شماره پرونده: ه- ع/ 0003640 شماره دادنامه: 140109970906000335 تاریخ: 30/05/1401
شاکی: آقای یعقوب محمدی
طرف شکایت: معاونت حقوقی نهاد ریاست جمهوری
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تصویبنامه شماره 17182/ت 51ه- مورخ 19/02/1373 در خصوص افرادی که سابقه خدمت دولتی ندارند و به کشور عربستان سعودی اعزام میشوند و ابطال ماده 57 آییننامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات اوقاف و امور خیریه مرتبط با سازمان حج و زیارت هیات وزیران
شاکی دادخواستی به طرفیت معاونت حقوقی نهاد ریاست جمهوری به خواسته ابطال تصویبنامه شماره 17182/ت 51ه- مورخ 19/02/1373 در خصوص افرادی که سابقه خدمت دولتی ندارند و به کشور عربستان سعودی اعزام میشوند و ابطال ماده 57 آییننامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات اوقاف و امور خیریه مرتبط با سازمان حج و زیارت هیات وزیران به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر میباشد:
یکم- تصویب نامه هیات وزیران: وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی (سازمان حج و زیارت9 میتواند از محل بودجه اختصاصی خود معادل فوق العاده ماموریت موضوع بند 1 تصویب نامه شماره 59368 مورخ 1365/12/26 به آن دسته از افرادی که سابقه خدمت دولتی ندارند و در موسم حج از خدمات آنان استفاده میشود با رعایت مقررات مربوط حق الزحمه پرداخت نماید.
دوم -ماده 57 آییننامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات اوقاف و امور خیریه:«سازمان میتواند به منظور تامین پرسنل ضروری در امور حج و زیارت از خدمت کارکنان بازنشسته دولت که صلاحیت آنان مورد تایید بوده و دارای تجربه کافی باشند استفاده نموده و حسب مورد آنان را به همکاری دعوت نموده! و در قبال میزان کار و نوع خدمت و وظیفه ای که به آنان محول میشود پاداش مناسبی پرداخت نماید.»
الفملاحظه میشود سازمان حج و زیارت با استفاده از تصویبنامه شماره 17182/ت 51 ه- مورخ 19/02/1373 به آن دسته از افرادی که سابقه خدمت دولتی ندارند و به کشور عربستان سعودی اعزام میشوند حق الزحمه پرداخت مینماید!
قطع نظر از اینکه سازمان حج و زیارت فقط از کسان و بستگان خود برای اعزام غیرقانونی در اینگونه موارد استفاده می کند خود تصویبنامه بر خلاف قوانین و مقررات جمهوری اسلامی ایران و مقررات ماده (2) قانون مدنی مبنی بر لزوم اجرای قوانین در مهلت پانزده روز پس از انتشار است.
ب- ماده 57 آییننامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات اوقاف و امور خیریه مرتبط با سازمان حج و زیارت هیات وزیران؛ مقرر داشته است: «سازمان میتواند به منظور تامین پرسنل ضروری در امور حج و زیارت از خدمت کارکنان بازنشسته دولت که صلاحیت آنان مورد تایید بوده و دارای تجربه کافی باشند استفاده نموده و حسب مورد آنان را به همکاری دعوت نموده! و در قبال میزان کار و نوع خدمت و وظیفه ای که به آنان محول میشود پاداش مناسبی پرداخت نماید.»!
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
بدیهی است که نه بکارگیری کارکنان بازنشسته قانونی است و نه پرداخت پاداش. زیرا اولاً: بکارگیری بازنشستگان با ترتیب مقرر در این ماده بر طبق مقررات قانون ممنوعیت به کارگیری بازنشستگان مصوب 1395/02/20 و اصلاحات و الحاقات آن غیرقانونی است و ثانیاً: بر طبق مقررات اصل پنجاه و سوم (53) قانون اساسی هر گونه پرداخت باید مستند به قانون باشد.
همانگونه که اطلاع دارید مصوبات غیرقانونی باعث بروز اختلال شدید در امور اداری و مالی دولت و ایجاد بار مالی مازاد بر اعتبارت مصوب و تخصیص داده شده میگردد:
1-مطابق مقررات ماده 78 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386، در دستگاههای مشمول قانون، کلیه مبانی پرداخت باید مطابق ضوابط و مقررات فصل دهم صورت پذیرد.
2-برطبق ماده 68 قانون مذکور، علاوه بر پرداختهای موضوع ماده 65 و تبصرههای آن و ماده 66 که حقوق ثابت تلقی شده، پرداخت فوقالعادههایی در ده بند به کارمندان مشمول قانون قابل پرداخت اعلام گردیده و در هیچ یک از این بندها، اعطای حق الزحمه به افرادی که سابقه خدمت دولتی ندارند یا اعطای پاداش همکاری با سازمان حج و زیارت به کارکنان بازنشسته پیشبینی نشده است.
3-ماده (60) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1393 تصریح می دارد: پرداخت هرگونه وجهی تحت هر عنوان توسط دستگاههای اجرایی موضوع ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده (5) قانون محاسبات عمومی باید در چهارچوب قوانین موضوعه کشور باشد و هرگونه پرداخت بر خلاف مفاد این ماده در حکم تصرف غیرقانونی در اموال دولتی است. کلیه مسئولان و مقامات ذیربط، مدیران، ذیحسابان و مدیران مالی حسب مورد مسئول اجرای این حکم میباشند.
4-اصل پنجاه وسوم (53) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران با صراحت کامل مقرر می دارد: «همه پرداختها، به موجب قانون انجام میگیرد.»
5-به استناد مقررات ماده 5 قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب 1394 فقط سازمانهای گسترش و نوسازی صنایع ایران، سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران، سازمان صنایع کوچک و شهرک های صنعتی ایران، شرکت شهرک های کشاورزی و سازمان توسعه ای ذی ربط پتروشیمی در وزارت نفت با رعایت قانون اجرای سیاست های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی براساس قانون تاسیس و اساسنامه خود اداره گردیده و از شمول قوانین مدیریت خدمات کشوری و محاسبات عمومی کشور به جز در مواردی که از بودجه عمومی استفاده می کنند، مستثنی میباشند. و لاغیر! فلذا نمی توان سازمان حج و زیارت را به استناد قانون تشکیل سازمان حج و زیارت یا اساسنامه آن از شمول اجرای مقررات قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386 مستثنی کرد.
6-رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه در تمام زمینه های مادی و معنوی و تساوی عموم در برابر قوانین، در بند های (9) و (14) اصل سوم (3) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و اصل نوزدهم (19) قانون اساسی مورد تاکید قانونگذار قرار گرفته است.
7-فراز پایانی اصل یکصدو هفتم (107) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مقرر مینماید: «رهبر در برابر قوانین با سایر افراد کشور مساوی است.» حال چگونه می توان سازمان حج و زیارت را از شمول مقررات قوانین استثناء نمود؟
ماده 117 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386 مقرر می دارد: «کلیه دستگاههای اجرایی به استثناء نهادها، موسسات و تشکیلات و سازمانهایی که زیرنظر مستقیم مقام معظم رهبری اداره میشوند، وزارت اطلاعات، نهادهای عمومی غیردولتی که با تعریف مذکور در ماده(3) تطبیق دارند، اعضاء هیات علمی و قضات، دیوان محاسبات، شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام و مجلس خبرگان رهبری مشمول مقررات این قانون میشوند و در خصوص نیروهای نظامی و انتظامی مطابق نظر مقام معظم رهبری عمل میشود.»
ماده 127 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386 مقرر مینماید: «کلیه قوانین و مقررات عام و خاص به جز قانون بازنشستگی پیش از موعد کارکنان دولت مصوب 1386/06/05 مجلس شورای اسلامی مغایر با این قانون از تاریخ لازمالاجراءشدن این قانون لغو میگردد.»
8-بند (24) سیاستهای کلی نظام اداری ابلاغی 1389 بر «ارتقای سلامت نظام اداری و رشد ارزش های اخلاقی در آن از طریق اصلاح فرآیندهای قانونی و اداری، بهره گیری از امکانات فرهنگی و به کارگیری نظام موثر پیش گیری و برخورد با تخلفات. » تاکید دارد که به استناد مقررات ماده 123 قانون برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و مقررات بند (الف) ماده 37 قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور مصوب 1395 لازم الاجرا و لازم الاطاعه است.
9- بند (19) سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی ابلاغی 1392 بر «شفافسازی اقتصاد و سالمسازی آن و جلوگیری از اقدامات، فعالیتها و زمینههای فسادزا در تمام حوزهها» تامید مینماید که به استناد مقررات ماده 123 قانون برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و مقررات بند (الف) ماده 37 قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور مصوب 1395 لازم المطاع و لازم الرعایه است.
10-بند (17) سیاستهای کلی قانونگذاری ابلاغی 1398بر «ترویج و نهادینه سازی فرهنگ رعایت، تمکین و احترام به قانون و تبدیل آن به یک مطالبه عمومی» تاکید مینماید و همانگونه که معروض شد به استناد مقررات تبصره ماده (1) قانون حمایت از آمران به معروف و ناهیان از منکر مصوب 1394 و ماده (123) قانون برنامه ششم توسعه و ماده (37) قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور مصوب 1395 ملاک عمل و معیار اساسی در سیاستگذاریها و برنامه ها و احکام؛ خط مشی و نظر معظمٌ له است نه نظر هیات وزیران!
با التفات به مقررات ماده (7) فرمان هشت ماده ای رهبر معظم انقلاب اسلامی- مد ظله العالی خطاب به سران قوای سه گانه درباره پرهیز از تبعیض درباره مبارزه با مفاسد، و مقررات ماده (2) قانون مدنی راجع به لازم الاجرا بودن قوانین در سراسر کشور در مهلت پانزده روز پس از انتشار؛ و توجهاً به مقررات ماده (60) قانون الحاق برخی مواد به مقررات مالی دولت (2) مصوب 1393 و قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب 1390 اصلاحی 1399 در مورد جرم بودن موضوع؛ پرونده آماده رسیدگی و ابطال فوری است. ابطال تصویبنامه شماره 17182/ت 51 ه- مورخ 19/02/1373 در خصوص افرادی که سابقه خدمت دولتی ندارند و به کشور عربستان سعودی اعزام میشوند و ماده 57 آییننامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات اوقاف و امور خیریه مرتبط با سازمان حج و زیارت مصوب هیات وزیران؛ مورد استدعاست.
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت به موجب لایحه شماره 34103/47367 به طور خلاصه توضیح داده است که:
شاکی مدعی مغایرت ماده 57 آییننامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان حج و اوقاف مصوب 65 با قوانین جاری کشور مبنی بر ممنوعیت به کارگیری بازنشستگان شده است؛ این در حالی است که اولاً، آنچه در این ماده تجویز شده است، صرفاً ناظر بر استفاده از خدمات این دسته از افراد بازنشسته به طور موقت و در قبال پرداخت پاداش مناسب (و نه حقوق و مزایا) است و این تجویز، در زمان وضع مصوبه متکی و مستند به تبصره ماده (21) آییننامه نحوه انتخاب و حدود وظایف و اختیارات ارکان اصلی سازمان حج و زیارت (مصوب 17/2/1359 شورای انقلاب) بوده که مقرر میداشت: «وزارت ارشاد ملی (سازمان حج و زیارت) میتواند عنداللزوم به منظور تامین کادر و پرسنل مورد نیاز خود در ایام حج از کارکنان بازنشسته دولت و سازمانهای دولتی به به طور افتخاری و بدون پرداخت حقوق استفاده نموده آنان را به کار دعوت نمایند و فقط در قبال میزان کار و وظیفه ای که انجام میدهند بر طبق نظر شورای مدیریت حج و زیارت از حسابهای حج مبلغ مناسبی به عنوان پاداش به آنان پرداخت کنند». مفاد مصوبه مورد شکایت، به لحاظ موضوعی، خارج از احکام عام قانونی ناظر بر پرداخت وجوه از محل بودجه عمومی دستگاههای دولتی بوده و متکی به تجویز قانونی مندرج در مصوبه شورای انقلاب به شمار میرود. مضافاً این که چون پرداختهای موضوع تصویبنامه هیات وزیران در قالب حقوق و مزایای مندرج در قوانین استخدامی از جمله قانون مدیریت خدمات کشوری (که موخر بر مصوبه هیات وزیران نیز بوده است) نیست، احکام و قواعد مندرج در قوانین قابل اعمال بر آن نبوده و در نتیجه تحقق مغایرت میان آن ها به دلیل تفاوت در موضوع، منتفی است.
به موجب بند (5) مصوبه یکصد و بیست و هفتمین جلسه شورای عالی اداری (مصوب 1384)، « بررسی و تصویب میزان وجوه قابل دریافت از زائران و تعیین نحوه مدیریت و مصرف آن در چارچوب منافع جامع زائران» یکی از وظایف شورای عالی حج و زیارت احصا شده و به تصریح تبصره (2) ماده مزبور، مازاد احتمالی وجوه دریافت شده از زائران توسط حسابرسان سازمان حج و زیارت مشخص و بنا به پیشنهاد وزیر فرهنگ و ارشاد اسلامی و تایید رئیسجمهور در چارچوب منافع زائران به مصرف امور فرهنگی و خیریه میرسد.
نظریه تهیه کننده گزارش:
نظربه اینکه مقرره های مورد شکایت در زمان حکومت قانون استخدام کشوری تصویب گردیده اند و نمی توان برای ابطال آنها به قوانین اخیر التصویب استناد نمود و از طرفی با توجه به حکم ماده 127 قانون مدیریت خدمات کشوری در محدوده های مغایر با احکام مندرج ئرقانون مدیریت خدمات کشوری منسوخ میباشد و رسیدگی به آن منتفی است.و سازمان صرفا در چارچوب تبصره ماده 32 قانون مدیریت خدمات کشوری و استثناهای قانون ممنوعیت به کارگیری بازنشستگان میتواند از افراد غیر مستخدم و بازنشسته استفاده نماید و پرداخت فوقالعاده ماموریت خارج از کشور هم باید بر اساس بند 7 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری و ضوابط اجرایی آن باشد،از این رو عقیده به اعمال ماده 85 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری دارم.بدیهی است در موراد مغایرت با قوانین بعدی امکان استناد به آییننامه سابق وجود ندارد.
تهیه کننده گزارش:
صادق گودرزی
پرونده شماره 0003640 مبنی بر درخواست ابطال تصویبنامه شماره 82/17/ت 51 ه- مورخ 19/2/1373 در خصوص افرادی که سابقه خدمت دولتی ندارند و به کشور عربستان سعودی اعزام میشوند و همچنین ابطال ماده 57 آییننامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان حج و اوقاف و امور خیریه (مصوب جلسه مورخ 10/2/1365 هیات وزیران) متعاقب طرح در جلسه مورخ 21/1/1401 مجدداً در جلسه مورخ 29/4/1401 با حضور نماینده معاونت حقوقی نهاد ریاست جمهوری هیات تخصصی استخدامی مورد رسیدگی استخدامی مورد رسیدگی قرار گرفت و اعضای محترم هیات به اتفاق به شرح ذیل اعلام نظر نمودند:
رای هیات تخصصی استخدامی دیوان عدالت اداری
اولاً: جهت بررسی امر مغایرت مقرره های مورد شکایت با قوانین، نمی توان به قوانینی که موخر بر این مقرره ها تصویب شده اند استناد نمود به طور کلی چنانچه قوانین موخری بر مقرره های مورد بررسی وجود داشته باشد که حکم آن مقرره ها در مغایرت با این قوانین باشد حکم این قوانین ملاک عمل خواهد بود.
ثانیاً: مواد 12 و 13 قانون تشکیلات و اختیارات سازمان حج و اوقاف و امورخیریه (مصوب 2/10/1363 مجلس شورای اسلامی راجع به مصرف وجوه حاصل از برخی درآمدها و هدایای اعطایی به سازمان مزبور میباشد که در تبصره ماده 13 مقرر گردیده نحوه و ترتیب وصول پذیره و اهدایی مطابق آییننامه مصوب هیات دولت میباشد.
ثالثاً: ماده 21 آییننامه نحوه انتخاب و حدود وظایف و اختیارات ارکان اصلی سازمان حج و زیارت (مصوب 17/2/1359 شورای انقلاب) به وزارت ارشاد ملی (سازمان حج و زیارت) اجازه داده بود که عنداللزوم به منظور تامین کادر و پرسنل مورد نیاز خود در ایام حج از کارکنان بازنشسته دولت و سازمان های دولتی به طور افتخاری و بدون پرداخت حقوق استفاده نموده آنان را به کار دعوت نمایند فقط در قبال میزان کار و وظیفه ای که انجام می دهند بر طبق نظر شورای مدیریت حج و زیارت از حسابهای حج مبلغ مناسبی به عنوان پاداش به آنان پرداخت کنند.
رابعاً ماده 4 لایحه قانون تشکیل سازمان حج و زیارت ارشاد ملی و انزاع کلیه امور مربوط به حج و زیارت از سازمان اوقاف به سازمان مذکور (مصوب 1358 شورای انقلاب اجازه داده است که وجوهی که بنا به تصویب شورای عالی حج و زیارت از زائران دریافت میشود در حساب مخصوصی متمرکز و هزینه های زائران در ایام حج و زیارت و هزینه های خدمات رفاهی و جنبی از این محل تادیه گردد.
با عنایت به مراتب فوق تصویب ماده 57 آییننامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان حج و اوقاف و امور خیریه و تصویب نامه شماره 17182/ ت 51 ه- خارج از حدود اختیارات هیات دولت خلاف قانون نبوده فلذا قابل ابطال شناخته نشد این رای به استناد بند ب ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از جانب رئیس دیوان عدالت اداری یا 10 نفر از قضات دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است./ط
یداله اسمعیلی فرد
نائب رئیس هیات تخصصی استخدامی
دیوان عدالت اداری