شماره پرونده: ه- ع/ 0000013 شماره دادنامه: 140009970906010895 تاریخ: 21/7/1400
شاکی: رضا یدالهی
طرف شکایت: بیمه مرکزی جمهوری اسلامی ایران
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 15563/100/99 (مورخ27/2/1399 رئیس کل بیمه مرکزی جمهوری اسلامی ایران)
شاکی دادخواستی به طرفیت بیمه مرکزی جمهوری اسلامی ایران به خواسته ابطال بخشنامه شماره 15563/100/99 (مورخ27/2/1399 رئیس کل بیمه مرکزی جمهوری اسلامی ایران) به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است. متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر میباشد:
«حسب توافقات وتصمیمات متخذه، مقرر گردید؛ به منظور تسهیل دسترسی بیمه گذاران بیمه شخص ثالث به اطلاعات بیمه نامه های خود و ارائه خدمات بیمهای به آنها بدون نیاز به ارائه نسخه فیزیکی بیمهنامه، کلیه شرکتهای بیمه از ابتدای خردادماه سال جاری اقدامات زیر را انجام دهند:
1- زیرساختهای لازم برای دسترسی و اخذ الکترونیکی کلیه اطلاعات بیمهنامه شخص ثالث صادره را با حفظ امنیت اطلاعات شخصی اشخاص، برای بیمه گذاران خود فراهم نمایند.
2- کلیه بیمه نامه های شخص ثالث خود را پس از دریافت کد یکتا از بیمه مرکزی ج. ا. ایران صادر نموده و از طریق ارسال پیامک، کد یکتا، آدرس الکترونیکی صفحه استعلام اصالت بیمهنامه از بیمه مرکزی ج. ا. ایران و نیز لینک دریافت نسخه قابل چاپ بیمهنامه از آن شرکت را به بیمه گذاران خود اعلام نمایند.
3- کلیه فرآیندهای صدور و پرداخت خسارت بیمهنامه شخص ثالث از جمله فروش و تمدید بیمهنامه، اعمال تخفیف عدم خسارت و رسیدگی و پرداخت خسارت را بدون نیاز به ارائه بیمهنامه فیزیکی انجام دهند.
4- در خصوص موارد فوق از طرق مقتضی اطلاعرسانی لازم را به بیمهگذاران و سایر ذینفعان به عمل آورند».
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
شاکی به موجب دادخواستی اعلام کرده است:
1. رعایت قوانین بالادستی (از جمله قانون مدنی در رابطه با لزوم، اعطا، اصول، اسناد و مدارک متعلق به اشخاص در خصوص اسناد هویتی، عقود و قراردادها و مستندات مورد نیاز برای دفاع از حقوق شهروندان در محاکم قضایی، حسب اصل اختیار، انشاء، قبض، اقباض و تحویل مدارک و مستندات قانونی و چاپی در نزد اشخاص زمان تبادلات مالی و عقود) لازم میباشد.
2. فلسفه وجودی بیمه مرکزی ایران (به عنوان یک شرکت سهامی عام)، رعایت حقوق بیمهگذاران و بیمهشدگان است (ماده 1 قانون تاسیس) و امکان تصمیمگیری یکسویه از جانب بیمهگذاران در سلب حقوق آحاد جامعه، از سوی قانونگذار در زمان تصویب قانون تاسیس این شرکت سهامی عام به عنوان نهاد ناظر از جانب دولت به وی داده نشده است.
3. بر حقوق بیمهگذاران، در عقود بیمهای [مطابق با قانون بیمه] مصوب 1316 و آییننامه بیمه شخص ثالث وسایط نقلیه مصوب 1395 [احتمالا منظور شاکی «آییننامه اجرایی ماده 3 قانون بیمه اجباری خسارات وارد شده به شخص ثالث در اثر حوادث ناشی از وسایل نقلیه (بیمه حوادث راننده مسبب حادثه)- مصوب 28/4/1396 میباشد] تاکید و تصریح شده است، که مسلماً کارکنان دولت، مجوز تعطیلی حقوق بیمهگذاران را راساً ندارند و هر گونه تصمیمگیری در تغییر رعایت حقوق بیمهگذاران در تحویل سند کتبی بیمهنامهها، الحاقیهها، تحویل قبوض و رسید دریافت حق بیمهها توسط شعب یا نمایندگیهای شرکتهای بیمه، خارج از صلاحیت این نهاد زیرمجموعه قوه مجریه میباشد و تغییر قوانین در صلاحیت قوه مقننه و با تایید شورای نگهبان است.
4. با توجه به ماده 1 قانون بیمه (مصوب 1316)، یک طرف عقد دوطرفهی بیمه نمیتواند به طور یکجانبه تصمیمگیری کند و با توجه به ماده 2 قانون مذکور که بیمهنامه را سندی کتبی و دارای شرایط عمومی و خصوصی اعلام کرده است و تاکید قانونگذار بر کتبی بودن بیمهنامه شخص ثالث وسایط نقلیه در قانون جدید (مصوب سال 1395) سند کتبی تا اندازهای از سوی قانونگذار اعتبار داده شده که در زمان رخداد تصادفات و نزد مراجع محترم قضایی، سند کتبی بیمهنامه به عنوان جایگزین «وثیقه» مورد قبول قرار گیرد.
همچنین در قانون مذکور، یکی از علل مراجعه زیاندیدگان و عاملین زیان به صندوق تامین خسارتهای بدنی، «مفقود شدن» سند بیمهنامهها توسط بیمهگذار از سوی قانونگذار تعیین شده است (و سایر دلایل دیگر که در زمان مقتضی بر کتبی بودن سند بیمهنامه تاکید شده است).
5. لذا بخشنامه مورد شکایت از باب اعتبار معامله، با مفاد مواد 10، 190، 193 و 194 قانونی مدنی تطابق نداشته و رعایتکننده حقوق اشخاص نمیباشد. همچنین حسب ماده 1257 و 1258 قانون مدنی که در باب ادله اثبات دعوا و نیاز به سند کتبی (بیمهنامه برای احقاق حقوق بیمهگذاران) در محاکم دادگستری و مراجع قضایی میباشد، دیگر در حالت کنونی، تکلیف مشخص نیست.
در نتیجه مصوبه مورد شکایت، در مخالفت صریح با قوانین و مقررات بوده و خودداری از اجرای وظایفی است که موجب تضییع حقوق و ورود خسارت به آحاد جامعه خواهد گردید [احتمالاً شاکی اشاره به فراز پایانی بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نیز دارد].
علیهذا درخواست ابطال مصوبه مورد شکایت، از زمان انتشار بخشنامه مورد تقاضاست.
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل دفتر حقوقی بیمه مرکزی جمهوری اسلامی ایران به موجب لایحه شماره 39610/205/1400 (مورخ 12/3/1400) به طور خلاصه توضیح داده است که:
الف) گردشکار
1- 5. [در لایحه، در بندهای 1 الی 5 صرفاً به بیان مواد 2، 5، 44، 55 و 56 قانون بیمه اجباری خسارات واردشده به شخص ثالث در اثر حوادث ناشی از وسایل نقلیه (مصوب 2/2/1395) پرداخته شده است].
6. بیمه مرکزی با عنایت به وظایف خود طبق موارد مذکور، مبنی بر ایجاد سامانههای الکترونیکی به صورت برخط جهت احراز اصالت بیمهنامهها و همچنین در راستای اجرای آییننامه توسعه خدمات الکترونیکی دستگاه اجرایی، جهت تسهیل دسترسی بیمهگذاران بیمه شخص ثالث به اطلاعات بیمهنامههای خود و ارائه خدمات بیمهای به آنها بدون نیاز به ارائه نسخه فیزیکی، اقدام به تصویب بخشنامه مورد شکایت نمود.
7. همچنین این سازمان مجدداً به منظور جلوگیری از هر گونه مشکل و رفع موانع، طی بخشنامه شماره 20774/100/99 (مورخ 6/3/1399) اعلام نمود: شرکتهای بیمه موظفند علاوه بر بیمهگذار، امکان مشاهده و چاپ بیمهنامه را برای واحد صدور مربوط فراهم کنند. واحدهای صدور در صورت تقاضای بیمهگذار میتوانند نسبت به چاپ و در اختیار قرار دادن بیمهنامه به وی اقدام نمایند.
ب) دفاعیات
الف- در خصوص ادعای نامبرده مبنی بر اینکه «رعایت قوانین بالادستی از جمله قانون مدنی و... لازمالاجرا میباشد»، بیان میگردد:
بند 1 الی 3. طبق ماده 1، بند الف ماده 2 و ماده 6 قانون تجارت الکترونیکی (مصوب 1382)، قانونگذار هیچ گونه محدودیتی در الکترونیکی نمودن و ارسال دادهپیام به جای نسخه فیزیکی قراردادهای بیمه در نظر نگرفته است.
بند 4. بیمه مرکزی در راستای ماده 8 قانون تجارت الکترونیکی، امکان استفاده مجدد و مراجعه بعدی را با پیشبینی ارسال نشانی الکترونیکی در دادهپیام، در بخشنامههای ارسالی ابلاغ و فراهم نموده است.
بند 5. با عنایت به موارد فوق و ماده 12 قانون مذکور و اینکه قانون تجارت الکترونیکی جهت تسهیل مبادلات از طریق واسطههای الکترونیکی توسط قانونگذار تصویب شده است و بیان داشته است هرگاه وجود یک نوشته از نظر قانون لازم باشد، دادهپیام، حکم نوشته و مدرک را دارد و میتوان از آن به عنوان ادله اثبات دعوی در محاکم و ادارات دولتی استفاده نمود، بنابراین دارای ارزش اثباتی هستند و هیچ محکمه یا اداره دولتی نمیتواند ارزش اثباتی دادهپیامها را صرفاً به دلیل شکل و قالب آنها رد نماید و بیمه مرکزی امکان استفاده مجدد و مراجعه بعدی را وفق ماده 8 قانون تجارت الکترونیکی با پیشبینی ارسال نشانی الکترونیکی دریافت بیمهنامه در دادهپیام، حسب بخشنامههای ارسالی ابلاغ و فراهم نموده است؛ بنابراین اقدام بیمه مرکزی مطابق با قانون تجارت الکترونیکی میباشد.
ب- در خصوص اظهارات شاکی مبنی بر استفاده از قراردادها در محاکم قضایی بیان میگردد:
بیمه مرکزی در راستای ماده 56 قانون بیمه اجباری، اقدام به ارائه دسترسی لازم برای محاکم قضایی نموده است و در حال حاضر کلیه محاکم دادگستری امکان مشاهده قراردادهای بیمه شخص ثالث را دارا میباشند. بنابراین ادعای شاکی مبنی بر عدم امکان استفاده از قراردادهای بیمه در محاکم موضوعیت ندارد.
پ- در خصوص ادعای شاکی مبنی بر اینکه فلسفه وجودی بیمه مرکزی، بر حسب تکلیف قانونی رعایت حقوق بیمهگذاران و بیمهشدگان است، بیان میگردد:
با عنایت به بندهای 1 و 7 ماده 5 قانون تاسیس بیمه مرکزی ایران و بیمهگری (مصوب 30/3/1350)، ماده 44، 55 و 56 قانون بیمه اجباری (مصوب 1395)، ماده 3 و 6 آییننامه توسعه خدمات الکترونیکی دستگاههای اجرایی (مصوب 1393) و ماده 2 ضوابط فنی اجرایی توسعه دولت الکترونیک (مصوب 1393)، ملاحظه میگردد که بیمه مرکزی ایران در راستای وظایف و اختیارات خود مبنی بر تهیه مقرراتی که بر حسن اجرای امر بیمه لازم است و همچنین ایجاد سامانههای الکترونیکی به صورت برخط جهت احراز اصالت بیمهنامهها به وظیفه خود عمل کرده است. همچنین دستگاههای اجرایی وفق آییننامه توسعه خدمات الکترونیکی موظف شدهاند هر سال فرایندها و روشهای انجام کار خود را با هدف ارائه در جایگاه اینترنتی دستگاه، اصلاح کنند.
مضافاً با توجه به شرایط جامعه مبنی بر شیوع کرونا و نظر به تعدد جعل بیمهنامهها و مقابله با این فساد، بیمه مرکزی به جهت حمایت از بیمهگذاران و به منظور تسهیل دسترسی بیمهگذاران به اطلاعات بیمهنامههای خود و ارائه خدمات بیمهای به آنها اقدام به تصویب بخشنامه مذکور نموده است.
ت- در خصوص ادعای شاکی مبنی بر دوطرفه بودن عقد بیمه و اینکه یکطرفه نمیتوان تصمیم گرفت و اینکه بیمهنامه یک سند کتبی است و نزد مراجع قضایی، سند کتبی دارای اعتبار است، بیان میگردد:
در حقوق ایران، عقود با توافق واقع میشوند (فارغ از شکل آن و به صورت شفاهی نیز منعقد میگردند)؛ بنابراین در صورت تردید در رضایی یا تشریفاتی بودن عقد بیمه، بر اساس اصل میتوان عقد بیمه را عقدی رضایی دانست. بنابراین کتبی بودن عقد بیمه، عنصر سازنده عقد نیست؛ بلکه دلیل اثبات آن است.
همچنین سیاق ماده 2 قانون بیمه طوری تنظیم شده که نمیتوان از آن، بطلان بیمه شفاهی و الزام بر کتبی بودن را استنباط کرد. لذا وفق قانون تجارت الکترونیکی هرگاه وجود یک نوشته از نظر قانون لازم باشد، دادهپیام حکم نوشته و مدرک را دارد و میتوان از آن به عنوان ادله اثبات دعوی در محاکم و ادارات دولتی استفاده نمود و هیچ محکمه یا اداره دولتی نمیتواند ارزش اثباتی دادهپیامها را صرفاً به دلیل شکل و قالب آنها رد نماید.
همچنین ماده 49 قانون بیمه اجباری (مورد استناد خواهان) نیز مراجع قضایی را مکلف نموده است در صورت وجود بیمهنامه معتبر، صرفاً متناسب با جنبه عمومی جرم برای راننده مسبب حادثه قرار تامین صادر نماید. بنابراین آنچه مد نظر قانونگذار است، وجود بیمهنامه معتبر و قانونی است.
ث- در خصوص ادعای شاکی مبنی بر اینکه قانونگذار یکی از علل مراجعه به صندوق تامین خسارتهای بدنی را «مفقود شدن» سند بیمهنامه توسط بیمهگذار (و سایر دلایل دیگر که در زمان مقتضی بر کتبی بودن سند بیمهنامه تاکید شده) اعلام کرده است، بیان میگردد:
به نظر میرسد شاکی عبارت «فقدان بیمهنامه» در ماده 21 قانون بیمه اجباری (مصوب 1395) را که به معنای نداشتن بیمهنامه یا همان عدم انعقاد قرارداد بیمه است، با عبارت «مفقود» اشتباه گرفته است.
ضمناً طبق ماده 21 قانون مذکور، موارد قانونی جبران خسارات بدنی توسط صندوق تامین خسارتهای بدنی مشخص شده است و صندوق نیز بدون استعلام از سامانه سنهاب اقدام به پرداخت خسارت نخواهد کرد. البته که تعهدات صندوق صرفاً مربوط به حوادث و خسارات بدنی بوده و خسارات مالی ارتباطی به صندوق ندارد.
ج- فارغ از تمامی موارد مذکور، بیمه مرکزی پیرو بخشنامه مورد اعتراض شاکی طی بخشنامه شماره 20774/100/99 (مورخ 6/3/1399) شرکتهای بیمه را موظف نموده در صورت تقاضای بیمهگذار، نسبت به چاپ و در اختیار قرار دادن بیمهنامه به وی اقدام نمایند. بنابراین ادعای شاکی در این خصوص نیز دیگر موضوعیت نداشته و بیمهگذاران میتوانند علاوه بر دریافت لینک مشاهده از طریق دادهپیام، تقاضای چاپ و اخذ بیمهنامه را از بیمهگر بنمایند.
پرونده شماره ه- ع/0000013 مبنی بر درخواست ابطال بخشنامه شماره 15563/100/99 (مورخ27/2/1399 رئیس کل بیمه مرکزی جمهوری اسلامی ایران)، در جلسه مورخ 19/7/1400 هیات تخصصی کار، بیمه و تامین اجتماعی مورد رسیدگی قرار گرفت و اعضا به شرح زیر اقدام به صدور رای نمودند:
رای هیات تخصصی کار، بیمه و تامین اجتماعی
1. نظر به اینکه بخشنامه مورد شکایت صرفاً نیاز به ارائه نسخه فیزیکی بیمهنامه را مرتفع کرده و هیچ گونه منعی نسبت به دارا بودن بیمهنامه به صورت فیزیکی ایجاد ننموده و حتی در فراز پایانی بند 2 مصوبه مذکور به قابل چاپ بودن آن اشاره شده است.
2. مطابق عمومات حقوقی، مفهوم «کتبی» بودن، در مقابل «شفاهی» بودن میباشد و «الکترونیکی» بودن بیمهنامه، تعارضی با کتبی بودن آن نداشته و در واقع یکی از اَشکال مدارک و مستندات کتبی، الکترونیکی بودن آن میباشد؛ علیهذا تعارضی با ماده 2 قانون بیمه (مصوب 7/2/1316) که بیان میدارد «عقد بیمه و شرایط آن باید به موجب سند کتبی باشد و سند مزبور موسوم به بیمهنامه خواهد بود» ندارد.
3. مصوبه مورد شکایت، به منظور تسهیل دسترسی بیمهگذاران بیمه شخص ثالث به اطلاعات بیمهنامههای خود و ارائه خدمات بیمهای به آنان به تصویب رسیده است و در صورت الکترونیکی بودن بیمهنامه اشخاص، دسترسی به آن از طریق استعلام توسط مراجع قانونی با سهولت بیشتری صورت خواهد گرفت.
4. ماده 49 قانون بیمه اجباری خسارات واردشده به شخص ثالث در اثر حوادث ناشی از وسایل نقلیه (مصوب 2/2/1395) که بیان میدارد «مراجع قضایی مکلفند در دعاوی مربوط به حوادث رانندگی، در صورت وجود بیمهنامه معتبر و مکفی و احراز اصالت آن، صرفاً متناسب با جنبه عمومی جرم برای راننده مسبب حادثه قرار تامین صادر کنند» و صرفاً وجود بیمهنامه معتبر و مکفی را برای صدور قرار تامین الزامی اعلام کرده است، در تغایر با وجود بیمهنامه به صورت الکترونیکی نبوده و وجود بیمهنامه مذکور پس از استعلام مرجع قضایی، قابل اثبات خواهد بود.
بنا به مراتب فوق، بخشنامه شماره 15563/100/99 (مورخ27/2/1399 رئیس کل بیمه مرکزی جمهوری اسلامی ایران) مغایر با قوانین و مقررات و خارج از حدود اختیارات مقام تصویبکننده تشخیص نگردید و رای به رد شکایت صادر میگردد. این رای به استناد بند ب ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از جانب رئیس محترم دیوان عدالت اداری یا 10 نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است.
محمدجواد انصاری
رئیس هیات تخصصی کار، بیمه و تامین اجتماعی
دیوان عدالت اداری