شماره پرونده: ه- ع/ 0002892 شماره دادنامه: 140109970906010986 تاریخ: 16/12/1401
شاکی: آقای محمدطاهر صفرزاده عربی
طرف شکایت: هیات وزیران
موضوع شکایت و خواسته: ابطال آییننامه تشکل های مردم نهاد به شماره 67735/ ت 51305 ه- مورخ 6/6/95
شاکی دادخواستی به طرفیت هیات وزیران به خواسته ابطال آییننامه تشکل های مردم نهاد به شماره 67735/ ت 51305 ه- مورخ 6/6/95به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر میباشد:
آییننامه تشکل های مردم نهاد
هیات وزیران در جلسه های 2/12/1394، 11/1/1395 و 27/5/1395 به پیشنهاد شماره 104220 مورخ 25/8/1393 وزارت کشور و به استناد اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران آییننامه تشکل های مردم نهاد را به شرح زیر تصویب کرد:
ماده 1 - نهاد مدنی نهادی غیردولتی است که به منظور فعالیت در راستای توسعه اجتماعی، فرهنگی و سیاسی ایجاد شده یا میشود.
ماده 2 - تشکل مردم نهاد که در این آییننامه " تشکل " نامیده میشود، نهاد غیرسیاسی و غیرانتفاعی بوده و با رویکردی اجتماعی توسط جمعی از اشخاص حقیقی به شکل داوطلبانه و با رعایت مفاد این آییننامه در موضوع مشخص پروانه فعالیت دریافت کرده و به ثبت میرسد.
تبصره 1 - منظور از غیرسیاسی، نداشتن فعالیت سیاسی موضوع قانون فعالیت احزاب، جمعیت ها و انجمن های سیاسی و صنفی و انجمن های اسلامی یا اقلیت های دینی شناخته شده - مصوب 1360 - و منظور از غیرانتفاعی، عدم برداشت مستقیم یا غیرمستقیم سود و سایر منافع اقتصادی حاصل از انجام فعالیت ها، به نفع اعضا، موسسان، مدیران و کارکنان یا افراد وابسته آنان است.
ماده 14 - درخواست تاسیس تشکل ها متناسب با محدوده مورد نظر برای فعالیت به دبیرخانه شورای ذی ربط ارایه میشود و دبیرخانه شوراهای ملی، استانی و شهرستانی موظفند ظرف یک ماه از تاریخ دریافت درخواست تاسیس تشکل، نسبت به بررسی درخواست اقدام و در صورتی که درخواست ارایه شده مغایرتی با شرایط تاسیس تشکل در چارچوب مفاد این آییننامه، نداشته باشد اجازه تاسیس تشکل را صادر کنند.
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
1)کلیت مصوبه:
مغایرت با اصل 138 قانون اساسی و عدم وجود صلاحیت:
مصوبه مورد شکایت بر اساس این اصل وضع شده و حال آنکه هیچ قانون قبلی ای وجود نداشته که هیات وزیران بتواند با استفاده از آن، این آییننامه را به استناد اصل 138 قانون اساسی وضع نماید.
2) ماده 1:
تناقض میان مواد 1 و 2 آییننامه:
بر اساس ماده 1، نهاد مدنی، نهادی غیردولتی و در راستای توسعه سیاسی خوانده شده اما در ماده 2، تشکل مردم نهاد به عنوان یکی از مصادیق نهاد مدنی، نهادی غیرسیاسی و غیرانتفاعی قلمداد گردیده است که این دو ماده با یکدیگر تعارض دارند.
3) ماده 2:
مغایرت با اصل 8 قانون اساسی و ماده 8 قانون حمایت از آمران به معروف و ناهیان از منکر:
مطابق با این ماده حق اشخاص در زمینه انجام امر به معروف و نهی از منکر، محدود شده است و از این بابت با این دو مستند مغایرت دارد.
4) تبصره 1 ماده 2:
الف) ارجاع به قانون منسوخه فعالیت احزاب، جمعیت ها و انجمن های سیاسی و صنفی و انجمن های اسلامی یا اقلیت های دینی شناخته شده مصوب 1360.
ب) مغایرت با اصل 9 قانون اساسی از حیث سلب حقوق مشروع اشخاص:
تعریف ارائه شده در این تبصره، دایره وسیعی از حقوق اشخاص را در بر میگیرد و موجب سلب حقوق و آزادی های مشروع اشخاص میشود.
5) ماده 14:
الف) مغایرت با ماده 584 قانون تجارت:
مطابق با این ماده از مصوبه، تاسیس تشکیلات غیرتجارتی بدون توجه به تشریفات ماده 584 قانون تجارت ممکن دانسته شده است.
ب) مغایرت با بند 2 اصل 158 قانون اساسی:
وظیفه ثبت تشکیلات غیرتجارتی، وظیفه ای در حدود صلاحیت های قوه قضائیه است و انشای حکم در این زمینه، مصداق وضع مقرره در امور مرتبط با قوه قضائیه خواهد بود.
ج) مغایرت با اصول 157 و 158 قانون اساسی:
واگذار نمودن صلاحیت تایید تشکل ها به نهادی غیر از قوه قضائیه مغایر با این دو اصل است.
خلاصه مدافعات طرف شکایت:
1) در مقام پاسخ به صلاحیت مقام واضع مقرره: هیات وزیران به موجب اصل 138 قانون اساسی محق است که حتی در مواردی که قانونگذار صریحاً بیان نداشته، جهت تنظیم سازمان های اداری و انجام وظایف اداری مبادرت به وضع آییننامه مستقل نماید.
2) در مورد تبصره 1 بند 2: این تبصره در مقام تحدید حقوق و آزادی های اشخاص نبوده و فقط عنوان داشته که تشکل هایی که فعالیت های سیاسی می نمایند، موضوع و مصداق احکام مقرر در آییننامه مورد شکایت نیستند.
3) در مورد ماده 14: اولاً اجازه تاسیس مذکور در این ماده، متفاوت است از ثبت تشکل و مطابق با تبصره 1 همین ماده مقرر شده است که «اجازه تاسیس صرفاً به معنای موافقت اولیه است...». ثانیاً پس از صدور پروانه فعالیت تشکل، مراتب به سازمان ثبت اسناد و املاک کشور منعکس میشود تا تشریفات ماده 584 عیناً اجرایی شود. ثالثاً ماده 584 قانون تجارت، وظیفه ثبت تشکل ها را به وزیر عدلیه و در زمان حاضر قوه قضائیه واگذار نموده و وظیفه اجازه تاسیس و صدور پروانه فعالیت، در حیطه اختیارات قوه قضائیه نیست.
4) در مورد ماده 2: آییننامه درصدد محدود نمودن وظیفه امر به معروف و نهی از منکر نبوده و بیان داشته که اگر این وظیفه در قالب یک فعالیت سیاسی باشد، این عمل در ذیل ماده 13 قانون نحوه فعالیت احزاب و گروه های سیاسی قرار خواهد گرفت و مشمول این آییننامه نیست و در همین آییننامه در ماده 29، حق مشاوره و اظهارنظر و نظارت بر عملکرد سایر بخش های جامعه و حتی حق برگزاری اجتماعات و راهپیمایی هم به رسمیت شناخته شده است.
5) در مورد ماده 1: تناقض میان دو ماده از یک مصوبه، دلیلی برای ابطال آن نیست. همچنین غیرسیاسی بودن یک نهاد، مستلزم عدم کمک آن نهاد به توسعه سیاسی کشور نیست و نهاد میتواند در این امور نیز موثر باشد.
نظریه تهیه کننده گزارش:
1. هرچند شاکی در درخواست ابطال مصوبه ارائه شده به هیات عمومی دیوان عدالت اداری، به نحو اطلاق در ستون خواسته، ابطال مصوبه را درخواست نموده که ظهور در ابطال کل مصوبه دارد و این مهم را نیز به موجب لایحه تکمیلی خود صراحتاً عنوان نموده و ابطال کل مصوبه را درخواست داشته، اما فقط از حیث صلاحیت مقام واضع مصوبه، در خصوص کلیت مصوبه اعلام مغایرت قانونی و خروج از حدود صلاحیت نموده و در مورد محتوای تک تک مواد اقدام به بیان ایراد قانونی ننموده و فقط به بیان ایراد به چند ماده به سنده نموده است که به همین منوال و در حدود خواسته وی، به مصوبه رسیدگی میشود.
● عدم صلاحیت مقام واضع مصوبه:
اولاً بر اساس اصل 138 قانون اساسی هیات وزیران حق دارد برای چهار مقصود «تدوین آییننامه های اجرایی در موارد ماموریت قانونی»، «انجام وظایف اداری»، «تامین اجرای قوانین» و «تنظیم سازمان های اداری» به وضع تصویب نامه و آییننامه بپردازد.
با توجه به اینکه در قوانین و مقررات مختلف، از تعبیر تشکل یا سازمان های «مردم نهاد» استفاده شده، که از آن جمله می توان به ذیل بند(الف) ماده 2 مصوبه شورای عالی اداری در خصوص وظایف مربوط به حوزه های «امور اداری و استخدامی » و « برنامه و بودجه» و تعیین سازمان های متولی انجام دهنده هر یک از وظایف مذکور مصوب 2/5/95 و بند(چ) ماده 1 آییننامه اجرایی قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات(تاریخ انتشار در روزنامه رسمی: 6/9/93) و ماده 66 قانون آیین دادرسی کیفری(تاریخ انتشار در روزنامه رسمی: 3/2/93) و جزء(الف) بند 16 فصل اول مصوبه نقشه مهندسی فرهنگی کشور مصوب سال 1391 شورای عالی انقلاب فرهنگی و موارد متعدد دیگری اشاره نمود.
لذا هیات وزیران در راستای تامین اجرای قوانین مختلف، اقدام به تبیین وضعیت حقوقی و تعریف و حدود و شرایط تشکل های مردم نهاد در مصوبه مورد شکایت نموده تا کیفیت تشکیل این نهاد و شرایط آن مشخص و امکان اجرای قوانینی که از این نهاد نام برده اند، ایجاد شود و از این بابت، مصوبه در راستای وظیفه هیات وزیران در مورد «تامین اجرای قوانین» ارزیابی شده و از این بابت تصویب آن مغایر با حدود صلاحیت های هیات وزیران نیست.
ثانیاً قبلاً هیات عمومی دیوان عدالت اداری در دادنامه شماره 2464 مورخ 28/8/98 به مصوبه موضوع شکایت پرونده جاری رسیدگی نموده و از بُعد صلاحیت مقام واضع مصوبه، اظهارنظری نکرده و متعرض ایراد به صلاحیت نشده است که می توان اصل رسیدگی هیات عمومی به ماهیت مصوبه و عدم ایراد به صلاحیت هیات وزیران در دادنامه فوق را، به معنای احراز صلاحیت هیات وزیران در تصویب مصوبه قلمداد نمود. لذا مصوبه از حیث مقام واضع آن، دارای ایراد عدم صلاحیت نیست.
● در مورد ماده 1:
اولاً تعارض میان دو ماده از یک مصوبه الزاماً باعث ابطال پذیری آن نیست و مادام که هر یک از مواد متعارض، دارای مغایرتی با قانون یا شرع یا خارج از حدود صلاحیت نباشند، ابطال پذیر نبوده و در مقام تفسیر، مقام اجرایی وظیفه جمع میان دو ماده یا تفسیر و تخصیص هریک از آن دو را دارد.
ثانیاً هرچند انجام اقدامات سیاسی توسط گروه ها و اشخاص حقوقی در حیطه مفاد قانون فعالیت احزاب، جمعیت ها و انجمن های سیاسی و صنفی و انجمنهای اسلامی یا اقلیتهای دینی شناخته شده(تاریخ انتشار در روزنامه رسمی: 30/7/60) است و در مورد اشخاصی که قصد انجام فعالیت در حدود موارد سیاسی را داشتند، باید در چهارچوب این قانون(که در زمان تصویب مصوبه مورد شکایت حیات حقوقی داشته) و به صورت گروه و جمعیت اقدام نمایند، اما امکان انجام فعالیت سیاسی توسط تشکل های مردم نهاد نیز منع قانونی نداشته و این تشکل ها میتوانند پس از تشکیل و ثبت، ذیل عنوان عام «گروه و جمعیت» اقدام به انجام فعالیت سیاسی نمایند.
ثالثاً بر اساس ماده 588 قانون تجارت، شخص حقوقی میتواند دارای کلیه حقوق و تکالیفی شود که قانون برای افراد قائل است مگر حقوق و وظائفی که بالطبیعه فقط انسان ممکن است دارای آن گردد، لذا دارا شدن حق فعالیت سیاسی برای تشکل مردم نهاد به عنوان شخص حقوقی نیز منع قانونی نداشته و این ماده بیانگر امکان و آزادی دارا شدن این صلاحیت توسط تشکل مردم نهاد است و در مجموعه قوانین نیز قیدی ناظر بر محدودیت فعالیت سیاسی توسط تشکل های مردم نهاد درج نشده است.
لذا این ماده از حیث محدودیت تشکل های مردم نهاد به عنوان یکی از اشخاص حقوقی در انجام فعالیت سیاسی، با مواد قانون فعالیت احزاب، جمعیت ها و انجمن های سیاسی و صنفی و انجمنهای اسلامی یا اقلیتهای دینی شناخته شده در مورد اطلاق امکان انجام فعالیت سیاسی توسط اشخاص به شکل گروه و جمعیت و ایضاً با ماده 588 قانون تجارت، از حیث امکان دارا شدن کلیه حقوق اشخاص حقیقی به وسیله اشخاص حقوقی و عدم منع در خصوص دارا شدن فعالیت سیاسی توسط اشخاص حقوقی، دارای مغایرت بوده و قابل ابطال است.
● در مورد ماده 2:
در مورد امکان انجام امر به معروف و نهی از منکر توسط اشخاص حقوقی و از جمله تشکل های مردم نهاد باید توجه داشت که به صراحت ماده 14 قانون حمایت از آمران به معروف و ناهیان از منکر(تاریخ انتشار در روزنامه رسمی: 20/3/1394) مقرر گردیده است که «سازمان های مردم نهادی که اساسنامه آنها در زمینه امر به معروف و نهی از منکر به ثبت رسیده میتوانند مطابق ماده (66) قانون آیین دادرسی کیفری و تبصره های آن اقدام کنند.» لذا به منظور انجام امر به معروف و نهی از منکر توسط سازمان های مردم نهاد، الزاماً میبایست مراتب امکان این امر در اساسنامه این نهادها درج شده باشد و هر تشکل مردم نهادی نمی تواند اقدام به انجام امر به معروف و نهی از منکر نماید. در نتیجه منطوق این ماده نیز مغایرتی با قانون ندارد.
● در مورد تبصره 1 ماده 2:
اولاً قانون فعالیت احزاب، جمعیت ها و انجمن های سیاسی و صنفی و انجمن های اسلامی یا اقلیت های دینی شناخته شده (تاریخ انتشار در روزنامه رسمی: 30/7/60) در طی حکم مندرج در ماده 23 قانون نحوه فعالیت احزاب و گروههای سیاسی(تاریخ انتشار در روزنامه رسمی: 29/8/1395) نسخ صریح شده و از آنجا که زمان نسخ، بعد از تصویب و لازم الاجرا شدن آییننامه تشکل های مردم نهاد(تاریخ انتشار در روزنامه رسمی: 13/6/95) بوده، در نتیجه ارجاع صورت پذیرفته در تبصره 1 ماده 2 آییننامه تشکل های مردم نهاد، خالی از اشکال بوده و این ماده نیز قابل ابطال نیست.
ثانیاً ایراد دیگر شاکی در مورد این تبصره ناظر بر مغایرت با اصل 9 قانون اساسی از حیث سلب حقوق مشروع اشخاص و اینکه تعریف ارائه شده در این تبصره، دایره وسیعی از حقوق اشخاص را در بر میگیرد و موجب سلب حقوق و آزادی های مشروع اشخاص میشود نیز قابل توجه نیست، چرا که این تبصره صرفاً اقدام به تعریف دو تعبیر «غیرسیاسی» و «غیرانتفاعی» نموده و محدودیتی در مورد حقوق و آزادی های اشخاص ایجاد ننموده است.
● در مورد ماده 14:
اولاً این ماده اساساً در مورد ثبت و تشکیل و ایجاد حیات حقوقی برای شخصیت حقوقی «تشکل های مردم نهاد» نبوده و در این ماده صرفاً بیانگر تشریفات ناظر بر «اجازه تاسیس تشکل» است و نه ثبت و تشکیل و حیات حقوقی آن.
ثانیاً بر اساس تبصره 1 ماده 14 همین مصوبه تصریح گردیده که «اجازه تاسیس صرفاً به معنای موافقت اولیه و موقت با درخواست صدور پروانه تشکل و طی مراحل دریافت پروانه فعالیت است و پروانه فعالیت محسوب نمی شود» و در ماده 20 نیز به صراحت عنوان نموده که با صدور پروانه فعالیت تشکل ها در دبیرخانه شوراهای ملی، استانی و شهرستانی، مراتب عیناً جهت ثبت رسمی به سازمان ثبت اسناد و املاک کشور ارسال میشود و از این بابت نیز خدشه ای به صلاحیت سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و وظیفه ذاتی آن در ثبت تشکیلات غیرتجارتی مندرج در ماده 584 قانون تجارت، وارد نمی شود و این ماده نیز قابلیت ابطال ندارد.
تهیه کننده گزارش:
عباس محدث
پرونده کلاسه 0002892 موضوع شکایت آقای محمدطاهرصفرزاده عربی به طرفیت هیات وزیران با خواسته ابطال آییننامه تشکل های مردم نهاد به شماره 67735/ت51305 ه- مورخ 6/6/1395 در جلسه هیات تخصصی اداری و امور عمومی مطرح شد و اعضای محترم هیات تخصصی به شرح آتی اعلام نظر کردند:
نظریه اتفاقی هیات تخصصی اداری و امور عمومی
هیات عمومی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره 2464 مورخ 98/08/28، بند 2 ماده 26 و بند 2 ماده 34 آییننامه تشکل های مردم نهاد (موضوع تصویب نامه شماره 67735/ت51305 ه- مورخ 1395/06/06) را ابطال کرده است بنابه مراتب مذکور اعضاء هیات تخصصی با اتفاق آراء رسیدگی به موضوع شکایت (بند 2 ماده 26 و بند 2 ماده 34 آییننامه مذکور) را مشمول ماده 85 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری تشخیص داد. با عنایت به تبصره 2 ماده 15 آییننامه اداره جلسات هیات عمومی و هیات های تخصصی دیوان عدالت اداری مصوب رئیس قوه قضائیه مورخ 4/11/1393 و اینکه نظر هیات تخصصی بر انطباق موضوع با مصادیق مندرج در ماده 85 قانون است لذا مقرر است، مراتب طی گزارشی از طریق اداره کل هیات ها به اطلاع رئیس محترم دیوان عدالت اداری برسد تا قرار مقتضی صادر فرمایند. در خصوص خواسته دیگر مبنی بر ابطال کل آییننامه تشکل های مردم نهاد به شرح جداگانه رای صادر میشود؛
سید کاظم موسوی
رئیس هیات تخصصی اداری و امور عمومی
دیوان عدالت اداری