رای شماره 805 و806 مورخ 1396/08/23 هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: 806-805

تاریخ دادنامه: 23/8/1396

کلاسه پرونده: 95/791، 95/748

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان: آقایان 1- عبدالرضا محمدنبی 2- سیدشاپور رضاشجاعی 3- امیرعلی امیری 4- پیام محبّی 5- داریوش جاویدزاده 6- کامران سلطانی زاده 7- مصطفی کاراندیش 8- سمیرا اسماعیل زاده همگی با وکالت آقایان یاسر شکراله زاده و مصطفی کاراندیش

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 8 و بندهای ذیل آن از «آیین‌نامه نحوه تشکیل شوراهای استانی سازمان نظام دامپزشکی جمهوری اسلامی ایران» مصوب وزارت جهاد کشاورزی

گردش کار: آقایان یاسر شکراله زاده و مصطفی کاراندیش به وکالت از موکلین خود به موجب دادخواستی ابطال ماده 8 و بندهای ذیل آن از «آیین‌نامه نحوه تشکیل شوراهای استانی سازمان نظام دامپزشکی جمهوری اسلامی ایران» مصوب وزارت جهاد کشاورزی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده اند که:

"با سلام و احترام در اجرای ماده 12 و 80 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و رسیدگی به اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامه ها و سایر نظامات به علت مغایرت با قانون و تجاوز مقام تنظیم کننده آیین‌نامه مورد اعتراض از حدود مصرح در قانون تاسیس سازمان نظام دامپزشکی با اضافه کردن شرایط غیرمتعارف محدود کننده برخلاف صریح قانون که با سوء استفاده برخی افراد ذیمدخل از اختیارات و با تخلف در اجرای قوانین و مقررات در آن سازمان برای مهندسی انتخابات سازمان معمول گردیده است که اجرای این آیین‌نامه موجب تضییع حقوق اشخاص می‌شود به استحضار می رساند:

شرایط نامزدهای عضویت در شوراهای استانی سازمان نظام دامپزشکی در ذیل ماده 6 قانون تاسیس سازمان دامپزشکی مصوب 1376 مجلس شورای اسلامی مشخص شده است و در تبصره 2 ماده 6 صرفاً تایید صلاحیت نامزدهای عضویت در شورای مرکزی (نه شورای استانی) بر اساس آیین‌نامه ایی که به تصویب هیات وزیران برسد اعلام شده است لیکن وزیر جهاد کشاورزی در اجرای ماده 16 قانون تاسیس سازمان نظام دامپزشکی آیین‌نامه ای را جهت تشکیل و تعیین حدود وظایف و اختیارات شوراهای استانی تصویب و جهت اجرا ابلاغ کرده اند در ماده 8 آیین‌نامه مورد خواسته اعلام شده است، علاوه بر شرایط مذکور در ماده 6 قانون تاسیس نامزدهای عضویت باید دارای شرایط دیگری نیز باشند و آن شرایط در بند 1 این ماده اعلام کرده اند.

در ماده 6 قانون تاسیس سازمان نظام دامپزشکی جمهوری اسلامی ایران نامزدهای عضویت در شورای استانی فقط باید دارای شرایط مندرج در این ماده باشند که این شرایط اعم از (تابعیت جمهوری اسلامی و وفاداری، نداشتن فساد اخلاقی و مالی و عدم اعتیاد به مواد مخدر، داشتن حسن شهرت اجتماعی و شغلی، نداشتن محکومیت موثر کیفری و داشتن حسن شهرت به احکام دین اسلام) می‌باشد ولی وزیر جهاد کشاورزی که در اجرای ماده 16 قانون فقط اختیار تصویب آیین‌نامه ای مبنی بر نحوه تشکیل و حدود وظایف و اختیارات شورای استانی را داشته خارج از حدود وظایف و اختیار خود در بند 1 ماده 8 آیین‌نامه اقدام به وضع قاعده جدید فراتر از ماده 6 قانون تاسیس برای کسانی که تقاضای نامزدی در انتخابات شورای استانی را نموده‌اند کرده است. در واقع در آیین‌نامه می باید درباره چگونگی تشکیل هیاتهای نظارت و نحوه رسیدگی به تعریف جزییات و شیوه اجرایی احراز صلاحیتها بر اساس مفاد ماده 6 قانون تاسیس سازمان در خصوص شورای مرکز نه استانی اقدام می کرده است نه اینکه وارد قانونگذاری شده و ایجاد محدویت نماید. ذیلاً مواردی از اهم موارد مغایر با قانون جهت استحضار ایفاد می‌گردد:

1- از دیگر دلایل بی اعتباری آیین‌نامه معترض عنه اینکه برای احراز سابقه اشتغال به امور دامپزشکی ارائه «سوابق بیمه ای مرتبط با شغل جاری» را تعیین کرده است در حالی که انتخاب صندوق بیمه بازنشستگی طبق قانون برنامه 5 ساله از اختیارات بیمه گذار است چه بسیارند افرادی که اشتغال به امر دامپزشکی در قسمتهای غیر دولتی داشته اند و سوابق بیمه ای ایشان از نهادهای دیگر یا به صورت خویش فرما بوده است و محدود نمودن کاندیداها به داشتن سابقه بیمه مرتبط با محل خدمت، برخلاف قانون می‌باشد.

2- فارغ از اینکه شرایط کاندیدا شدن در شورای استانی صرفاً ناظر بر ماده 6 قانون تاسیس بوده و آیین‌نامه صرفاً در خصوص شورای مرکزی حق ورود داشته ماده 8 آیین‌نامه کاملاً خلاف رویه های قانونی می‌باشد و با طرح کلی «سابقه مفید در حرفه دامپزشکی» امکان هر گونه تفسیر به رای را در احراز صلاحیتها باز گذاشته است که اعمال سلیقه در ماده اشاره شده مطمح نظر قانونگذار نبوده که از این حیث نیز واجد ابطال می‌باشد.

3- دیگر دلیلی بی اعتباری آیین‌نامه برای دامپزشکان شاغل در دستگاههای دولتی به غیر از سازمان تخصصی دامپزشکی، با تعریف مبهم «مرتبط با حرفه دامپزشکی» محدودیت اساسی ایجاد کرده است. به عنوان مثال دامپزشکان دارای عضویت سازمان نظام دامپزشکی شاغل در استانداری، آموزش و پرورش، نهادهای دولتی، مرکز پژوهشهای مجلس و... از حق کاندیداتوری محروم شده اند که این اقدام نیز برخلاف حقوق قانونی افراد می‌باشد.

4- نظر به اینکه اولویت عضویت در شوراهای استانی سازمان نظام دامپزشکی شایسته سالاری و داشتن تخصص و تحصیلات آکادمی می‌باشد تعیین حداقل 5 سال سابقه کار دامپزشکی کاملاً محدود کننده است و باعث محرومیت سازمان نظام دامپزشکی از وجود افراد متخصص می‌گردد مضافاً اینکه ایجاد شرط صرفاً اشتغال در استان مربوطه بدون در نظر گرفتن سکونت ضمن مغایرت و ایجاد محدودیت بر مفاد صریح ماده 6 قانون تاسیس شرایط را حتی از شرایط نمایندگی مجلس شورای اسلامی نیز محدودتر کرده است

با عنایت به اینکه شرایط نامزدی در این نوع انتخابات صراحتاً در ماده 6 قانون مذکور احصاء شده است، بنابراین تقاضای ابطال بند 1 ماده 8 آیین‌نامه مورد شکایت و ابطال عبارت (علاوه بر شرایط مذکور در ذیل ماده 6 قانون) در متن ماده 8 آیین‌نامه از تاریخ تصویب وفق ماده 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مورد استدعاست. نظر به اینکه به موجب آگهی منتشره در روزنامه که به پیوست این دادخواست تقدیم می‌گردد در تاریخ 7/8/1395 موعد برگزاری انتخابات اعلام شده و تایید صلاحیت نامزدهای شرکت کننده بر اساس آیین‌نامه مورد شکایت انجام گردیده که منتهی به صدور رد صلاحیت جمع کثیری از شایستگان این صنف من جمله موکلین که هم اکنون نیز در مسند این شوراها می‌باشند گردیده لذا استدعا می‌شود نظر به ضرورت و فوریت صدور دستور موقت مبنی بر جلوگیری از برگزاری انتخابات (7/8/1395) که بر اساس صلاحیتهای مندرج در بند مورد اعتراض آیین‌نامه می‌باشد مقرر فرمایید بدواً از آنجا که تصویب و اجرای این ماده آیین‌نامه به صراحت در تقابل آشکار و قاهرانه با نص صریح ماده 6 و 16 قانون تاسیس سازمان نظام دامپزشکی می‌باشد و موثر در نتیجه انتخابات پیش رو می‌باشد به استناد مواد 34 و 35 قانون دیوان عدالت اداری تقاضای صدور دستور موقت در این خصوص متمنی است."

آقای یاسر شکراله زاده به موجب لایحه ای که به شماره 1161-1/8/1395 ثبت دفتر اندیکاتور هیات عمومی شده اعلام کرده است که:

"هیات محترم عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام

احتراماً پیرو دادخواست ابطال ماده 8 و بندهای ذیل آن از آیین‌نامه تشکیلات و حدود وظایف و اختیارات شوراهای استانی نظام دامپزشکی به شماره 9509980900101011 نظر آن مقام را به مطلب ذیل جلب می‌نماید:

در خصوص بند 2 ماده مذکور در آیین‌نامه که مقرر داشته یکی از شرایط که علاوه بر شرایط قانون تاسیس داوطلبین باید داشته باشند این است که نباید محکومیت انتظامی در 5 سال منتهی به انتخابات برای شاغلین بخش خصوصی و برای شاغلین دولتی نباید تخلف اداری موضوع ماده 10 قانون تخلفات اداری را داشته باشند که این موضوع از دو منظر خارج از حدود اختیار مقام صادر کننده می‌باشد.

نخست: آیین‌نامه در اجرای ماده 16 قانون تاسیس نظام دامپزشکی جمهوری اسلامی ایران صادر شده است و وزیر اختیار تصویب آیین‌نامه در خصوص تشکیلات شورای استانی را دارد نه ایجاد شرایط نامزدی شورای استانی.

دوم: شرایط عضویت در شورای استانی صراحتاً در ماده 6 قانون اخیرالذکر آمده است و این دو مورد به هیچ عنوان در این ماده و در هیچ ماده دیگری از قانون نمی‌باشد لذا وزیر جهاد اختیار قانونی جهت وضع چنین قاعده ای را ندارد.

لذا با عنایت به مطلب فوق از آن مقام استدعای ابطال ماده 8 و بندهای ذیل آن از آیین‌نامه مذکور به لحاظ خروج از حدود اختیار مقام صادر کننده از تاریخ تصویب با استفاده از ماده 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری رادارد."

متن آیین‌نامه در قسمتهای مورد اعتراض به قرار زیر است:

"ماده 8- نامزدهای عضویت در شورای استانی باید علاوه بر شرایط مذکور در ذیل ماده 6 قانون تاسیس دارای شرایط زیر باشند:

1- دارای حداقل 5 سال سابقه کار مفید در حرفه دامپزشکی در سطح استان که به صورت ذیل احراز می‌شود.

1-1- داشتن پروانه اشتغال یا مجوز کار در بخش غیر دولتی دامپزشکی از سازمان دامپزشکی کشور یا سازمان نظام دامپزشکی جمهوری اسلامی ایران.

1-2- اشتغال در مراکز دامپزشکی غیر دولتی با ارائه مستندات بیمه ای مرتبط.

1-3- ارائه احکام و مستندات مثبته مبنی بر اشتغال، بازنشستگی، بازخریدی و... جهت شاغلین و مرتبط با حرفه دامپزشکی در بخش دولتی.

2- نداشتن محکومیت قطعی بند «د» به بعد هیاتهای انتظامی نظام دامپزشکی جمهوری اسلامی ایران در 5 سال منتهی به زمان برگزاری انتخابات برای شاغلین بخش خصوصی و نداشتن محکومیتهای موضوع ماده 10 قانون رسیدگی به تخلفات اداری برای شاغلین بخش دولتی.

تبصره: تایید صلاحیت نامزدهای عضویت در شورای استانی و نظارت بر حسن جریان انتخابات توسط هیات سه نفره متشکل از نمایندگان سازمان جهاد کشاورزی استان، اداره کل دادگستری استان و شورای مرکزی سازمان نظام دامپزشکی بر اساس ماده 6 قانون سازمان نظام دامپزشکی خواهد بود."

در پاسخ به شکایت مذکور، دفتر امور حقوقی معاونت توسعه مدیریت و منابع انسانی وزارت جهاد کشاورزی به موجب لایحه شماره 33395/95/200-22/9/1395 توضیح داده است که:

"مدیر محترم دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری

موضوع: پاسخ به دادخواست پرونده کلاسه 950905800001011 عبدالرضا محمدنبی و غیره

با سلام و دعای خیر

احتراماً در خصوص دادخواست آقای عبدالرضا محمدنبی و غیره به طرفیت وزارت جهاد کشاورزی به شماره پرونده 95090580001011 و شماره کلاسه 95/791 به خواسته ابطال ماده 8 و بندهای ذیل آن دفاعاً معروض می دارد:

همان طوری که در ماده 21 و تبصره 1 ماده 23 قانون تاسیس سازمان نظام دامپزشکی جمهوری اسلامی ایران قید شده است، یکی از شرایط اعضای هیات بدوی و هیات عالی انتظامی داشتن حداقل 5 سال سابقه کار می‌باشد و در بسیاری از استانها، اعضای هیات بدوی از اعضای شورای استان انتخاب می‌شوند که به طریق اولی باید دارای 5 سال سابقه کار باشند.

از سوی دیگر برابر بند 6 ماده 3 قانون مذکور یکی از وظایف و اختیارات سازمان «تدوین دستورالعملها و ضوابط صنفی مربوط به استاندارد کردن فعالیتهای دامپزشکی» است. حال این سوال پیش می آید که چگونه می توان این حکم را بدون قید سابقه اشتغال و فعالیت به منتخبینی سپرد که فاقد هرگونه اشتغال قبلی هستند؟

از مفاد ماده 8 آیین‌نامه تشکیلات استانی که در راستای اجرای وظیفه نظم و انتظام بخشیدن به حرفه دامپزشکی تدوین شده است، چنین برداشت می‌شود که شرایط مندرج در قانون سازمان برنامه برای نامزدهای عضویت در شورای استانی حصری نیستند و مقید به لفظ «تنها» کافی است که «و» و «صرفاً» و مانند اینها قید نشده است. این امر مسبوق به سابقه نیز هست کما اینکه ماده 59 آیین‌نامه اجرایی قانون نظام مهندسی استانها مقرر کرده است. «داوطلبان عضویت در هیات مدیره نظام استانها علاوه بر دارا بودن شرایط مندرج در ماده 11 قانون باید دارای پروانه اشتغال پایه 3 یا بالاتر باشند» در سال 1393 وزیر راه و شهرسازی با صدور بخشنامه ای شرایط کاندیداتوری را محدودتر کرده است و جالب اینکه با شکایت نمایندگان مجلس شورای اسلامی پرونده ای در شعبه اول دیوان عدالت اداری مطرح و قاضی شرایط اضافه شده در آیین‌نامه و دستور وزیر را «فراتر از قانون» ندانسته وحکم به عدم ورود شکایت دادند.

برداشت حصری نبودن یک بار هم در سال 1391 زمان اصلاح قانون انتخابات مطرح شد و در ماده 35 آن شرایطی به نامزدهای ریاست جمهوری افزوده شده که با مخالفت شورای نگهبان روبرو شد، لیکن در همان زمان رئیس دستگاه قانونگذاری در مصاحبه مطبوعاتی اظهار داشتند که «مجلس» شرایط نامزدهای ریاست جمهوری مندرج در قانون اساسی را «حصری» نمی داند، از سوی دیگر «حصری» دانستن شرایط کاندیداتوری احتمالاً ممکن است مانع از نامزدی افراد محجور و مجنون و مانند آن نگردد.

یکی از شرایط مندرج در ماده 6 قانون سازمان، داشتن «حسن شهرت شغلی و اجتماعی» است. احراز «حسن شهرت» مستلزم وجود قبلی «شهرت» است و شهرت به دست نمی آید جز با «اشتغال» و در فرآیند زمان موجب بروز «شهرت» می‌شود که حالاً «حسن» آن قابلیت احراز داشته باشد.

قید «حسن شهرت شغلی و اجتماعی» کاشف از وجود اشتغال با طول مدت زمان مناسب است. افزون بر اینکه عقلاً هم نمی توان سرنوشت صنفی را به دانشجویان تازه فارغ التحصیل فاقد هرگونه تجربه کاری سپرد، بنا به مراتب معروضه صدور حکم به رد شکایت شکات مورد استدعاست."

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 23/8/1396 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

با عنایت به اینکه قانونگذار به شرح ماده 6 قانون تاسیس سازمان نظام دامپزشکی جمهوری اسلامی ایران به صورت حصری شرایط داوطلبان عضویت در شوراهای استانی سازمان نظام دامپزشکی و شوارهای استانی را به شرح 5 بند و دو تبصره تعیین کرده است و با توجه به اینکه حکم ماده 16 قانون مذکور، مبنی بر اینکه شوراهای استانی اعم از اعضای انتخابی و انتصابی از بین دامپزشکان استان بر اساس آیین‌نامه مصوب وزیر جهاد کشاورزی تعیین می‌شود ناظر بر غیر از مواردی است که قانونگذار راساً در آن مورد تعیین تکلیف کرده است، بنابراین اینکه وزارت جهاد کشاورزی در ماده 8 آیین‌نامه ماده 16 قانون مرقوم برای داوطلبان عضویت در شوراهای استانی شرایطی علاوه بر موارد مصرح در ماده 6 قانون تاسیس سازمان نظام دامپزشکی مشخص و تعیین کرده خارج از اختیار تشخیص می‌شود و به استناد حکم بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392، حکم بر ابطال ماده 8 آیین‌نامه مورد اعتراض صادر می‌شود.

محمدکاظم بهرامی - رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری

منبع