هیات تخصصی اراضی، شهرسازی
شماره پرونده: ه- ع/ 96/ 1528 دادنامه: 9709970906010223 تاریخ: 25/7/97
شاکی: آقای علی اصغر کاشفی
طرف شکایت: هیات وزیران (وزرای عضو شورای عالی مناطق آزاد تجاری - صنعتی)
موضوع شکایت و خواسته: ابطال آییننامه نحوه استفاده از زمین و منابع مالی در مناطق آزاد تجاری - صنعتی جمهوری اسلامی ایران و اصلاحیه های آن مصوب هیات وزیران
متن مقرره مورد شکایت: - آییننامه نحوه استفاده از زمین و منابع ملی در مناطق آزاد تجاری - صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب 23/12/72 هیات وزیران: ماده 5: کلیه حقوق مربوط به اراضی مشمول قانون زمین شهری و قانون ملی شدن جنگل ها و مراتع کشور و نیز قانون حفاظت و بهره برداری از جنگل ها و مراتع کشور و قانون اراضی مستحدث و ساحلی، واقع در محدوده هر منطقه به موجب این آییننامه از طریق سازمان اعمال میشود. ماده 7: از تاریخ تصویب این آییننامه کلیه دیون و حقوق و تکالیف سازمان ملی زمین و مسکن و سازمان جنگل ها و مراتع و واحدهایی که شمول این مقررات مستلزم ذکر نام آنهاست در امور اراضی منابع طبیعی در هر منطقه به عهده سازمان محول میشود. ماده 15: کلیه اختیاراتی که در رابطه با تجاوز و تصرف و تخریب اراضی دولتی و ملی و اراضی ساحلی حریم آن بر اساس قانون حفاظت و بهره برداری از جنگل ها و مراتع کشور - مصوب سال 1348 و اصلاحات بعدی آن و قانون اراضی مستحدث و ساحلی- مصوب 1354- به وزارتخانه های مسئول محول شده و همچنین اختیارات موضوع مواد (11) تا (15) قانون حفاظت و بهسازی محیط زیستمصوب 1353- که به سازمان حفاظت محیط زیست تفویض شده است و نیز اختیارات خاصی که در این مورد به سایر نهادهای دولتی محول گردیده است، از تاریخ تصویب این آییننامه در محدوده مناطق آزاد به سازمان تفویض میشود.
- اصلاح ماده 8 آییننامه نحوه استفاده از زمین و منابع ملی در مناطق آزاد تجاری - صنعتی جمهوری اسلامی ایران شماره 40560/ت53442ه- - 11/4/1396 در منطق آزاد تجاری - صنعتی جمهوری اسلامی ایران اصلاح ماده (8) آییننامه نحوه استفاده از زمین و منابع ملی وزارت راه و شهرسازی - وزارت جهاد کشاورزی - وزارت کشورسازمان حفاظت محیط زیست - سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگریدبیر خانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری - صنعتی و ویژه اقتصادی
هیات وزیران در جلسه 4/4/1396 به پیشنهاد شماره 02/100/25954 مورخ 6/6/1395 وزارت راه و شهرسازی و به استناد اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تصویب کرد: ماده 8 آییننامه نحوه استفاده از زمین و منابع ملی در مناطق آزاد تجاری - صنعتی جمهوری اسلامی ایران و تبصره آن موضوع تصویبنامه شماره 16448/ت253ک مورخ 10/2/1373 به شرح زیر اصلاح میگردد: ماده 8: استفاده از زمین صرفاً در چارچوب طرح جامع منطقه آزاد که به تصویب شورای عالی مناطق آزاد تجاری - صنعتی و ویژه اقتصادی میرسد امکان پذیر است. نحوه استفاده از اراضی دولتی با رعایت ماده (24) قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1372 و در مورد اراضی غیر دولتی در چارچوب قوانین و مقررات ذیربط انجام خواهد شد. تبصره 1: تصویب طرحهای تفصیلی در محدوده شهرها و تغییرات در طرح جامع مذکور توسط کارگروهی متشکل از مدیر عامل سازمان منطقه آزاد مربوط به عنوان رئیس کارگروه و نمایندگان وزارت راه و شهرسازی، وزارت جهاد کشاورزی، وزارت کشور و سازمان حفاظت محیط زیست، سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری بررسی و تصمیم گیری خواهد شد. دبیرخانه کارگروه در سازمان منطقه آزاد تجاری - صنعتی مربوط مستقر بوده و تصمیمات کارگروه با حداقل سه رای موافق معتبر میباشد. دبیرخانه کارگروه موظف است دستور کارگروه را یک ماه قبل از تشکیل جلسه به دستگاههای عضو کارگروه اعلام و نظر دستگاههای مذکور را اخذ نماید. تبصره 2- تغییرات بعدی در طرح جامع هر منطقه آزاد که به تشخیص و اعلام کارگروه منجر به تغییر اساسی در طرح جامع منطقه میگردد مستلزم طی مراحل تصویب در کارگروه تخصصی شورای عالی مناطق آزاد - تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی میباشد. تبصره 3- دستورالعمل تشخیص تغییرات اساسی ظرف یک ماه توسط دبیرخانه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران ابلاغ میشود. تبصره 4- طرحهای جامع و تفصیلی مصوب شهرهای واقع در مناطق آزاد که دارای محدوده و حریم مشخص میباشند و تغییرات آنها نیز به تصویب شورای عالی شهرسازی و معماری ایران رسیده است، در بخشهای مربوط در طرح جامع مناطق آزاد لحاظ میگردد.
در جلسات شورای مذکور در زمینه طرحهای جامع و تفصیلی شهرهای واقع در مناطق آزاد از مدیر عامل سازمان منطقه مربوط برای شرکت در جلسه دعوت خواهد شد.
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت: از آن جایی که وزرای عضو شورای عالی مناطق آزاد در مواد مختلفی از آییننامه مزبور مصوب 23/12/72 مانند مواد 5، 7 و 15 تصویب نموده اند: «ماده 5- کلیه حقوق مربوط به اراضی مشمول قانون زمین شهری و قانون ملی شدن جنگل ها و قانون حفاظت و بهره برداری از جنگل ها و قانون اراضی مستحدث واقع در محدوده هر منطقه به موجب این آییننامه از طریق سازمان منطقه آزاد اعمال میشود. ماده 7 - کلیه دیون و حقوق و تکالیف سازمان ملی زمین و مسکن و سازمان جنگل ها و مراتع... به عهده سازمان منطقه محول میشود. ماده 15- کلیه اختیارات که در رابطه با تجاوز، تصرف و تخریب اراضی دولتی و ملی ساحلی و حریم آن بر اساس قانون حفاظت و بهره برداری و قانون اراضی مستحدث به وزارتخانه های مسئول محول شده و اختیارات مواد 11 تا 15 قانون حفاظت و بهسازی محیط زیست که به سازمان حفاظت محیط زیست واگذار شده و اختیاراتی خاص که در این قانون به سایر نهادهای دولتی محول شده به سازمان منطقه تفویض میگردد. » حقوق و وظایف و اختیارات دستگاه های متولی در قانون زمین شهری، قانون ملی شدن جنگل ها و مراتع و دیگر قوانین مذکور در موارد فوق به سازمان منطقه تفویض شده است و بدین ترتیب از اقدامات قانونی این دسته از سازمان ها در مناطق آزاد، جلوگیری به عمل آید. لازم به ذکر است: اولاً) با در نظر داشتن تاریخ تصویب این آییننامه (23/12/72) هیچ اختیار تفویضی در نص اولیه قانون چگونگی اداره مناطق آزاد 7/6/72 وجود ندارد. ثانیاً) ماده 24 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد که این آییننامه بر اساس آن اصدار یافته است، نحوه استفاده از زمین و منابع ملی و... را طبق مصوبات هیات وزیران و با رعایت برنامه های عمرانی هر منطقه تعیین کرده است، اما با نظر به فراز پایانی ماده 1 این قانون، دولت میبایست مناطق آزاد را بر اساس موازین قانونی اداره نماید که منظور از آن، سایر قوانین تلقی میشود. ثالثاً) با نگاهی به متن مواد 5-7-15 آییننامه یاد شده، در می یابیم این مواد فراتر از قانون چگونگی اداره مناطق آزاد وضع شده است که خارج از حدود اختیارات وزیران عضو شورای عالی مناطق آزاد میباشد. رابعاً) ماده 27 قانون مناطق آزاد (اصلاحی 22/8/75) مقرر می دارد: «به منظور هماهنگی در فعالیت های مناطق آزاد، حسب مورد با تایید وزیر ذی ربط به یکی از دو روش زیر عمل خواهد شد:
الف- دستگاه های اجرایی اختیارات خود را به مدیر عامل سازمان مناطق تفویض نمایند. بمدیران دستگاه های اجرایی مستقر در مناطق آزاد به پیشنهاد مدیر عامل سازمان منطقه و با حکم بالاترین مقام دستگاه اجرایی منصوب میشوند.» از آنجا که در بدو ماده 27 لزوم تایید وزیر، شرط لازم یکی از دو گزینه است ولیکن در مواد 5، 7 و 15 آییننامه، برخی از دستگاه ها ماهیتاً فاقد وزیر میباشند، لذا ماده 27 نمی تواند مستندی بر امکان شمول تفویض اختیار دستگاه های اجرایی به مناطق آزاد محسوب گردد. خامساً) تمسک به ماده 112 قانون برنامه پنجم توسعه که در حال حاضر تحت ماده 65 قانون احکام دائمی برنامه های توسعه تدوین شده است و ماده 6 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد، مدیر عامل سازمان منطقه به نمایندگی از دولت، بالاترین مقام منطقه در زمینه های اقتصادی و زیر بنایی منطقه میباشد و لذا عملاً بالاترین مقام در امور دیگر هم چون حفاظت محیط زیست، جنگل ها و مراتع و آبخیز داری و شهرداری نمیباشد. لذا قابل تفویض به مدیران عامل مناطق نیست. سادساً) مغایرت مواد مذکور آییننامه با محتوای رای 856-28/10/95 هیات عمومی دیوان که دال بر وظایف ذاتی سازمان حفاظت محیط زیست در مدیریت، نگهداری و نظارت بر پهنه های زیست محیطی است. سابعاً) طبق بند (ط) ماده 8 قانون مدیریت خدمات کشوری، حفظ محیط زیست از امور حاکمیتی است و از شمول امور زیربنایی و عمرانی خارج است. ثامناً) طبق مواد 5، 7 و 15 آییننامه مورد اعتراض، کلیه حقوق و تکالیف به سازمان منطقه واگذار شده است که این عام الشمول بودن واژه (حقوق) میتواند در بر دارنده حقوق انتفاعی و حق بهره برداری از انفال و اراضی باشد. کما اینکه در ماده 11 آییننامه، مجوز فروش اراضی به سازمان منطقه اعطاء گردیده است و از آن جاییکه بر اساس ماده 2 قانون مناطق آزاد، درآمد سازمان های مناطق صرفاً بایستی در چارچوب بودجه سالانه مصوب هیات وزیران هزینه گردد هیچ الزامی به واریز این درآمد به حساب خزانه کل کشور وجود ندارد که مغایر اصول 45 و 53 قانون اساسی و ماده 9 قانون معادن میباشد. تاسعاً) ماده 8 اصلاحی آییننامه مذکور که مصوب 4/4/96 هیات وزیران است مقرر می دارد، «استفاده از زمین صرفاً در چارچوب طرح جامع مناطق آزاد که به تصویب شورای عالی مناطق آزاد میرسد، امکان پذیر است. نحوه استفاده از اراضی دولتی با رعایت ماده 24 قانون مناطق آزاد مصوب 1372 و در مورد اراضی غیر دولتی در چارچوب قوانین و مقررات ذی ربط انجام خواهد شد.» که این اختیار طبق قوانین مختلف چون قانون حفظ کاربری اراضی و قانون حفاظت و بهره برداری از جنگل ها بر عهده دیگر دستگاه های اجرایی است که این موضوع مغایر با قوانین موصوف است. همچنین تبصره 1 ماده 8 عنوان کرده است ؛ تصویب طرح های تفصیلی در محدوده شهرها بر عهده هیاتی غیر از کمیسیون ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی است که این تبصره نیز مغایر قانون مذکور میباشد.»
لذا مصوبه مذکور مغایر قانون، خارج از حدود اختیارات هیات وزیران بوده که تقاضای ابطال آن از زمان صدور مورد استدعاست.
خلاصه مدافعات طرف شکایت: نظر به این که نسخه دوم دادخواست طبق نامه شماره 53636 مورخ 29/11/96 در تاریخ 8/12/96 به طرف شکایت ابلاغ گردیده و ظرف موعد قانونی (یک ماه) پاسخی واصل نشده است، لذا وفق ماده 83 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، پرونده مهیای رسیدگی و اتخاذ تصمیم در هیات عمومی دیوان میباشد. (نظر به جمیع اوراق پرونده و مستندات و ادله مندرج در لوایح طرفین شکایت باید اشعار داشت ماده 24 قانون مناطق آزاد مصوب سال 72 مقرر کرده است: «نحوه استفاده از زمین و منابع ملی و ترتیب فروش یا اجاره آن به اتباع کشور در محدوده هر منطقه که در مالکیت دولت باشد، طبق مقررات مصوب هیات وزیران و با رعایت برنامه های عمرانی هر منطقه تعیین میگردد. »این ماده به نحو اطلاق و عموم، مقررات مربوط به نحوه استفاده از اراضی مناطق آزاد را منوط به تصویب هیات وزیران نموده است و در این خصوص تخصیصی در قانون مناطق آزاد ذکر نشده است و عبارت «موازین قانونی » در ماده 1 قانون مذکور، نافی و مخصص صلاحیت وزرای عضو شورای عالی مناطق آزاد نمیباشد. هم چنین مستند به ماده 11 قانون موصوف، صدور مجوز برای انجام هر نوع فعالیت اقتصادی مجاز و تصدی به انواع مشاغل در محدوده مناطق آزاد، فقط در اختیار سازمان منطقه میباشد. لذا آییننامه مورد شکایت که حقوق و صلاحیت های مربوط به امور اراضی مناطق را به سازمان منطقه واگذار کرده است، وفق قانون و مقررات و در حدود صلاحیت هیات وزیران بوده است. چنانچه ماده 112 قانون برنامه پنجم توسعه و ماده 65 قانون احکام دائمی برنامه های توسعه نیز، مدیر عامل سازمان منطقه را بالاترین مقام منطقه محسوب نموده است و با توجه به تاخر این مواد نسبت به قانون چگونگی اداره مناطق آزاد، شرایط و حالات مندرج در مواد 6 و 27 همین قانون در خصوص اینکه مدیر عامل بالاترین مقام در امور زیر بنایی و عمرانی است و یا باید از طریق اذن وزیر متصدی اداره سازمان منطقه و امور مناطق آزاد و دیگر دستگاه های اجرایی مستقر در منطقه باشد، مجری و لازم الرعایه نبود و مواد 112 و 65 یاد شده به نحو علی الاطلاق و عام، در مقام بیان اختیارات سازمان منطقه میباشد. لذا این مصوبه مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات هیات وزیران نبوده و قابل ابطال به نظر نمی رسد.)
نظریه تهیه کننده گزارش: با توجه به اینکه در ماده 5 و 24 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی مصوب 72، ضمن تلقی منطقه آزاد به شرکت حقوقی مستقل و خروج آنها از شمول قوانین و مقررات حاکم بر شرکتهای دولتی، در ماده 24 قید گردیده که استفاده از زمین و منابع ملی و ترتیب فروش یا اجاره آن طبق مقررات هیات وزیران خواهد بود و این موضوع در ماده 112 قانون برنامه پنجم و ماده 65 قانون احکام دائمی با تاکید بیشتری تصریح شده است. بنابراین به نظر میرسد که مصوبه هیات وزیران در این خصوص خارج از حدود اختیار و مغایر قانون نیست. تهیه کننده گزارش: احمد درزی رامندی
رای هیات تخصصی
در خصوص شکایت آقای علی اصغر کاشفی به طرفیت هیات وزیران دائر بر ابطال مواد 5، 7 و 15 آییننامه نحوه استفاده از زمین و منابع مالی در مناطق آزاد تجاری - صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1372 به شرح متن گردشکار موضوع در جلسه هیات مطرح و اعضاء پس از استماع گزارش و بررسی موضوع به اتفاق بر این نظر و عقیده بودند که چون مواد مورد شکایت در آییننامه مرقوم مطابق با ماده 24 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1372 مورد تصویب هیات وزیران قرار گرفته و قوانین مصوب بعدی از جمله بند (الف) ماده 35 قانون برنامه چهارم و ماده 27 قانون اصلاح قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری و صنعتی مصوب 1375 و بند (الف) ماده 112 قانون برنامه پنجم و بند (الف) ماده 65 احکام دائمی برنامه های توسعه کشور نیز موید عدم مغایرت آییننامه مرقوم با مقررات میباشد، فلذا شکایت شاکی مستنداً به بند (ب) از ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مردود اعلام میگردد. این رای از تاریخ صدور از ناحیه رئیس دیوان یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قابل تجدید نظر است.
احمد درزی رامندیرئیس هیات تخصصی اراضی، شهرسازی دیوان عدالت اداری