هیات تخصصی اقتصادی مالی
شماره پرونده: ه- ع 97/1416 شماره دادنامه: 9809970906010716 تاریخ: 17/10/98
شاکی: آقایان حمید رضااصل، جلیل رسایی، ناصر دوانی، محمدحسن خلت، عبدالرضا اعتمادی، یدالله اولاد، حسنعلی شوشتری حاجیزاده، محمدرضا بهبهانیزاده رضائیان با وکالت آقای احمدرضا جهان اندیش
طرف شکایت: شورای عالی اجرای سیاستهای کلّی اصل چهل و چهارم قانون اساسی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال عبارت ذیل ماده 6 آییننامه اجرایی نحوه واگذاری سهام ترجیحی، موضوع جزء (8) بند (الف) ماده (40) قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و اجرای سیاستهای کلّی اصل چهل و چهارم قانون اساسی
متن مقرره مورد شکایت:
6- اشخاص واجد شرایط میبایستی حداکثر سی روز پس از تاریخ اولین آگهی عرضه سهام یا اعلام سازمان خصوصیسازی به بنگاه مشمول واگذاری، درخواست خود را مطابق ماده (2) این آییننامه به سازمان مذکور تسلیم نمایند. در غیر این صورت سازمان خصوصیسازی سهام مورد نظر را با شرایط سایر سهام بنگاه مورد واگذاری به فروش میرساند.
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت: شاکیان به موجب دادخواست مبسوطی تقاضای ابطال مقررات مورد شکایت را مطرح کرده و در تبیین مبنای خواسته خود به موارد زیر استناد نمودهاند:
1- براساس آیه شریفه (29) سوره مبارکه نساء و آیه شریفه (90) سوره مبارکه نحل و روایات متعدد منقول از ائمهی معصومین (علیهمالسلام) بر لزوم رعایت حقوق مومنین به ویژه رعایت حقوق مالی آنها، رعایت عدالت و لزوم جلوگیری از ورود ضرر به مسلمانان تاکید شده است. از همین رو، عبارت مورد شکایت که براساس آن در صورت عدم تسلیم درخواست توسط مدیران،کارکنان و بازنشستگان دارای سهام ترجیحی در مهلت مقرر، سازمان خصوصیسازی سهام یادشده را با شرایط سایر سهام بنگاه مورد واگذاری به فروش میرساند، مغایر با شرع است. زیرا اولاً واگذاری سهام افراد یادشده به دیگران موجب اضرار به آنها و در نتیجه مغایر با حقالناس خواهد بود. ثانیاً سهام بنگاههای دولتی قبل از واگذاری جزئی از اموال دولتی و بیتالمال محسوب میشده و واگذار نمودن آن به افرادی غیر از مدیران، کارکنان و بازنشستگان بنگاه واگذار شده موجب تضییع بیتالمال میگردد.
2- عبارت ذیل ماده (6) آییننامه مذکور با موارد متعددی از سیاستهای کلّی نظام ابلاغی از سوی مقام معظّم رهبری از جمله بخش «د» سیاستهای کلّی اصل چهل و چهارم قانون اساسی، بندهای 37 و 49 سیاستهای کلّی برنامه پنجساله چهارم توسعه جمهوری اسلامی ایران و بند 3 سیاستهای کلّی اقتصاد مقاومتی مغایر است. زیرا هدف از واگذاری سهام ترجیحی به مدیران، کارکنان و بازنشستگان بنگاههای قابل واگذاری که جزئی از عوامل تولید و منابع انسانی بنگاه میباشند، ایجاد سازوکارهای مناسب برای افزایش بهرهوری است که از طریق تشویق و جذب نیروهای باتجربه و متخصص و در راستای ارتقای کارایی بنگاههای اقتصادی و رشد بهرهوری منابع انسانی و توانمندسازی بخشهای خصوصی انجام میگیرد. از این رو با توجه به اینکه فروش سهام ترجیحی متعلّق به مدیران، کارکنان و بازنشستگان به دیگران، موجبات دلسردی و نارضایتی و در نتیجه کاهش بهرهوری را فراهم میآورد، میتواند مانع تحقق اهداف طراحی شده برای سیاستهای کلّی نظام در خصوص اصل 44 قانون اساسی شود. به علاوه عدم اطلاع رسانی مناسب در خصوص واگذاری سهام بنگاههای قابل واگذاری با الزامات مقرر برای واگذاری سهام فوق که اطلاع رسانی فراگیر و مناسب از جمله مهمترین موارد آن میباشد، مغایرت دارد. همچنین با توجه به اینکه تعیین و ابلاغ سیاستهای کلّی نظام براساس اصل 110 قانون اساسی توسط مقام معظّم رهبری انجام میشود، مقرره مورد شکایت به دلیل مغایرت با سیاستهای یادشده، مغایر با موازین شرعی نیز میباشد.
خلاصه مدافعات طرف شکایت: با وجود این که نسخه دوم دادخواست در تاریخ 24/5/1397 به طرف شکایت ابلاغ شده، ولی تاکنون پاسخی واصل نشده است و با توجه به گذشتن مهلت مقرر قانونی (یک ماه) در اجرای حکم مقرر در ماده 83 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری پرونده مهیای اظهارنظر و اتّخاذ تصمیم میباشد.
قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 10722/102/98 مورخ 19/4/1398 در خصوص جنبه شرعی مقرره مورد شکایت اعلام کرده است:
موضوع ذیل ماده 6 آییننامه نحوه واگذاری سهام ترجیحی مصوب شورای عالی اجرای سیاستهای کلّی اصل چهل و چهارم قانون اساسی مورخ 27/11/1387، در جلسه مورخ 15/4/1398 فقهای معظّم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر میگردد: مصوبه مذکور خلاف شرع دانسته نشد.
تذکر: با توجه به اینکه آییننامه مذکور مبتنی بر تبصره 1 بند (الف) ماده 40 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه تدوین شده و قانون مذکور در تاریخ 25/3/1387 از سوی مجمع تشخیص مصلحت نظام موافق با مصلحت نظام تشخیص داده شده است، در صورتی که مدت اعتبار مصوبات مجمع ده ساله باشد قانون مذکور از اعتبار ساقط است.
نظریه تهیهکننده گزارش: اولاً با توجه به اینکه فقهای محترم شورای نگهبان، مقرره مورد شکایت را خلاف شرع ندانستهاند، در اجرای حکم مقرر در ماده 87 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، موجبی برای ابطال این مقرره از بعد شرعی وجود ندارد. تذکر ذکر شده در نظریه شورای نگهبان نیز اشاره به مصوبه مورخ 21/1/1398 مجمع تشخیص مصلحت نظام دارد که براساس آن، اعتبار آن دسته از مصوبات مجمع تشخیص که مربوط به اختلاف مجلس و شورای نگهبان هستند، ده سال تعیین شده است. ولی باید توجه داشت که تعیین اعتبار ده ساله در رابطه با آن دسته از مواد قانون اجرای سیاستهای کلّی اصل 44 قانون اساسی است که علیرغم اعلام مغایرت آنها با شرع توسط شورای نگهبان، پس از اصرار مجلس به عدم تغییر آنها به مجمع ارسال شدهاند و مجمع تشخیص در خصوص آنها تعیین تکلیف کرده است که در مانحن فیه و با بررسی نامه مورخ 18/4/1387 رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام به رئیس مجلس شورای اسلامی که در مقام اعلام تصمیمات مجمع در خصوص موارد مورد اختلاف در قانون فوق صادر شده، مشخص میشود که مستند قانونی آییننامه مورد شکایت که تبصره 1 بند «الف» ماده 40 قانون اجرای سیاستهای کلّی اصل 44 قانون اساسی میباشد، جزء موارد اختلافی بین مجلس و شورای نگهبان نبوده و به مجمع ارسال نشده است. در نتیجه تذکر ذیل نظریه شورای نگهبان در خصوص مستند قانونی وضع آییننامه مورد شکایت مصداق ندارد.
ثانیاً با توجه به حکم مقرر در تبصره 1 بند «الف» ماده 40 قانون اجرای سیاستهای کلّی اصل 44 قانون اساسی، وضع «آییننامه نحوه واگذاری سهام ترجیحی» در حدود اختیارات شورای عالی اجرای سیاستهای کلّی اصل چهل و چهارم قانون اساسی میباشد و دادنامه شماره 260 الی 265 مورخ 15/4/1395 هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز موید این امر است.
ثالثاً براساس ماده (1) این آییننامه به مجاز بودن واگذاری سهام ترجیحی و نه تکلیفی بودن آن اشاره شده است و مقرر میدارد: «فروش ترجیحی و اقساطی حداکثر پنج درصد از سهام بنگاههای مشمول واگذاری به پیشنهاد سازمان خصوصیسازی و تصویب هیات واگذاری به مدیران، کارکنان و بازنشستگان همان بنگاه و همچنین فروش اقساطی حداکثر پنج درصد از سهام بنگاههای مزبور به سایر مدیران با تجربه، متخصص و کارآمد براساس ضوابط این آییننامه مجاز است.» ماده (2) این آییننامه نیز به «اولویت داشتن» مدیران، کارکنان و بازنشستگان در دریافت سهام بنگاههای مورد واگذاری اشاره دارد و نه «اختصاص این سهام» به این افراد. به بیان دیگر، چنین نیست که سهام ترجیحی مطابق قانون و اصالتاً در مالکیت مشمولان چنین سهامی قرار گرفته باشد، بلکه برای ایشان اولویتی مشخص شده و در ماده (6) آییننامه مقرر شده است که چنانچه مشمولان سهام ترجیحی در مهلت 30 روزه درخواست خود را برای استفاده از اولویت فوق ارائه نکنند، سازمان خصوصیسازی سهام مورد نظر را با شرایط سهام بنگاه مورد واگذاری به فروش میرساند که از این جهت نیز ایرادی در تعیین زمان فوق برای استفاده دارندگان اولویت یادشده از اولویتشان دیده نمیشود. لذا رد شکایت مطروحه به استناد بند «ب» ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 قابل پیشنهاد است. تهیه کننده گزارش: علی محمدی
رای هیات تخصصی
اولاً با توجه به اینکه قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 10722/102/98 مورخ 19/4/1398 اعلام کرده است که: «مصوبه مذکور خلاف شرع دانسته نشد»، لذا در اجرای حکم مقرر در مواد 84 و 87 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، موجبی برای ابطال مقرره مورد شکایت از بعد شرعی وجود ندارد. ضمن آنکه تذکر ذکرشده در نظریه شورای نگهبان نیز اشاره به مصوبه مورخ 21/1/1398 مجمع تشخیص مصلحت نظام دارد که براساس آن، اعتبار آن دسته از مصوبات مجمع تشخیص که مربوط به اختلاف مجلس و شورای نگهبان هستند، ده سال تعیین شده است. ولی با توجه به اینکه تعیین اعتبار ده ساله در رابطه با آن دسته از مواد قانون اجرای سیاستهای کلّی اصل 44 قانون اساسی است که علیرغم اعلام مغایرت آنها با شرع توسط شورای نگهبان، پس از اصرار مجلس به عدم تغییر آنها به مجمع ارسال شدهاند و مجمع تشخیص در خصوص آنها تعیین تکلیف کرده است که در مانحن فیه و با بررسی نامه مورخ 18/4/1387 رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام به رئیس مجلس شورای اسلامی که در مقام اعلام تصمیمات مجمع در خصوص موارد مورد اختلاف در قانون فوق صادر شده، مشخص میشود که مستند قانونی آییننامه مورد شکایت که تبصره 1 بند «الف» ماده 40 قانون اجرای سیاستهای کلّی اصل 44 قانون اساسی میباشد، جزء موارد اختلافی بین مجلس و شورای نگهبان نبوده و به مجمع ارسال نشده است. در نتیجه تذکر ذیل نظریه شورای نگهبان در خصوص مستند قانونی وضع آییننامه مورد شکایت مصداق ندارد. ثانیاً براساس ماده (1) آییننامه مورد شکایت به مجاز بودن واگذاری سهام ترجیحی و نه تکلیفی بودن آن اشاره شده است و مقرر میدارد: «فروش ترجیحی و اقساطی حداکثر پنج درصد از سهام بنگاههای مشمول واگذاری به پیشنهاد سازمان خصوصیسازی و تصویب هیات واگذاری به مدیران، کارکنان و بازنشستگان همان بنگاه و همچنین فروش اقساطی حداکثر پنج درصد از سهام بنگاههای مزبور به سایر مدیران با تجربه، متخصص و کارآمد براساس ضوابط این آییننامه مجاز است» و بر مبنای موازین فوق، سهام ترجیحی اصالتاً در مالکیت مشمولان چنین سهامی نیست و صرفاً برای ایشان در این زمینه اولویتی مشخص شده است. لذا وضع مقرره مورد شکایت خلاف قانون و خارج از اختیار نبوده و به استناد بند «ب» ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 رای به رد شکایت صادر و اعلام میکند. رای صادره ظرف مدت بیست روز از تاریخ صدور از سوی ریاست ارزشمند دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات گرانقدر دیوان قابل اعتراض است.
دکتر زین العابدین تقوی - رئیس هیات تخصصی اقتصادی مالی دیوان عدالت اداری