هیات تخصصی فرهنگی، آموزشی و پزشکی
شماره پرونده: ه- ع /9801991 شماره دادنامه: 9809970906011013 تاریخ دادنامه: 28/11/98
شاکی: آقای حامد دهقان
طرف شکایت: وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده یک و بندهای 1 و 2 و3 شیوه نامه انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات موسسات خصوصی ارائه دهنده خدمات عمومی
شاکی دادخواستی به طرفیت وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی به خواسته ابطال ماده یک و بند های 1، 2، 3 شیوه نامه انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات موسسات خصوصی ارائه دهنده خدمات عمومی به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر میباشد:
ماده (1): منظور از موسسات خصوصی ارائه دهنده خدمات عمومی در این شیوه نامه عبارتند از موسساتی که ماهیت غیرانتفاعی داشته و ارائه یک یا چند خدمت حرفه ای یا صنفی بر عهده آنهاست و از جمله عبارتند از: 1) کلیه سازمانهای حرفه ای و صنفی که به موجب قانون خاص ایجاد شده اند نظیر کانون وکلای دادگستری، کانون کارشناسان و مترجمان رسمی دادگستری، کانون سر دفتران و دفتریاران، سازمان نظام صنفی رایانه ای، سازمان نظام پزشکی، سازمان نظام مهندسی، سازمان نظام روانشناسی، سازمان نظام پرستاری، اتاق بازرگانی، صنعت، معدن وکشاورزی، اتاق اصناف ایران و اتاق تعاون. 2) اتحادیه های صنفی که به موجب قانون نظام صنفی تشکیل شده و فعالیت می کنند. 3) تشکل های خصوصی که طبق ماموریت های خاص بر عهده آنها گذاشته شده است همانند انجمن های حمایت از مصرف کنندگان
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت: به موجب مواد 1، 8، 9 و 18 قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات با دستور رییس جمهور و با حضور اعضاء از جمله ریاست محترم دیوان عدالت اداری تشکیل و مصوبه مورد شکایت به تصویب رسید، نظر به اینکه در ماده (1) کانون وکلای دادگستری، کانون سر دفتران و دفتر یاران، سازمان نظام پزشکی، سازمان نظام روانشناسی، کانون کارشناسان و مترجمان رسمی دادگستری و.... را در زمره موسسات خصوصی مامور به خدمات عمومی تلقی نموده در حالی که موارد یاد شده همگی از موسسات عمومی بوده و از شمول موسسات خصوصی موضوع بند (ه-) ماده (1) قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات خارج میباشد و مورد شکایت (ماده (1) شیوه نامه انتشار و دسترسی آزاد به طلاعات موسسات خصوصی ارائه دهنده خدمات عمومی) مغایر با بند (ه-) ماده (1) و قانون مدیریت خدمات کشوری میباشد. لذا تقاضای طرح در هیات عمومی و ابطال آن مورد استدعاست.
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل حقوقی دفتر حقوقی و مالکیت فکری به موجب لایحه شماره 98-1991-3 مورخ 2/6/98 به طور خلاصه توضیح داده است که:
1) موسسات مشمول قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مصوب 1387 بر سه دسته هستند: موسسات عمومی، موسسات خصوصی و موسسات خصوصی ارائه دهنده خدمات عمومی، علاوه برماده (1) قانون مذکور که از موسسات عمومی و «موسسات خصوصی» نام برده است ماده 18 قانون مذکور تصریح می کند که: « به منظور حمایت از آزادی اطلاعات و دسترسی همگانی به اطلاعات موجود در موسسات عمومی و موسسات خصوصی که خدمات عمومی ارائه می دهند... و کمیسیون انتشار و دسترسی به اطلاعات به دستور رییس جمهور با ترکیب زیر تشکیل میشود» که به موجب نص صریح قانون مذکور، موسسات خصوصی ارائه دهنده خدمات عمومی، قسم سوم موسسات مشمول قانون مذکور است و کمیسیون صلاحیت دارد در مورد چگونگی انتشار اطلاعات آنها و دسترسی شهروندان به اطلاعات آنها مصوباتی داشته باشد. 2) علاوه بر نص قانونی مذکور، ماده (1) آییننامه اجرایی قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مصوب 1/3/93 هیات وزیران در مقام تبیین قانون مذکور تصریح کرده است که موسسات مشمول قانون عبارتند از « ذ- موسسات مشمول قانون: موسسات خصوصی، عمومی و خصوصی ارائه دهنده خدمات عمومی» که آییننامه در تعریف موسسات یاد شده عنوان داشته که: « خ- موسسات خصوصی ارائه دهنده خدمت عمومی آن دسته از موسسات غیر دولتی که اقدام به ارائه خدمت عمومی به مردم می کنند از قبیل سازمانهای صنفی و حرفه ای، بانکها و بورس اوراق بهادار.» 3) موسسات عمومی ارائه دهنده خدمات عمومی با توجه به اینکه به موجب قانون ایجاد شده و بخشی از وظایف حاکمیتی را انجام می دهند در مقایسه با موسسات خصوصی الزامات و تکالیف بیشتری در زمینه شفافیت و دسترسی آزاد شهروندان به اطلاعات بر عهده دارند اما به جهت آزادی عمل نسبی، الزامات آنها کمتر است و از سویی در بند (ب) ماده (1) قانون ارتقاء، سلامت نظام اداری تصریح گردیده که « موسسات خصوصی حرفه ای عهده دار ماموریت عمومی موسسات غیر دولتی میباشند که مطابق قوانین و مقررات بخشی از وظایف حاکمیتی را بر عهده دارند نظیرکانون کارشناسان رسمی دادگستری، سازمان نظام پزشکی و سازمان نظام مهندسی » که بر این اساس، شناسایی موسسات مذکور به عنوان موسسات عمومی (آن گونه که در دادخواست خواسته شده است) مغایر صریح با قوانینی مانند قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب 1387 و مغایرتضمنی با قوانینی مانند قانون مدیریت خدمات کشوری دارد که تعریف آن از موسسات عمومی شامل موسسات خصوصی ارائه دهنده خدمات عمومی نمی شود.
لذا با توجه به مستندات روشن است که ماده (1) شیوه نامه مورد شکایت مغایرتی با قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات ندارد و در اجرای آن به ویژه ماده 18 تنظیم شده است. لذا رد دادخواست شاکی مورد استدعاست.
نظریه تهیه کننده گزارش: در خصوص شکایت شاکی مبنی بر ابطال ماده 1 و بندهای 3 و 2 و 1 شیوه نامه انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات موسسات خصوصی ارائه دهنده خدمات عمومی: یکم: مطابق بند (د) ماده 1 قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مصوب سال 1387، موسسات عمومی، سازمان ها و نهادهای وابسته به حکومت به معنای عام کلمه شامل تمام ارکان و اجزای آن که در مجموعه قوانین جمهوری اسلامی آمده است. دوم: مطابق بند (ح) ماده 1 آییننامه اجرایی قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مصوب سال 1393، موسسات عمومی، سازمان ها و نهادهای وابسته به حکومت به معنای عام آن شامل دستگاه های اجرایی موضوع ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری، نهادهای انقلابی، نیروهای مسلح، قوای قضائیه و مقننه و موسسات، شرکت ها، سازمان ها، نهادهای وابسته به آنها و بنیادها و موسساتی که زیر نظر مقام معظم رهبری اداره میشوند و هم چنین هر موسسه، شرکت یا نهادی که تمام یا بیش از 50 درصد سهام آن متعلق به دولت یا حکومت که در مجموعه قوانین جمهوری اسلامی ایران آمده است. سوم: مطابق بند (ه-) ماده 1 قانون یاد شده، موسسات خصوصی از نظر این قانون، موسسه خصوصی شامل هر موسسه انتفاعی و غیر انتفاعی به استثنای موسسات عمومی است. چهارم: مطابق بند (چ) ماده 1 آییننامه اجرایی قانون یاد شده، موسسات خصوصی، اشخاص حقوقی بوده که با تجویز قانون یا به موجب قانون خاص تاسیس شده یا میشوند و دارای فعالیت انتفاعی یا غیر انتفاعی میباشند از قبیل شرکت ها، موسسات غیر تجاری، احزاب و سازمان های مردم نهاد. پنجم: مطابق ماده 18 قانون یاد شده، به منظور حمایت از آزادی اطلاعات و دسترسی همگان به اطلاعات موجود در موسسات عمومی و موسسات خصوصی که خدمات عمومی ارائه می دهند، کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات به دستور رییس جمهور تشکیل میشود. ششم: مطابق بند (خ) ماده 1 آییننامه اجرایی قانون یاد شده، موسسات خصوصی ارائه دهنده خدمات عمومی آن دسته از موسسات غیر دولتی هستند که اقدام به ارایه خدمات عمومی به مردم می کنند از قبیل سازمان های صنفی و حرفه ای، بانک ها و بورس اوراق بهادار. هفتم: مطابق بند (ذ) ماده 1 آییننامه اجرایی قانون یاد شده، موسسات مشمول قانون عبارت هستند از موسسات خصوصی، عمومی و خصوصی ارایه دهنده خدمات عمومی هشتم: مطابق بند (ب) ماده 1 قانون ارتقا و سلامت نظام اداری مصوب سال 1387 مجمع تشخیص مصلحت نظام، موسسات خصوصی حرفه ای عهده دار ماموریت عمومی، موسساتی غیر دولتی میباشند که مطابق قوانین و مقررات، بخشی از وظایف حاکمیتی را بر عهده دارند نظیر کانون کارشناسان رسمی دادگستری، سازمان نظام پزشکی و سازمان نظام مهندسی
نظر به این که: اولاً ؛ به موجب آرای متعددی از هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله دادنامه شماره 2044 مورخ 23/11/1397، هیات عمومی در رسیدگی به شکایات شاکیان به طرفیت نهادهای نظیر کانون وکلای دادگستری، کانون کارشناسان و مترجمان رسمی دادگستری، کانون سر دفتران و دفتر یاران، با این استدلال که وکلای نهادهای یاد شده از جمله مصادیق بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 محسوب نمی شود، قرار رد درخواست صادر کرده است. بنابراین مستفاد از آرای مذکور، علاوه بر اینکه سازمان های حرفه ای و صنفی مذکور حتی جزء موسسات عمومی غیر دولتی (ماده 3 قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده 5 قانون محاسبات عمومی) نیز شناسایی نشده است، به دلیل فاقد وصف «دولتی» بودن نیز، امکان شناسایی آن به عنوان یک موسسه عمومی دولتی منتفی است. در واقع نهادهای یاد شده، نه موسسه عمومی هستند و نه موسسه عمومی غیر دولتی. زیرا اولاً در فهرست موسسات عمومی غیر دولتی (ماده واحده موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی موضوع تبصره ماده 5 قانون محاسبات عمومی 1366 و قوانین الحاقی پس از آن)، نامی از آنها ذکر نشده. ثانیاً هر یک از سازمان های یاد شده به موجب قانونی خاص ایجاد شده اند لایحه قانونی استقلال کانون وکلا مصوب 1333 برای تشکیل کانون وکلا به صورت خاص مقرراتی در نظر گرفته است. ثالثاً طبق قانون صنفی مصوب 1392، صنوفی که قانون خاص دارند قانون مستثنی هستند. ثانیاً ؛ مستنبط از تعریف موسسات عمومی مندرج در بند (د) ماده 1 قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مصوب سال 1387 و بند (ح) ماده 1 آییننامه اجرایی قانون یاد شده مصوب سال 1393، موسسات عمومی، سازمان ها و نهادهای وابسته به حکومت به معنای عام آن تعریف شده اند. این در حالی است که سازمان حرفه ای و صنفی ذکر شده در ماده 1 از شیوه نامه مورد شکایت، نهادی مستقل و غیر حاکمیتی بوده و جهت اداره امور خود از هیچ بودجه عمومی استفاده نمی کند. ثالثاً ؛ مطابق بند (خ) ماده 1 آییننامه اجرایی قانون یاد شده، موسسات خصوصی ارایه دهنده خدمات عمومی تعریف شده اند. آن دسته از موسسات غیر دولتی که اقدام به ارایه خدمات عمومی به مردم می کنند از قبیل سازمان های صنفی و حرفه ای، تحت شمول تعریف موسسات یاد شده قرار دارند. بر این اساس چنانچه نهادهای یاد شده را یک تشکل صنفی و حرفه ای در نظر بگیریم که در حقوق عمومی تحت عنوان " نظام حرفه ای " از آن یاد میشود و فرضاً، وظایف ذاتی هر یک را به عنوان یک خدمت عمومی تلقی کنیم که البته ماهیت خدمات عمومی بودن وظایف آنها نیز محل تردید جدی است، در چنین وضعیتی می توان، نهادهای مذکور را حداکثر یک موسسه خصوصی ارایه دهنده خدمات عمومی در نظر گرفت و نه یک موسسه عمومی. رابعاً ؛ مطابق بند (ب) ماده 1 قانون ارتقا و سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب سال 1387، موسسات خصوصی حرفه ای عهده دار ماموریت عمومی تعریف شده اند. موسساتی غیر دولتی که مطابق قوانین و مقررات، بخشی از وظایف حاکمیتی را بر عهده دارند. بر اساس مقرره مذکور نیز حداکثر می توان نهادهای یاد شده را با عنایت به ماهیت غیردولتی و خدمات ارایه شده توسط هر یک، یک موسسه خصوصی حرفه ای عهده دار ماموریت عمومی تلقی کرد که البته در خصوص اینکه آیا وظایف محول به این نهادها، جزء وظایف حاکمیت است یا خیر نیز ابهام وجود داشته ؛ چرا که یکی از مهمترین عناصر ذاتی در تعریف موسسات خصوصی حرفه ای عهده دار ماموریت عمومی ؛ علاوه بر ماهیت «غیر دولتی» بودن، «انجام بخشی از وظایف حاکمیتی» است و در ما نحن فیه، دلیلی بر اینکه وظایف هر یک از سازمان های حرفه ای یاد شده، جزء وظایف حاکمیتی باشد، ملاحظه نمی گردد.
بنابراین با عنایت به جمیع مطالب مذکور، عقیده بر عدم مغایرت مصوبه مورد شکایت با قوانین موضوعه و عدم ابطال آن دارم./ت
تهیه کننده گزارش: ستار مرادی
رای هیات تخصصی
در خصوص شکایت مطروحه به طرفیت وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی به خواسته ابطال ماده 1 و بندهای 1، 2 و 3 شیوه انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات موسسات خصوصی ارائه دهنده خدمات عمومی، نظر به اینکه اولاً: تعریف ارائه شده برای موسسات عمومی در بند (د) ماده 1 قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات و بند (ح) ماده 1 آییننامه اجرایی قانون مذکور که به موجب آن موسسات عمومی، سازمان ها و نهادهای وابسته، نهادهای انقلابی، قوای قضائیه، مقننه وابسته به حکومت به معنای عام آن شامل دستگاه های اجرایی موضوع ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری آمده و نهادهای و نظامهای حرفه ای نظیر کانون وکلای دادگستری، کانون سر دفتر و دفتر یاران را در بر نمی گیرد. ثانیاً: اصلاح مقرر در ماده 18 قانون در موسسات خصوصی که خدمات عمومی ارائه می دهند ناظر به نهادهای حرفه ای نیز میباشد و در بند (خ) ماده 1 آییننامه اجرایی نیز به سازمان صنفی به عنوان موسسات خصوصی ارائه دهنده خدمات عمومی صریحاً اشاره شده و از سویی بند (ب) ماده 1 قانون ارتقاء سلامت اداری و مقابله با فساد نهادهای حرفه ای موضوع شکایت را به عنوان مرسسات خصوصی حرفه ای عهده دار ماموریت عمومی قلمداد شده است. ثالثاً به موجب آراء متعددی از هیات عمومی از جمله دادنامه شماره 2044 مورخ 23/11/97 نهادهای حرفه ای از جمله کانون وکلاء دادگستری، کانون کارشناسان رسمی دادگستری، کانون سر دفتران جزو موسسات عمومی قلمداد نشده اند، لذا اکثریت اعضاء موضوع شکایت را مغایر قوانین موضوعه و قابل ابطال تشخیص نداده و رای به رد شکایت شاکی صادر و اعلام کرد. رای صادره ظرف بیست روز پس از صدور توسط رئیس دیوان عدالت اداری یا ده تن از قضات قابل اعتراض است.
ذبیح اله واحدیرئیس هیات تخصصی فرهنگی، آموزشی و پزشکی دیوان عدالت اداری