رای شماره 1741 مورخ 1397/08/01 هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: 1741

تاریخ دادنامه: 1397/08/01

کلاسه پرونده: 96/434

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای مهدی ثبوتی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مواد 19، 22، 23، 28 و [تبصره های 3 و 2 آن] در سال 1396 مصوب شورای اسلامی شهر زنجان

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال مواد 19، 22، 23، 28 و [تبصره های 3 و 2 آن] در سال 1396 مصوب شورای اسلامی شهر زنجان را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

" احتراماً اینجانب مهدی ثبوتی در خصوص مصوبه شورای اسلامی شهر زنجان راجع به عوارض تخلفات ساختمانی در قالب عوارض پذیره و حذف پارکینگ، اضافه تراکم علاوه بر جرایم کمیسیون ماده 100 به علت خروج شورا از حدود اختیار خود و تصویب مقرره برخلاف مفاد قانونی درخواست ابطال مصوبه مذکور را دارم. قانونگذار به شرح ماده 100 قانون شهرداری و تبصره های آن انواع تخلفات ساختمانی از جمله عدم رعایت اصول شهرسازی یا فنی یا بهداشتی یا اضافه بنا زاید بر مساحت زیربنای مندرج در پروانه ساختمانی اعم از مسکونی، تجاری، صنعتی و اداری را تبیین و مشخص نموده و تعیین تکلیف تخلفات ساختمانی اعم از تخریب، تعطیل و اعاده به وضع مجاز و یا تعیین جریمه را در صلاحیت کمیسیونهای مقرر در ماده مزبور قرار داده است. توضیح اینکه با عنایت به اینکه قانونگذار در زمینه مرجع تعیین عوارض و کیفیت احتساب جرایم تخلفات ساختمانی و وصول آنها در ماده 100 قانون شهرداریها تعیین تکلیف نموده، بنابراین مفاد مصوبه شورای اسلامی شهر زنجان که متضمن وضع قاعده آمره در خصوص وصول عوارض پذیره و اضافه تراکم و حذف پارکینگ و تخلفاتی مانند پیش آمدگی بالکن علاوه بر جرایم تخلفات ساختمانی می‌باشد، خارج از حدود اختیارات قانونی شورای شهر می‌باشد. توضیح اینکه ماده 100 قانون شهرداری و تبصره های آن (تبصره 2 و 3) حکم بناهای مازاد بر تراکم و سایر موارد را از لحاظ نحوه رسیدگی، تعیین جریمه، میزان و نحوه وصول آن معین کرده است به صراحت تبصره های 1، 2، 3 و 4 ماده مزبور بعد از اتخاذ تصمیم توسط کمیسیون موضوع تبصره 1 آن ماده، شهرداری مکلف به وصول جریمه بر اساس نظر کمیسیون می‌باشد. لیکن شورای اسلامی شهر زنجان بدون وجود اختیار قانونی اقدام به صدور مصوبه فوق الذکر نموده و در آن علاوه بر جریمه کمیسیون ماده 100، دریافت عوارض متعلقه (پذیره، اضافه تراکم، حذف پارکینگ و پیش آمدگی بالکن) نسبت به بنای خلاف را نیز مقرر کرده است. این در حالی است که در مانحن فیه، قانون شهرداری صریحاً شهرداری را مکلف به وصول جریمه بر اساس نظر کمیسیون ماده 100 کرده است. بر این اساس مصوبه فوق الذکر فاقد وجهه قانونی و خارج از حیطه و اختیارات بوده و عدول شورای شهر زنجان از موازین قانونی می‌باشد.

با عنایت به مطالب فوق، اخذ وجوه مذکور برخلاف ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت نیز می‌باشد. در این قانون دریافت هرگونه وجه، کالا و یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط نهادهای عمومی غیر دولتی غیر از مواردی که در مقررات قانونی مربوط معین شده یا می‌شود ممنوع شده است و از آنجا که اخذ وجوهی به عنوان (عوارض پذیره، عوارض اضافه بنا، عوارض حذف پارکینگ و عوارض پیش آمدگی بالکن) خلاف قانون شهرداریها دانسته شده لذا هیچ توجیهی برای اخذ این وجوه پذیرفته نیست.

مغایرت مصوبه با آراء هیات عمومی دیوان عدالت اداری:

اخذ عوارض اضافه بنا و تراکم پذیره و حذف پارکینگ علاوه بر جریمه های مندرج در تبصره های ماده 100 به غیر از این که خلاف مقررات می‌باشد مغایر رویه قضایی نیز هست. به عنوان نمونه آراء ذیل قابل ذکر است. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در آراء متعددی به صراحت، اصل موضوع مورد استناد توسط شورای اسلامی شهر زنجان جهت وضع و تعیین عوارض سالانه را غیر قانونی و مورد ابطال قرار داده است. لیکن علی رغم اعلان آرای مذکور در روزنامه رسمی یا حتی اعلام مستقیم آن توسط اشخاص به آن شورا، تاثیری در روند نادرست آن شورا نداشته و به موضوع بی اعتنا می‌باشند. تاریخ دادنامه موضوع مرجع تصویب کننده

1- 354 الی 358-1380/11/14 وضع قاعده آمره در خصوص وصول عوارض زیر بنا، پذیره و اضافه تراکم و تغییر کاربری علاوه بر جرایم تخلفات ساختمانی خلاف قانون است شهرسازی و معماری شهرداری تهران

2- 77-1391/11/02 اخذ عوارض اضافه بنا در تخلفات ساختمانی علاوه بر جرایم مندرج در تبصره های ماده 100 خلاف ماده مذکور و تبصره های مقرر است.

3- 848-1387/12/11 ابطال بند 6 ماده 25 مصوبه ضوابط تفکیک اعیانی شورای اسلامی شهر اردبیل (اخذ عوارض علاوه بر جریمه های مندرج در ماده 100 قانون شهرداری) جریمه های تخلفات ساختمانی شورای اسلامی شهر اردبیل

4- 242-1395/04/01 در صوص عوارض تخلفات ساختمانی در قالب عوارض پذیره و اضافه تراکم علاوه بر جرایم کمیسیون ماده 100 شورای اسلامی شهر کرج

شهرداری زنجان با مصوبه مذکور نسبت به اخذ چنین مبالغی خلاف قانون و من غیرحق مبادرت می ورزد. لذا جلوگیری از اخذ این وجوه غیر قانونی مستلزم اقدام اعضای هیات عمومی دیوان عدالت اداری بر اساس ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری سال 1392 مبنی بر ابطال مصوبه از زمان تصویب می‌باشد ضمن اینکه اعمال ماده 92 قانون دیوان عدالت اداری می‌تواند مانع از تجری شورای شهر و شهرداری زنجان گردد. بنا به مراتب و نظر به اینکه مصوبه شورای شهر زنجان در خصوص تخلفات ساختمانی در قالب عوارض پذیره و اضافه تراکم و حذف پارکینگ با ماده 100 قانون شهرداریها مغایرت دارد وضع عوارض توسط شورای اسلامی مذکور در تجویز اخذ عوارض پذیره و اضافه تراکم و حذف پارکینگ خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات آن شورا می‌باشد، لذا مستنداً به مواد 13، بند 1 ماده 12، 88 و 92 قانون دیوان عدالت اداری سال 1392 استدعای ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر زنجان و جلوگیری از اخذ عوارض غیر قانونی شهرداری زنجان را از زمان تصویب و خارج از نوبت دارم. "

متن تعرفه های مورد اعتراض به قرار زیر است:

الف) ماده 19 تعرفه عوارض سال 1396 شورای اسلامی شهر زنجان:

عوارض مازاد بر تراکم در سال 1396

1 - عوارض مازاد بر تراکم بارعایت طرح تفصیلی تجدید نظر و نیز در صورت اخذ مجوز طبقه اضافی و یا تبدیل از طریق کمسیون موضوع ماده 5, در هنگام صدورپروانه های ساختمانی ویا پس از رای ابقاء بنا در کمیسیون ماده 100 (ق.ش) برای اضافه بنای احداثی در کلیه کاربری ها طبق فرمول زیر محاسبه و اخذ می‌گردد.

900000+ p5

عوارض یک متر مربع مازاد بر تراکم

ب) ماده 22: عوارض اضافه واحد در کاربری مسکونی در سال 1396:

عوارض اضافه واحد در کاربری مسکونی در سال 1396

مساحت زیربنا (بر حسب مترمربع)

عوارض یک مترمربع

در زمان صدور پروانه و پس از رای کمیسیون بر ابقا بنا

از هر واحد تا زیربنا 100

P3

از هر واحد تا زیربنای 150

P2

ج) ماده 23: عوارض اضافه واحد در کاربری مسکونی در سال 1396:

عوارض بالکن و پیش آمدگی مشرف به معابر عمومی در زمان صدور پروانه و پس از صدور رای بر ابقاء بنا از سوی کمیسیون ماده 100 (ق.ش) در سال 1396

عوارض یک متر مربع

شرح

ردیف

35P

واحدهای مسکونی

1

35P

واحدهای تجاری, اداری, صنعتی و کلیه کاربری ها بجزء مسکونی

2

تبصره 1: در صورتی که پیش آمدگی در معابر عمومی (بجزء باران گیر) مورد استفاده واحدهای مسکونی, تجاری, اداری, صنعتی و... پس از تایید واحد شهرسازی و در صورت تخلف پس از صدور رای بر ابقاء بنا از سوی کمیسیون ماده 100 (ق.ش) شامل عوارض فوق خواهد شد.

تبصره2: هنگام صدور پروانه های ساختمانی و یا پس از رای ابقاء در کمیسیون ماده 100 قانون شهرداری برای محوطه بالکن و پیش آمدگی، صرفاً عوارض بالکن و پیش آمدگی محاسبه و وصول گردد.

توضیحات د) ماده 28 و تبصره های 2 و3 آن تعرفه عوارض سال 1396 شورای اسلامی شهر زنجان:

بهای خدمات ایجاد هر واحد پارکینگ در هنگام صدور پروانه های ساختمانی در سال 1396

شرح و نحوه محاسبه بهای خدمات ایجاد پارکینگ در واحدهای مسکونی، تجاری، اداری، صنعتی، فرهنگی و ورزشی در سال 1396

ردیف

شرح

بهای خدمات یک متر مربع

1

در کلیه کاربریها

P 60

2

در بازارچه های تجاری واقع در محدوده شهر (برابر طرح تفصیلی تجدیدنظر)، خیابانهای اصلی و فرعی شهر که مساحت ملک آنها 40 مترمربع و کمتر از آن و دارای سند مالکیت شش دانگ باشد.

P 30

3

در واحدهای با کاربری مسکونی که عرصه آن تا 75 متر باشد (برابر طرح تفصیلی تجدیدنظر)

P 30

توضیحات

با توجه به مشکلات کمبود پارکینگ در مناطق مختلف شهر، کلیه مالکین اعم از اشخاص حقیقی و حقوقی که اقدام به احداث ساختمان می نمایند، مطابق ضوابط طرح تفصیلی تجدیدنظر ملزم به تامین پارکینگ به تعداد واحدهای احداثی می‌باشند. چنانچه طبق گزارشات توجیهی و فنی مشخص گردد که احداث پارکینگ امکان پذیر نیست شهرداری در شرایط استثنایی می‌تواند وفق ضوابط طرح تفصیلی با اخذ بهای آن نسبت به تامین پارکینگ عمومی به میزان مورد نیاز اقدام نماید و در چنین مواردی کلیه وجوه دریافتی توسط شهرداری میبایست در حساب مجزا نگهداری و منحصراً جهت تامین پارکینگ هزینه گردد.

تبصره1: شهرداری در کلیه کاربریها مجوز احداث پارکینگ مورد نیاز هر پروژه را به هنگام صدور شناسنامه ساختمانی شناسنامه ساختمانی به صورت رایگان و بدون اخذ هیچگونه مبلغی صادر می‌نماید و شهروندان موظف به ایجاد پارکینگ می‌باشند. لذا شهرداری موظف است در زمان صدور پروانه ساختمانی در کلیه کاربریها از متقاضیان تعهد مبنی بر ممنوعیت حذف پارکینگ اخذ نمایند.

تبصره2: در صورتی که مطابق شرایط و دستورالعمل های موجود امکان ایجاد پارکینگ وجود نداشته باشد مالک موظف به تامین پارکینگ در شعاع مصوب ملک مذکور بوده و یا درخواست پرداخت بهای تمام شده جهت ایجاد پارکینگ به شهرداری را نماید. امکان این امر منوط به تایید شهرداری مطابق ضوابط موجود و با تصویب آن در مراجع ذیصلاح خواهد بود.

تبصره3: شهرداری زنجان مکلف است طبق ضوابط و مقررات مربوطه مبلغ وصولی از محل بهای خدمات ایجاد پارکینگ در هنگام صدور پروانه های ساختمانی را جهت تامین و احداث پارکینگ های عمومی در سطح شهر هزینه نماید.

تبصره4: چنانچه قیمت منطقه ای در محاسبه p 60 (ردیف 1) بیش از چهارصد و پنجاه هزار ریال باشد ملاک عمل همان چهارصد و پنجاه هزار ریال خواهد بود.

تبصره5: در زمان مرمت (بهسازی و نوسازی) و با حفظ بنا در عرصه و اعیان در راسته اصلی بازار، کاروانسراها و دالان های متصله و زیر طاق با رعایت کلیه ضوابط و مقررات مربوط به اداره میراث فرهنگی، بهای خدمات ایجاد هر پارکینگ اخذ نمی گردد، که پس از تصویب کمیسیون ماده 5 قابل اجرا می‌باشد.

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر زنجان به موجب لایحه شماره 2596/103/ش-1396/07/29 توضیح داده است که:

" مدیردفتر محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری

موضوع: لایحه دفاعیه (در خصوص پرونده آقای مهدی ثبوتی)

با سلام و احترام

با عنایت به مفاد دادخواست آقای مهدی ثبوتی علیه شورای اسلامی شهر زنجان مبنی بر تقاضای ابطال مصوبه سال 1396 شورای اسلامی راجع به بهای خدمت حذف پارکینگ و... که طی کلاسه پرونده 96/434 در هیات عمومی دیوان مورد بررسی است. بدین وسیله ضمن رد ادعای مطرح گردیده از سوی شاکی در جهت تنویر اذهان هیات موارد ذیل با عنوان لایحه دفاعیه به حضور ایفاد می‌گردد.

1- عوارض از جمله وجوهی است که به عنوان یکی از منابع مهم درآمدی شهرداریها پیش بینی گردیده و به موجب مصرحات قانونی منجمله مفاد بند 16 و 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی شهر و تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387 حسب مورد در مقاطع مختلف توسط مراجع ذیصلاح تصویب و وصول می گردند.

2- از آنجا که مبنای وصول عوارض از ناحیه شهرداریها، مصوبات شورای اسلامی شهر بوده و مصوبات یاد شده به موجب قانون و با رعایت تشریفات خاص خود و در حیطه وظایف ذاتی شوراها وضع می گردند. بر همین اساس مصوبات موصوف در این خصوص دارای اصالت و اعتبار قانونی بوده و طبق تصریح قانونگذار اجرای آنها برای شهرداریها لازم الاجرا می‌باشند و به صرف استناد به دادنامه صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری که مغایر و تعارض با سایر آراء صادره از همان هیات عمومی به شرح آراء شماره 587 -1383/11/25، 48-1385/02/03 و 199-1390/05/10 مبنی بر تایید اقدامات شهرداریها و قانونی بودن مصوبات موصوف و اخذ عوارض ماخوذه می‌باشد، قابل نقض نبوده و از طرفی رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری برای مصوبات شورای اسلامی شهر کرج قابل تسری به شهرداری زنجان نمی‌باشد.

3- عوارض و جرایم از لحاظ ماهیتی دو مقوله جدا از هم بوده و جرایم موضوع ماده 100 قانون شهرداری در برگیرنده عوارض مترتب بر آن نبوده است، به طوری که هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز در آراء صادره موضوع بند 2 با عنوان اینکه « جرایم حاصل از ابقاء بنا کمیسیون ماده 100 قانون شهرداری به منزله مجازات تخلفات ساختمانی مورد نظر مقنن بوده و از انواع مختلف عوارض قانونی در حقیقت از نوع حقوق دیوانی ناشی از اعمال مجاز محسوب می‌شود و وصول عوارض ابقاء بنا صرفاً مربوط به بنای بدون مجوز مغایرتی با قانون نداشته و قابل ابطال به نظر نمی رسد.» تایید و بدان تاکید کرده است. لذا با اوصاف مذکور اخذ عوارض بنای اضافی بعد از صدور پروانه نیز مورد موافقت واقع شده است. ضمناً در تایید مطالب فوق به پیوست استفساریه به عمل آمده توسط مدیرکل امور شوراهای اسلامی شهر و شهرداریهای وزارت کشور از مدیرکل امور حقوقی و مجلس مبنی بر قانونی بودن اخذ عوارض به حضور تقدیم می‌گردد.

4- به استناد رای شماره 405 هیات تخصصی عمران، شهرسازی و اسناد اشاره گردیده که « طبق بند 16 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می‌شود از جمله وظایف و مسئولیتهای شورای اسلامی شهر محسوب شده و در تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387 وضع عوارض محلی جدید که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده باشد با رعایت مقررات مربوطه تجویز شده است و نظر به اینکه جرایم مندرج در تبصره های ماده 100 قانون شهرداری در واقع و نفس الامر به منزله مجازات تخلفات ساختمانی مورد نظر مقنن بوده و انواع گوناگون عوارض قانونی در حقیقت از نوع حقوق دیوانی ناشی از اعمال مجاز محسوب می‌شود، بنابراین اخذ عوارض ابقاء بنا مغایرتی با قانون ندارد». در هر حال صدور رای برای جریمه از سوی کمیسیون ماده 100 قانون شهرداریها از بابت تخلفات ساختمانی، موضوعی جداگانه و علی حده از موضوع عوارض قانونی که مالک در زمان اخذ پروانه ساختمانی می باید پرداخت می نمود بوده و تحت هیچ عنوان شامل عوارض یاد شده نبوده و عوارض موصوف فقط یک بار از مالک اخذ و از مصادیق بارز حقوق دیوانی بوده است.

5- به استناد دادنامه که اخیراً به شماره 1237-1395/11/19 موضوع پرونده کلاسه 95/773 صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری در پی طرح ادعا و موضوع مشابه مبنی بر ابطال مصوبات مربوط به عوارض محلی شوراهای اسلامی شهرستان چهاردانگه مربوط به سالهای 1393، 1394 و 1395 در خصوص عوارض صرفاً آن قسمت از تخلفات ساختمانی که مجوز برای ساخت آن صادر نشده است در دیوان عدالت اداری، مورد رسیدگی واقع و در نتیجه قانونی بودن مبنای اخذ عوارض به تایید و تصدیق هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز رسیده و با اعمال ماده 92 قانون مذکور مخالفت گردیده است و نیز طی دادنامه شماره 309-1395/12/25 برای شهر محمدشهر، هیات تخصصی عمران، شهرسازی و اسناد اخذ عوارض قانونی بعد از جرایم کمیسیون ماده 100 قانونی و در حیطه اختیارات شهرداریها و شورای اسلامی شهر قرار داده، بنابراین ادعای شاکی مبنی بر تجویز اخذ عوارض قانونی بعد از جرایم کمیسیون ماده 100 مغایر قانون نبوده است.

در آخر با استناد بر مستندات پیوستی و با اعلام اینکه اولاً: موضوع مطروحه قبلاً توسط شعبات هیات عمومی دیوان مورد رسیدگی و اتخاذ تصمیم گردیده و به تعبیری امر مختومه حاصل شده است. ثانیاً: وضع عوارض موصوف و اعمال آنها از وظایف ذاتی و قانونی شوراهای اسلامی شهرها می‌باشد و اعمال آنها نیز فقط مختص به آن قسمت از بناهایی بوده که برخلاف مفاد پروانه ساختمانی احداث گردیده که در هنگام صدور پروانه هیچ مبلغی از بابت آنها اخذ نگردیده، می‌باشد. از محضر عالی مقامات تقاضای رسیدگی و اتخاذ تصمیم مبنی بر رد شکایت مطروحه از محضر عالی مورد استدعاست."

در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 پرونده به هیات تخصصی عمران، شهرسازی و اسناد دیوان عدالت اداری ارجاع می‌شود و هیات مذکور در خصوص خواسته شاکی ماده 19 تحت عنوان عوارض مازاد بر تراکم و ماده 22 تحت عنوان عوارض اضافه واحد در کاربری مسکونی و ماده 23 تحت عنوان عوارض بالکن و پیش آمدگی مشرف به معابر عمومی در زمان صدور پروانه و پس از صدور رای بر ابقاء بنا از سوی کمیسیون ماده 100 از تعرفه عوارض محلی شهرداری زنجان در سال 1396 از مصوبات شورای اسلامی شهر زنجان را مغایر قانون و خارح از حدود اختیارات قانونی ندانسته است و به استناد مواد 12 و 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره 92-1397/04/31 رای به رد شکایت شاکی صادر کرده است. رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافته است.

پرونده در راستای رسیدگی به ماده 28 و تبصره های 2 و 3 آن در سال 1396 مصوب شورای اسلامی شهر زنجان در دستور کار هیات عمومی دیوان عدالت اداری قرار گرفت.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1397/08/01 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

با توجه به اینکه در آراء متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری وضع عوارض تامین پارکینگ (کسری) در مصوبات شوراهای اسلامی شهرها مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص و ابطال شده است، بنابراین مصوبه شورای اسلامی شهر زنجان مبنی بر بهای خدمات ایجاد هر واحد پارکینگ در هنگام صدور پروانه در ماده 28 و تبصره های 2 و 3 ماده مذکور در سال 1396 به دلایل مندرج در آراء شماره 573-1396/06/14 و 97 الی 100- 1392/02/16 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 88 و 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

مرتضی علی اشراقیمعاون قضایی دیوان عدالت اداری

منبع