هیات تخصصی اداری و امور عمومی
شماره پرونده: ه- ع/ 96/1127 دادنامه: 9709970906010307 تاریخ: 17/9/97
شاکی: خانم زهره ضیاء الملکی با وکالت آقایان مصطفی پارسا وکامبیز خزائی
طرف شکایت: سازمان اداری و استخدامی کشور (شورای عالی اداری)
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند یک مصوبه شماره 206/581 مورخ 27/10/1389 شورای عالی اداری از تاریخ تصویب آن به لحاظ خروج از حدود اختیار و مغایرت با قوانین موضوعه
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت: الف) به لحاظ خروج از اختیار: 1- بر اساس بند 1 ماده 115 قانون مدیریت خدمات کشوری، شورای عالی اداری اختیار اصلاح ساختار دستگاه هایی که احکام آن ها در قانون اساسی آمده یا به امر امام خمینی (ره) یا مقام معظم رهبری تاسیس شده اند را ندارد. با توجه به این که سازمان ملی پرورش استعدادهای درخشان در سال 1367 و باشگاه دانش پژوهان جوان در سال 1373 توسط شورای عالی انقلاب فرهنگی تاسیس شده اند، بنابراین اصلاح ساختار آن ها خارج از حدود وظایف و اختیارات شورای عالی اداری است. 2-براساس تبصره ذیل ماده 115 قانون مدیریت خدمات کشوری، ایجاد هرگونه دستگاههای اجرایی جدید موکول به تصویب هیات وزیران و مجلس شورای اسلامی شده است و هیچ کدام از مراجع مذکور (مجلس و هیات وزیران) ایجاد «مرکز ملی پرورش استعدادهای درخشان» را تصویب نکرده اند.
ب) به لحاظ مغایرت باقانون: مصوبه خلاف روح و متن بند «د» ماده 139 قانون برنامه چهارم است. زیرا طبق مقرره مزبور «... بازنگری و تجدید ساختار داخلی دستگاههای اجرایی، بر اساس ضوابطی که به پیشنهاد سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور به تصویب هیات وزیران میرسد. در صورتی که با اصلاح تشکیلات، پستهای دارای شاغلین رسمی حذف گردند، اینگونه پستها صرفاً تا خروج طبیعی مستخدمین ذیربط پایدار خواهد بود.» و در مانحن فیه هیچ گونه دلیلی که موید رعایت مولفه های قانون مزبور باشد وجود ندارد.
متن مقرره مورد شکایت: 1- سازمان ملی پرورش استعدادهای درخشان و باشگاه دانش پژوهان جوان وابسته به وزارت آموزش و پرورش با کلیه منابع، نیروی انسانی، امکانات، تجهیزات و تعهدات با یکدیگر ادغام و عنوان آن به «مرکز ملی پرورش استعدادهای درخشان و دانش پژوهان جوان» تغییرمی یابد. تبصره - اهداف، شرح وظایف و تشکیلات مرکز ملی پرورش استعدادهای درخشان و دانش پژوهان جوان طی مدت سه ماه توسط وزارت آموزش و پرورش تهیه و به تایید معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور میرسد.
خلاصه مدافعات طرف شکایت: 1- شاکی در مقام استدلال برای ابطال مصوبه، تفاوتی بین شورای عالی انقلاب فرهنگی که به امر امام خمینی (ره) تاسیس شده با دستگاه هایی که اساسنامه آن به تصویب شورا رسیده، قائل نشده است در حالی که این دو با هم تفاوت مبنایی دارند چراکه قانون گذار در بند یک ماده 115 قانون مدیریت خدمات کشوری، شورای عالی اداری را صرفا از تغییر تشکیلاتی که به امر امام خمینی (ره) یا مقام معظم رهبری ایجاد شده اند منع کرده است در حالی که مصوبه مورد شکایت تغییری در ساختار شورای عالی انقلاب فرهنگی ایجاد نکرده است. بلکه دستگاه هایی که اساسنامه آن ها به تایید شورای عالی انقلاب فرهنگی رسیده است را در یکدیگر ادغام نموده و این ادغام مشمول استثناء مذکور در بند یک ماده 115 نمیباشد. 2- به موجب دادنامه شماره 602 مورخ 28/6/1396 هیات عمومی دیوان عدالت اداری لفظ «اصلاح ساختار» مندرج در بند یک ماده 115 قانون مدیریت خدمات کشوری، ناظر به « ادغام » و« انتزاع » دانسته شده است و رویه قضایی موارد فوق را جزو وظایف و اختیارات شورای عالی اداری قلمداد نموده است و چون هر دو دستگاه، دارای اساسنامه مصوب و شخصیت حقوقی مستقل بوده اند، لذا ادغام آن ها به منزله ایجاد دستگاه جدیدی نبوده و ادغام آن ها از مصادیق تبصره ذیل ماده 115 نمیباشد. 3- شورای عالی اداری به عنوان مرجع ایجاد تحول در نظام اداری کشور در اجرای ماده 115 قانون مدیریت خدمات کشوری، دارای اختیارات قانونی مشخص است و تکلیفی به اخذ تاییدیه از مراجعی که اساسنامه دستگاه ها را تصویب نموده اند، ندارد. 4- ماده 154 قانون برنامه چهارم توسعه، به صراحت ماده 1 قانون برنامه سوم را تنفیذ نموده و در بند 1 جزء «ب» ماده 1 قانون برنامه سوم صراحتا به اختیار شورای عالی اداری در اصلاح ساختار دستگاه ها از طریق ادغام اشاره شده است. 5- هدف از مصوبه مذکور چابک سازی و تحدید تشکیلات دولت و تجمیع وظایف متجانس در یک واحد اداری با مدیریت واحد است که این اقدام با اسناد بالادستی و سیاست های ابلاغی مقام معظم رهبری همسو میباشد. 6- قانون اصلاح ماده 53 قانون برنامه پنجم در تاریخ 6/10/1391 به تصویب مجلس رسیده است. با توجه به تاریخ ابلاغ مصوبه شورا 1390/01/17 و تقدم آن بر قانون مذکور، شورای عالی اداری از اختیار و صلاحیت قانونی در زمینه تصمیم گیری برای موسسات مورد نظر را حتی با تلقی این امر که مبانی ایجاد موسسات مذکور همتراز قانون باشد برخوردار بوده و مصوبه مغایر قانون یا خارج از حدود اختیار شورا نمیباشد.
چنانچه ادعای مغایرت مقرره مورد اعتراض با موازین شرعی مطرح شده است نظریه شورای نگهبان نوشته شود: ادعای مغایرت با شرع نشده است.
نظریه تهیه کننده گزارش: الف) با توجه به صراحت « بند ب— 1» ماده 1 قانون برنامه سوم توسعه، بند « الف و ج» ماده 139 و ماده 154 قانون برنامه چهارم توسعه، آراء شماره 728 مورخ 10/6/1394 و شماره 602 مورخ 28/6/1396 هیات عمومی دیوان عدالت اداری و ماده 115 قانون مدیریت خدمات کشوری مبنی بر اطلاق « اصلاح ساختار » بر « ادغام واحدهای اجرایی » بنابراین شورای عالی اداری، صلاحیت و اختیار ادغام دستگاههای اجرایی - حداقل دستگاه هایی که به موجب قانون ایجاد نشده است- را دارد و ایجاد دستگاه جدید ناشی از «ادغام»، منصرف از ایجاد و تاسیس ابتدایی دستگاه جدید موضوع تبصره 115 قانون مدیریت خدمات کشوری است. بنابراین موکول به تصویب هیات وزیران و مجلس شورای اسلامی نمیباشد. ب) استثناء مقرر در ذیل بند یک ماده 115 قانون مدیریت خدمات کشوری، صرفا ناظر به دستگاه هایی است که مستقیما به فرمان حضرت امام (ره) و مقام معظم رهبری تاسیس شده اند و شامل مصوبات دستگاه های مزبور و یا موسساتی که توسط آن دستگاه ها تاسیس شده است نمی شود. موید این امر دادنامه شماره 297-298-299-300 مورخ 9/8/1378 هیات عمومی دیوان عدالت اداری است که به موجب آن مصوبه شورای انقلاب فرهنگی با موضوع قطعی و غیرقابل اعتراض بودن احکام نهایی صادر شده توسط هیات مرکزی گزینش دانشجو و کمیته انضباطی دانشگاهها ابطال شده است. در مانحن فیه نیز چون « سازمان ملی پرورش استعدادهای درخشان » و « باشگاه دانش پژوهان جوان » مستقیما به فرمان حضرت امام (ره) و مقام معظم رهبری تاسیس نشده اند، لذا مشمول استثناء مذکور در بند یک ماده 115 قانون مدیریت خدمات کشوری نمیباشند. ج) حکم مقرر در بند «د» ماده 139 قانون برنامه چهارم توسعه مربوط به بازنگری و تجدید ساختار داخلی دستگاههای اجرایی است و ارتباطی با ادغام دستگاههای اجرایی ندارد، ضمن این که مصوبه مورد شکایت، لزوما دلالتی بر حذف پستهای شاغلین رسمی ندارد. د) با توجه به مطالب مذکور و ازآن جایی که مصوبه مورد شکایت، در چارچوب مقررات قانونی به تصویب شورای عالی اداری رسیده و توسط رئیس جمهور جهت اجرا ابلاغ شده است که به معنی تنفیذ آن برابر ذیل ماده 114 قانون مدیریت خدمات کشوری است، بنابراین قابل ابطال به نظر نمی رسد. ذ) با عنایت به استدلال مذکور در دادنامه شماره 602 - 28/6/96 صادره از هیات عمومی مبنی بر اینکه ادغام یا انتزاع از مصادیق انحلال نبوده بلکه از مصادیق اصلاح ساختار میباشد، لذا مشمول ابطال نبوده و مصوبه قابل ابطال تشخیص داده نمی شود. تهیه کننده گزارش: سید کاظم موسوی
رای هیات تخصصی
بند 1 تصویب نامه شورای عالی اداری به شماره 206/581 - 27/10/89 مبنی بر ادغام سازمان ملی پرورش استعدادهای درخشان با باشگاه دانش پژوهان جوان وابسته به وزارت آموزش و پرورش مطابق با قسمت اول بند 1 ماده 115 قانون مدیریت خدمات کشوری بوده و با ملاحظه اینکه حکم تاسیس سازمان های مذکور در قانون اساسی نیامده و به امر امام خمینی (ره) و مقام معظم رهبری تاسیس نشده است. بنابراین تخصصاً از استثنای مذکور در قسمت دوم بند 1 ماده 115 خارج بوده و در حدود اختیارات قانونی شورای عالی اداری بوده است. از طرفی ادغام دو موسسه به عنوان ایجاد دستگاه اجرایی جدید تلقی نمی شود تا مستلزم پیشنهاد و تصویب مراجع یاد شده در تبصره ماده 115 بوده باشد. مضاف بر آن با عنایت بر استدلال مذکور در دادنامه شماره 602-28/6/96 صادره از هیات عمومی این دیوان اصلاح ساختار مندرج در بند 1 ماده 115 ناظر بر مواردی چون ادغام و انتزاع است. بنابراین مغایر موازین قانونی و خارج از حدود اختیارات قانونی نبوده مستنداً به بند « ب » ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 رای به رد شکایت شاکی صادر میگردد. رای صادره ظرف بیست روز از تاریخ صدور، از سوی رییس دیوان یا ده نفر از قضات دیوان قابل اعتراض است.
سید کاظم موسویرئیس هیات تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری