هیات تخصصی اقتصادی، مالی و اصناف
شماره پرونده: ه- ع /95/61 دادنامه: 148 تاریخ: 2/9/95
شاکی: شهرداری تهران
طرف شکایت: دیوان محاسبات کشور
موضوع خواسته: ابطال تصمیم دیوان محاسبات کشور در خصوص استقرار هیات حسابرسی در محل ستاد و مناطق تابع شهرداری تهران به شرح نامه 57/40000 - 6/4/1394
متن مقرره مورد شکایت: الف) مطابق ماده واحده قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیر دولتی مصوب 29/4/73، شهرداری ها و شرکت های تابعه آنان مادام که بیش از 50 درصد سهام و سرمایه آنان متعلق به شهرداری ها باشد. موسسه و نهاد عمومی غیر دولتی هستند. ب) تبصره ذیل ماده 76 قانون محاسبات عمومی کشور در خصوص تسری حکم مذکور به وجوه اعتباری است که در قانون بودجه کل کشور برای موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی به تصویب میرسد در صورتی که رسیدگیهای دیوان محاسبات کشور نسبت به سایر منابع شهرداریها، به موجب قوانین و مقررات حاکم بر شهرداریها خواهد بود. ج) نظارت و حسابرسی دیوان محاسبات هیچ گونه تعارضی با وظیفه قانونی شوراهای اسلامی ندارد. ضمن اینکه وظیفه نظارتی این دیوان به موجب قانون دیوان محاسبات کشور میباشد و قوانین مرتبط با شوراهای اسلامی، قانون دیوان محاسبات را نسخ نکرده است. د) همانطوری که در بند سوم نامه مورخ 14/12/1393 به عنوان شهرداران محترم مراکز استانها عنوان گردید تفسیر شورای محترم نگهبان از اصل «55» قانون اساسی، ناظر بر اصل مذکور میباشد، تنها مرجع انحصاری انطباق و اعلام مغایرت و یا عدم مغایرت مصوبات و قوانین مجلس شورای اسلامی با قانون اساسی و شرع مقدس، شورای محترم نگهبان بوده که تاکنون آن شورا، در خصوص ماده 2 و تبصره آن از قانون دیوان محاسبات کشور، اظهار نظری ننمودهاند و در هیچ قانونی از جمله قوانین مورد استناد در نامه صدرالاشاره نیز این وظیفه قانونی دیوان محاسبات کشور و یا بخشی از آن نسخ نگردیده است. لذا ماده اخیرالذکر کماکان معتبر و لازم الاجرا میباشد. با عنایت به مراتب موصوف و نظر به مالکیت عمومی مترتب بر شهرداری ها، رسیدگی به عملکرد
1- مطالبات شهرداری ها از دستگاههای اجرایی
2- مطالبات شهرداری ها از محل موضوع ماده «23» قانون جرایم رانندگی
3- قراردادهای در دست اجرا (شامل هزینه ای و سرمایه ای)
4- درآمدهای شهرداری ها از محل فروش تراکم و تغییرکاربری
حسب تکلیف مقرر در قانون موضوعه، در برنامه حسابرسی این دیوان قرار گرفته و از این حیث ضرورت دارد شهرداران محترم با گروههای حسابرسی اعزامی، همکاری لازم را داشته و اطلاعات و مستندات مالی مورد نیاز حسابرسان دیوان محاسبات را در اختیار آنان قرار داده و در این مسیر از ایجاد هر گونه مانع و محظور اجتناب نمایند.
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت (حسب مورد با تصریح به مغایرت با قانون یا شرع یا خروج از حدود اختیارات): شاکی طی دادخواستی به طور خلاصه ابطال تصمیم دیوان محاسبات کشور در خصوص استقرار هیات حسابرسی در محل ستاد و مناطق تابعه شهرداری تهران برابر نامه شماره 57/40000 مورخ 6/4/1394 را خواستار و عنوان داشته بر اساس ماده واحده قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیردولتی مصوب 1373، شهرداری ها و شرکت های تابعه آنها مادام که بیش از 50% درصد سهام و سرمایه آن متعلق به شهرداری باشد در زمره موسسات غیر دولتی میباشند. همچنین وفق ماده 3 قانون مدیریت خدمات کشوری « موسسه یا نهاد عمومی غیردولتی واحد سازمانی مشخص است که دارای استقلال حقوقی است و با تصویب مجلس شورای اسلامی ایجاد شده یا میشود و بیش از 50% بودجه سالانه آن از محل غیر دولتی تامین میگردد و عهده دار وظایف و خدماتی است که جنبه عمومی دارد» به علاوه شهرداری ها دارای شخصیت حقوقی مستقل از وزارتخانه، موسسه و شرکت دولتی میباشند و تسری احکام قانونی و حقوقی و تکالیف مترتب بر وزارتخانه ها، موسسات و شرکت های دولتی به شهرداری ها، مستلزم وجود نص قانون و تصریح نام شهرداری و یا ذکر عبارت موسسات عمومی غیردولتی در متن قانونی میباشد. حسب ماده 1 قانون تشکیل دیوان محاسبات کشور مصوب 61 هدف دیوان محاسبات کشور با توجه به اصول مندرج در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران عبارت است از اعمال کنترل و نظارت مستمر مالی به منظور پاسداری از بیت المال از طریق الف: کنترل عملیات و فعالیت های مالی کلیه وزارتخانه ها، موسسات و شرکت های دولتی و سایر دستگاههایی که به نحوی از انحاء از بودجه کل کشور استفاده می کنند. ب: حسابرسی وجوه مصرف شده و درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار در ارتباط با سیاست های مالی تعیین شده در بودجه مصوب با توجه به گزارش عملیاتی و محاسباتی ماخوذه از دستگاههای مربوطه ج: تهیه و تدوین گزارش تفریغ بودجه به انضمام نظرات خود و ارائه آن به مجلس شورای اسلامی. دیوان محاسبات کشور با ارائه تفسیر موسع از تبصره ماده 2 قانون فوق الذکر و با لحاظ مالکیت عمومی موضوع اصول 44 و 45 قانون اساسی، حسابرسی و یا رسیدگی به حسابهای درآمد و هزینه و سایر دریافت ها و پرداخت ها و نیز صورتهای مالی شهرداری ها را از نظر مطابقت با قوانین و مقررات مالی و سایر قوانین مربوطه و ضوابط لازم الاجرا جزء صلاحیت های خود تلقی نموده است در صورتی که شهرداری ها مشمول عناوین بخش های دولتی، تعاونی و خصوصی موضوع اصل 44 و مواد مندرج در اصل 45 قانون اساسی.
دلایل شاکی برای ابطال مقرره: در خصوص انفال، ثروت های عمومی از قبیل زمین های موات یا رها شده معادن و.... نمیباشد. علی ایحال بنا به مراتب معروضه و با عنایت به اینکه شمول مقررات عمومی بر شهرداری ها موکول به تصریح نام شهرداری و یا عبارت « موسسه عمومی غیردولتی» در متن قانون میباشد و نظارت بر حساب درآمد و هزینه آنها با انتخاب حسابرسی رسمی و.... از جمله وظایف قانونی شورای اسلامی شهر میباشد بدواً صدور دستور موقت دایر بر توقف تصمیمات و اقدامات مورد شکایت و نهایتاً رسیدگی و ابطال دستورات و تصمیمات دیوان محاسبات کشور در خصوص استقرار هیات حسابرسی در شهرداری و مناطق تابعه مورد استدعاست.
خلاصه مدافعات طرف شکایت: طرف شکایت با این استدلال که برابر ماده 21 قانون دیوان محاسبات کشور، دادستان در حدود قوانین و مقررات مالی در حفظ حقوق بیت المال اقدام مینماید. لازمه تحقق حکم این ماده، حضور حسابرسان در دستگاههای موضوع تبصره ماده 2 قانون دیوان محاسبات کشور از جمله واحدهایی که مالکیت عمومی بر آنها مترتب است میباشد. به عبارت دیگر مادامی که حسابرسان در دستگاههای تحت نظارت حضور نداشته باشند اساساً تخلفی کشف نمی شود و بدیهی است این فرایند سبب افسار گسیختگی و نابسامانی اقتصادی و هرج و مرج مالی کشور خواهد شد. ثانیاً: همچنین نص صریح ماده اخیرالذکر که متضمن ذکر عناوین سازمانی مشمول نظارت سازمان متبوع است عالم الشمول بوده و بنا به صراحت فراز میانی خود، هر واحد اجرایی فعال در عرصه نظام اداری کشور را در چارچوب سه بخش مذکور در اصل 44 قانون اساسی قرار داده است. بر این اساس اصل 44 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مبتنی بر سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی است. مع الوصف اگر چه صراحتاً اشاره ای به شهرداری ماخذ مذکور نشده، لیکن در انتهای بخش نخست این اصل، دو شرط صریح « مالکیت عمومی » و « در اختیار دولت بودن » ذکر شده است. ثالثاً: مطابق اصل 173 قانون اساسی و ماده 11 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 60 دیوان مرجع اختصاصی به رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی اعم از وزارتخانه ها و سازمان ها و شرکتهای دولتی و نهادهای انقلابی و تشکیلات و موسسات تابعه و وابسته به آنها میباشد و به موجب رای شماره 37، 38 و 39 سال 67 هیات عمومی دیوان که در مقام ایجاد وحدت رویه انشاء شده است شکایات و اعتراضات واحدهای دولتی مذکور در هیچ مورد قابل طرح و رسیدگی در دیوان نیست. لذا با توجه به مراتب معنونه و همچنین دادنامه شماره 79 مورخ 14/5/74 و دادنامه 165 مورخ 11/9/74 هیات عمومی شکوائیه مورد بحث قابلیت طرح در دیوان عدالت اداری را به اتکاء استدلال آن هیات محترم ندارد، بنابراین رد شکایت مورد استدعاست.
رای هیات تخصصی
در خصوص شکایت شهرداری تهران به طرفیت دیوان محاسبات کشور به خواسته ابطال تصمیم دیوان محاسبات کشور در خصوص استقرار هیات حسابرسی در محل ستاد و مناطق تابع شهرداری تهران، نظر به اینکه طبق تبصره ماده دو قانون دیوان محاسبات کشور واحدهایی که مالکیت عمومی برای آنها مترتب است را مشمول نظارت دیوان محاسبات اعلام نموده و شهرداری نیز از واحدهایی است که مالکیت عمومی بر آن مترتب است و از طرفی نظارت شوراهای اسلامی مانع نظارت دیوان محاسبات نبوده و ناسخ مقررات قبلی نیز نمیباشد و از سویی ماده یک قانون دیوان محاسبات کشور، کنترل عملیات و فعالیت های مالی کلیه وزارتخانه ها، موسسات، شرکتهای دولتی و سایر دستگاههایی که به نحوی از بودجه عمومی استفاده می کنند بر عهده دیوان محاسبات قرار داده و شهرداری نیز در مواردی از بودجه عمومی استفاده می کنند، بنابراین بخشنامه مورد شکایت خلاف قانون و خارج از اختیار نبوده به استناد بند (ب) ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 رای به رد شکایت صادر و اعلام می کند. رای صادره ظرف مدت بیست روز پس از صدور از سوی ریاست ارزشمند دیوان و یا ده نفر از قضات گرانقدر دیوان قابل اعتراض است.
زین العابدین تقوی- رئیس هیات تخصصی اقتصادی، مالی و اصناف دیوان عدالت اداری