شماره دادنامه: 140531390000547170
تاریخ دادنامه: 1405/03/05
شماره پرونده: 0400267-0302640
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکیان: آقای محمد آریا و خانم زینب جعفرآبادی
طرف شکایت: بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران
موضوع شکایت و خواسته: ابطال پاراگراف پایانی بخشنامه شماره 02/127785 مورخ 1402/05/29 و ابطال بند 2 بخشنامه شماره 00/375517 مورخ 1400/12/23 مدیریت کل مقرّرات، مجوّزهای بانکی و مبارزه با پولشویی اداره مطالعات و مقرّرات بانکی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران
گردش کار: شاکیان به موجب دادخواست های جداگانه ای ابطال بخشنامه های شماره 02/127785 مورخ 1402/05/29 و 00/375517 مورخ 1400/12/23 مدیریت کل مقرّرات،مجوّزهای بانکی و مبارزه با پولشویی اداره مطالعات و مقرّرات بانکی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اجمالاً به طور خلاصه اعلام کرده اند که:
" به استحضار می رساند، ارایه تضمین معتبر، سریع و کم هزینه برای اخذ تسهیلات بانکی از مهمترین دغدغه های شبکه بانکی و متقاضیان تسهیلات بانکی بوده و هست. استفاده از اوراق بهاداری چون گواهی سپرده بانکی یا اوراق خزانه یا مشارکت، روشی سریع، بی هزینه و معتبر بوده که منافع طرفین را به طور کامل تامین می نماید. از یک سو سپرده گذار کماکان از سود سپرده خود استفاده می‌نماید و از سوی دیگر از مضمونٌ عنه معتمد خود برای دریافت تسهیلات، ضمانت کرده یا خود از تسهیلات بانکی برخوردار می‌شود. استفاده از این روش حتی قبل از تصویب قانون مربوطه در شبکه بانکی شروع شده بود و با تصویب قانون عدم الزام سپردن وثیقه ملکی به بانکها در تاریخ 1380/03/27 که مقرّر داشت: «ماده واحده - بانک ها و دستگاه ها و سایر موسّسات و شرکت های دولتی موظّفند به منظور تضمین باز پرداخت اعتبارات خود نسبت به اخذ وثایق ذیل اقدام کنند و بدون رضایت گیرنده اعتبار از اخذ وثیقه ملکی خارج از طرح خودداری نمایند.
1- در طرح های تولیدی: رهن گرفتن اصل طرح - اسناد زراعی - حساب های بانکی و گواهی سپرده ثابت - تعهّد شرکت های بیمه - طلا و یا ارز خارجی ضمانت نامه صندوق ضمانت صادرات ایران و یا ترکیبی از وثایق فوق و هر نوع تعهّد نامه و قرارداد دیگری که می‌تواند موجب تضمین برگشت منابع بانک باشد.. ..» نه تنها اجازه قانونی این روش صادر شد، بلکه در شرایط خاص (تولیدی بودن طرح) از تجویز گذشته و تبدیل به تکلیف گردید. متعاقباً بانک ها درخواست داشتند که بانک مرکزی ضوابط مشخصی برای ارتهان سپرده یک بانک، به نفع بانک دیگر را تدوین نماید تا هم مشکلی در ضبط وثیقه بین دو بانک ایجاد نشود و هم مراجع قضایی از صحّت ارتهان سپرده و تقدّم بانک مرتهن در قبال اجراییه های مختلف علیه راهن، مطمین شوند.
بانک مرکزی طی بندهای 2 و 3 بخشنامه شماره 375517 مورخ 1400/12/23 استفاده از انواع حساب های بانکی به عنوان تضمین را ممنوع اعلام نمود.
2- از تاریخ تصویب این مصوبه، اخذ هرگونه سپرده به عنوان وثیقه نقدی به هر عنوان قبل و یا بعد از اعطای تسهیلات توسط بانک/ موسّسه اعتباری غیر بانکی ممنوع می‌باشد.
در تاریخ 1402/05/29 طی بخشنامه شماره 127785 ضمن ابلاغ نظرات شورای فقهی بانک، مجدداً برممنوعیت استفاده از حساب های بانکی به عنوان تضمین تاکید نمود. این درحالی است که مصوبه شورای فقهی هیچ اشاره‌ای به این موضوع ندارد. بانک مرکزی در مقابل اعتراضات مکرّر بانک ها، کماکان اعلام می‌نماید که درحال بررسی موضوع است و تا خاتمه بررسی ممنوعیت به قوّت خود باقی است. لذا ابطال مصوبات فوق الذکر بانک مرکزی مورد درخواست می‌باشد. "
در پی اخطار رفع نقصی که برای احدی از شاکیان (آقای محمد آریا) از طرف دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری صادرشد، وی به موجب لایحه ای که به شماره 3605284 مورخ 1403/09/11 ثبت دفتر اندیکاتور هیات عمومی شده به طور خلاصه توضیح داده است که:
" اینجانب تقاضای ابطال بندهای 2و3 از بخشنامه شماره 00/375517 مورخ 1400/12/23 و ذیل بخشنامه شماره 02/127785 مورخ 1402/05/29 مدیریت کل مقرّرات، مجوّزهای بانکی و مبارزه با پولشویی اداره مطالعات و مقرّرات بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران را به دلیل مغایرت با بند یک ماده واحده قانون عدم الزام سپردن وثیقه ملکی به بانک ها مصوّب 1380/03/27 دارم."
متن مقرره های مورد شکایت به شرح زیر است:
" الف: بخشنامه شماره 02/127785 مورخ 1402/05/29 مدیریت کل مقرّرات، مجوّزهای بانکی و مبارزه با پولشویی اداره مطالعات و مقرّرات بانکی
جناب آقای شیخ حسینی مدیرعامل بانک توسعه تعاون
مدیرعامل بانک توسعه صادرات ایران
جناب آقای ابراهیمی مدیرعامل بانک سپه
جناب آقای خورسندیان مدیرعامل بانک صنعت و معدن
جناب آقای فرخ نژاد مدیرعامل بانک کشاورزی
مدیر عامل بانک مسکن
جناب آقای نجار زاده مدیرعامل بانک ملی ایران
جناب آقای شیری مدیرعامل شرکت دولتی پست بانک
..............
با سلام؛
به پیوست تصویر نامه شماره 02/82292 مورخ 1402/04/11 اداره بررسی های بانکداری اسلامی و دبیرخانه شورای فقهی بانک مرکزی با موضوع «ارزیابی چالش های فقهی سپرده های امتیازی در شبکه بانکی کشور» برای استحضار ایفاد می‌گردد. در این رابطه، شایان ذکر می داند؛
الف- رویکرد شورای فقهی بانک مرکزی در خصوص سپرده پذیری امتیازی که در حال حاضر، به صورت نسبتاً فراگیر در شبکه بانکی کاربرد دارد، تفکیک بین روش های مجاز و مشروع سپرده پذیری امتیازی از روش های غیر مجاز و غیر مشروع است.
ب- اعطای تسهیلات قرض الحسنه امتیازی با میانگین گیری، بدین ترتیب که پس از سپرده گذاری مشتری و براساس میانگین امتیاز وی، موسّسه اعتباری بدون شرط قبلی نسبت به پرداخت تسهیلات اقدام می نماید، خلاف شرع تشخیص داده نشد. نکته کلیدی دراین روش آن است که موسّسه اعتباری نباید هیچ نوع تعهّد حقوقی برای پرداخت تسهیلات به مشتری بدهد و این موضوع باید به شیوه مناسب (شفّاف سازی در متن قرارداد، اطلّاع رسانی بر روی تارنمای موسّسه اعتباری، ارسال پیامک و غیره) به اطّلاع مشتری رسانده شود.
پ- اعطای تسهیلات قرض الحسنه بدون میانگین گیری و به صورت فوری (معمولاً در یک روز)مشروط به سپرده گذاری قرض الحسنه، خلاف شرع تشخیص داده شد و متضمن شبهه قرض به شرط قرض(زیاده حکمی) که یکی از انواع ربا است، می‌باشد.
ت- کسر نمودن بخشی از تسهیلات تحت عنوان وثیقه نقدی و یا کسر نمودن کارمزد از اصل مبلغ تسهیلات، مجاز نمی‌باشد. چرا که با کسر مبلغی از اصل تسهیلات، قرارداد صرفاً در بخش باقیمانده منعقد می‌گردد و محاسبه سود در بخش کسر شده مجاز نیست.
درپایان، ضمن تاکید براین که اخذ هرگونه سپرده به عنوان وثیقه نقدی به هر عنوان قبل و یا بعد از اعطای تسهیلات توسط بانک یا موسّسه اعتباری غیر بانکی (ابلاغی طی بخشنامه شماره 00/375517 مورخ 1400/12/23) ممنوع می‌باشد، خواهشمند است دستور فرمایند، مراتب به واحدهای ذی ربط درآن بانک / موسّسه اعتباری غیر بانکی با لحاظ مفاد بخشنامه شماره 96/149153 مورخ 1396/05/16 ابلاغ شده و بر حُسن اجرای آن نظارت مقتضی به عمل آید و درصورت وجود هرگونه سوال و ابهام احتمالی مرتبط با مراتب فوق، موضوع راساً از اداره بررسی‌های بانکداری اسلامی و دبیرخانه شورای فقهی بانک مرکزی استعلام گردد.
-مدیریت کل مقرّرات، مجوّزهای بانکی و مبارزه با پولشویی اداره مطالعات و مقرّرات بانکی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران.
ب: بخشنامه شماره 00/375517 مورخ 1400/12/23 مدیریت کل مقرّرات، مجوّزهای بانکی و مبارزه با پولشویی اداره مطالعات و مقرّرات بانکی
جناب آقای مهدیان مدیرعامل بانک توسعه تعاون
جناب آقای حسینی مدیرعامل بانک توسعه صادرات ایران
جناب آقای ابراهیمی مدیرعامل بانک سپه
جناب آقای خورسندیان مدیرعامل بانک صنعت و معدن
مدیرعامل بانک کشاورزی
جناب آقای شایان مدیرعامل بانک مسکن
جناب آقای شیری مدیرعامل شرکت دولتی پست بانک
جناب آقای فرزین مدیرعامل بانک ملی ایران
...........
با سلام؛
پیرو بخشنامه های منتهی به بخشنامه شماره 99/100832 مورخ 1399/04/09، موضوع ابلاغ ممنوعیت بلوکه نمودن بخشی از تسهیلات اعطایی به مشتریان در قالب انواع سپرده ها، ذیلاً مصوبه جلسه مورخ 1400/12/21 هیات عامل بانک مرکزی را در همین رابطه به استحضار می رساند:
1- همان گونه که در بخشنامه های متعدّد قبلی از جمله بخشنامه های شماره 91/62668 مورخ 1391/03/10، شماره 93/224306 مورخ 1393/08/21، شماره 94/62358 مورخ 1394/03/12، شماره 95/225149 مورخ 1395/07/15 و شماره 99/100832 مورخ 1399/04/09 به کرّات تاکید گردیده است، بلوکه نمودن بخشی از تسهیلات اعطایی به مشتریان، در قالب انواع سپرده ها توسط بانک ها و موسّسات اعتباری غیر بانکی ممنوع می‌باشد.
2- از تاریخ تصویب این مصوبه، اخذ هرگونه سپرده به عنوان وثیقه نقدی به هر عنوان قبل و یا بعد از اعطای تسهیلات توسط بانک / موسّسه اعتباری غیر بانکی ممنوع می‌باشد.
3- موکداً یادآور می‌گردد، چنانچه بانک / موسّسه اعتباری غیر بانکی در راستای بخشنامه شماره 99/100832 مورخ 1399/04/09 قبل از اعطای تسهیلات و منوط به توافق بانک / موسّسه اعتباری غیر بانکی اقدام به اخذ وثیقه نقدی در قالب سپرده سرمایه گذاری مدّت دار از تسهیلات گیرنده نموده است، پرداخت سود علی الحساب به سپرده مذکور معادل نرخ سود متناظر با دوره زمانی آن سپرده مشابه سپرده هایی که وثیقه تسهیلات نمی‌باشند، الزامی است. پرداخت نرخ سود کمتر از نرخ سود متناظر با دوره زمانی آن سپرده توسط بانک / موسّسه اعتباری غیر بانکی تخلّف محسوب شده و بانک/ موسّسه اعتباری غیر بانکی متخلّف مشمول اقدامات نظارتی بانک مرکزی می‌شود.
خواهشمند است دستور فرمایند، مراتب با لحاظ مفاد بخشنامه شماره 96/149153 مورخ 1396/05/15 به تمام واحدهای ذی ربط آن بانک / موسّسه اعتباری غیر بانکی ابلاغ شده و برحُسن اجرای آن نظارت دقیق به عمل آید.
-مدیریت کل مقرّرات، مجوّزهای بانکی و مبارزه با پولشویی اداره مطالعات و مقرّرات بانکی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران".
در پاسخ به شکایت مذکور، اداره دعاوی حقوقی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به موجب لایحه شماره 04/16790 مورخ 1404/01/28 توضیح داده است که:
1- بانک مرکزی به عنوان مسیول تنظیم و اجرای سیاست های پولی و اعتباری و تنظیم کننده نظام پولی و اعتباری اهدافی خاص را از جمله، حفظ ثبات و سلامت شبکه بانکی، تنظیم گری نظام پرداخت کشور، نظارت بر فرآیند اعطای تسهیلات و نرخ سود تسهیلات و تسهیل مبادلات بازرگانی را دنبال کرده و در همین راستا موازین حاکم از جمله قانون بانک مرکزی، قانون پولی و بانکی کشور، برنامه های پنج ساله توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور، قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور و. ..... تکالیف خاصّی را در مقام نظارت و مقرّره گذاری برای این بانک وضع کرده اند.
2- مفاد بخشنامه های مورد اعتراض شاکیان متضمّن ممنوعیت بلوکه کردن بخشی از تسهیلات اعطایی به مشتریان و ممنوعیت اخذ هرگونه سپرده به عنوان وثیقه نقدی به هر عنوان قبل و یا بعد از اعطای تسهیلات توسط بانک / موسّسه اعتباری غیربانکی، به منظور جلوگیری از بالا رفتن نرخ سود موثر تسهیلات و در نتیجه تخطّی از نرخ های مقرّر شورای پول و اعتبار بوده است. در این خصوص معروض می‌دارد مطابق بند (الف) ماده 10 قانون پولی و بانکی کشور (به عنوان قانون حاکم در زمان تصویب مصوبات مورد اعتراض) و همچنین به موجب بند یک قسمت «ب» ماده 4 قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مصوّب سال 1402، این بانک مسیول تنظیم و اجرای سیاست پولی براساس سیاست کلّی اقتصادی کشور می‌باشد. طبق بند 4 ماده 14 قانون پولی و بانکی و بندهای یک الی 3 ماده 20 قانون عملیات بانکی بدون ربا، و ماده 3 آیین‌نامه فصل چهارم قانون عملیات بانکی بدون ربا، بانک مرکزی با تصویب شورای پول و اعتبار، صلاحیت تعیین حداقل نرخ سود (بازده) احتمالی برای عقود مشارکتی و همچنین تعیین حداقل و عنداللزوم حداکثر نرخ سود مورد انتظار برای سایر انواع تسهیلات اعطایی بانکی را دارا است.
3- ضمن این که مطابق تصریح ماده (19) قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، این بانک موظّف است «اشخاص تحت نظارت» را به اعمال قواعد نرم افزاری و فرآیندهای مورد نظر بانک مرکزی درسامانه های داخلی خود مکلّف نموده و از این طریق برعملیات «اشخاص تحت نظارت» به ویژه موسّسات اعتباری و نقل و انتقال وجوه توسط آنها نظارت کند.
4- وفق ماده 16 قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران برای حصول اطمینان از اجرای صحیح عملیات بانکی بدون ربا در نظام بانکی کشور و جهت نظارت برعملکرد نظام بانکی و اظهار نظر نسبت به رویه ها و ابزارهای رایج، شیوه های عملیاتی، دستورالعمل ها، بخشنامه ها، چهار چوب قراردادها و نحوه اجرای آنها از جهت انطباق با موازین فقه اسلامی، شورای فقهی در بانک مرکزی تشکیل گردیده و مصوبات این شورا لازم الرعایه می‌باشد. همچنین لازم الرعایه بودن این مصوبات طی ماده 18 قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران نیز مورد تایید قرارگرفته است. لذا معروض می‌دارد وفق بند«ت» از مصوبات هفتاد و پنجمین جلسه شورای فقهی بانک مرکزی «کسر نمودن بخشی از تسهیلات تحت عنوان وثیقه نقدی از مبلغ تسهیلات ممنوع است و این مهم نیز در راستای اجرای سیاست های نظارتی بانک مرکزی مبنی بر پیشگیری از افزایش نرخ موثر سود تسهیلات می‌باشد.» در نتیجه ضمن تاکید بر این نکته که در اینجا نیز به موضوع سود غیر مجاز در فرض توثیق سپرده های بانکی جهت اعطای تسهیلات، پرداخته است؛ با عنایت به مصوبه مذکور و نظر داشت به بخشنامه شماره 00/375517 مورخ 1400/12/23 این بانک، بخشنامه شماره 02/127785 مورخ 1402/05/29، جهت اجرا به شبکه بانکی کشور ابلاغ گردید.
5-در سالیان اخیر برخی بانک ها و موسّسات اعتباری غیر بانکی با هدف جلوگیری از خروج منابع و یا تامین وثایق معتبر جهت پوشش ریسک اعتباری، در زمان اعطای تسهیلات، اقدام به بلوکه نمودن بخشی از تسهیلات اعطایی به مشتریان، در قالب وثیقه نقدی می نمودند که این موضوع موجب بالا رفتن نرخ سود موثر تسهیلات و در نتیجه تخطّی از نرخ های مقرّر شورای پول و اعتبار می گردید. از این رو، این بانک در راستای حمایت از مشتریان و گیرندگان تسهیلات بانکی و هم راستا با استدلال و نتیجه رای وحدت رویه شماره 794 دیوان عالی کشور (ممنوعیت اخذ سود مازاد بر مصوبات شورای پول واعتبار)، طی بخشنامه های متعدّد ممنوعیت بلوکه کردن بخشی از تسهیلات اعطایی به مشتریان را توسط بانک ها و موسّسات اعتباری غیر بانکی را به آنها ابلاغ نموده و مورد تاکید قرار داده است. همچنین به دلیل وصول شکایات متعدّد از بانک ها و موسّسات اعتباری غیر بانکی و نیز برخی مکاتبات واصله از مراجع ذی صلاح از جمله دفتر بازرسی و نماینده ویژه رییس جمهور در امر مبارزه با فساد، بخشنامه شماره 00/375517 مورخ 1400/12/23 که مطابق آن اخذ هر گونه سپرده به عنوان وثیقه نقدی با هر عنوان، قبل و یا بعد از اعطای تسهیلات توسط بانک / موسّسه اعتباری غیر بانکی، از تاریخ تصویب مقرّره مذکور را ممنوع نموده بود، به شبکه بانکی کشور ابلاغ شد.
6- وفق ماده 3 قانون عملیات بانکی بدون ربا سپرده های بانکی به اقسام سپرده قرض الحسنه (پس انداز و جاری) وسپرده سرمایه گذاری مدّت دار (کوتاه مدّت و بلند مدّت) تقسیم می گردند. از اقسام سپرده های فوق تنها سپرده سرمایه گذاری مدّت دار، شامل سود گردیده و به سپرده های قرض الحسنه سودی تعلّق نمی گیرد. لذا تصویب مصوبات مورد اعتراض به جهات گوناگونی چون جلوگیری از صوری سازی عقود، کنترل نرخ سود تسهیلات بانکی، تضییع حقوق مشتریان و با توجه به مواردی چون کاهش اعتماد به شبکه بانکی صورت پذیرفته و واجد مبانی قانونی و شرعی می‌باشد.
با عنایت به مراتب موصوف هیچ گونه تخطّی از قوانین و مقررات و قصور یا تقصیری در عملکرد این بانک رخ نداده است. لذا صدور رای شایسته مبنی بر رد شکایت مطروحه، مورد استدعا است. "
در اجرای ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری پرونده به هیات تخصصی مالیاتی بانکی دیوان عدالت اداری ارجاع و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره 140531390000149594 مورخ 1405/01/30 احکام مندرج در بخشنامه های شماره 02/127785 مورخ 1402/05/29 و 00/375517 مورخ 1400/12/23 مدیریت کل مقرّرات، مجوّزهای بانکی و مبارزه با پولشویی اداره مطالعات و مقرّرات بانکی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران را به استثنای پاراگراف پایانی بخشنامه شماره 02/127785 مورخ 1402/05/29 و بند 2 بخشنامه شماره 00/375517 مورخ 1400/12/23 را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مزبور به دلیل عدم اعتراض از سوی رییس و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.
رسیدگی به پاراگراف پایانی بخشنامه شماره 02/127785 مورخ 1402/05/29 و بند 2 بخشنامه شماره 00/375517 مورخ 1400/12/23 مدیریت کل مقرّرات، مجوّزهای بانکی و مبارزه با پولشویی اداره مطالعات و مقرّرات بانکی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران در دستورکار جلسه هیات عمومی قرارگرفت.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1405/03/05 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
در مقرّرات و سیاستگذاری های بانک مرکزی که طی بخشنامه شماره 99/100832مورخ 1399/04/09و بخشنامه‌های دیگر بیان شده و در راستای تایید آنها هیات عمومی دیوان عدالت اداری اقدام به صدور دادنامه‌هایی از جمله دادنامه شماره 140109970905811405مورخ 1401/08/10نموده است، بلوکه نمودن بخشی از تسهیلات اعطایی توسط بانک ها و موسّسات اعتباری و یا اجبار و الزام تسهیلات گیرنده به افتتاح حساب نقدی و توثیق نقدی و سپس پرداخت تسهیلات ممنوع و غیرقانونی اعلام و بخشنامه‌های مرتبط ابطال شده، اما اینکه خود تسهیلات گیرنده در راستای قانون عدم الزام سپردن وثیقه ملکی به بانکها مصوّب 1380 و در محدوده مذکور در قانون یادشده آزادانه اقدام به معرفی حساب نقدی و یا سپرده نقدی خویش جهت وثیقه تسهیلات نماید صحیح است، بنابراین اطلاق مقرّرات مورد شکایت در حدی که متضمن بلوکه نمودن بخشی از تسهیلات اعطایی توسط بانک ها و موسّسات اعتباری و یا اجبار و الزام تسهیلات گیرنده به افتتاح حساب نقدی و توثیق نقدی و سپس پرداخت تسهیلات است، خلاف قانون و خارج از اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. /
احمدرضا عابدی
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری