رای شماره 778 مورخ 1396/08/16 هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: 778

تاریخ دادنامه: 16/8/1396

کلاسه پرونده: 95/453

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان: آقایان سیدعلی میرباقری و سیدعباس حسینی

موضوع شکایت و خواسته: 1- ابطال بند 3-4 دستورالعمل اجرایی بند الف ماده 2 قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات 2- ابطال نامه شماره 9369/300-24/11/1394 معاون بهداشت وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و نامه شماره 265271/60-12/12/1394 رئیس مرکز برنامه ریزی و نظارت بر دخانیات کشور وابسته به وزارت صنعت، معدن و تجارت

گردش کار: شاکیان به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ابطال بند 3-4 دستورالعمل اجرایی بند الف ماده 2 قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات و ابطال نامه شماره 9369/300-24/11/1394 معاون بهداشت وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و نامه شماره 265271/60-12/12/1394 رئیس مرکز برنامه ریزی و نظارت بر دخانیات کشور وابسته به وزارت صنعت، معدن و تجارت را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده اند که:

" ریاست محترم دیوان عدالت اداری

موضوع: تقاضای ابطال:

1- بند 4 ماده 3 دستورالعمل اجرایی بند الف ماده 2 قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات مصوب نهمین جلسه ستاد کشوری کنترل دخانیات.

2- نامه شماره 9363/300-24/11/1394 معاون بهداشت وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی.

3- نامه شماره 265217/60-12/12/1394 رئیس مرکز برنامه ریزی و نظارت بر دخانیات کشور وابسته به وزارت صنعت، معدن و تجارت.

و به لحاظ ضرورت امر و خسارات معتنابه و غیر قابل جبران آن، تقاضای صدور دستور موقت بر موقوف الاجرا شدن موارد 3 گانه فوق.

احتراماً، به استحضار می رساند: مرکز برنامه ریزی و نظارت بر دخانیات کشور وابسته به وزارت صنعت، معدن و تجارت، طی اطلاعیه شماره 265271/60-12/12/1394 به کلیه تولید کنندگان، واردکنندگان و توزیع کنندگان محصولات دخانی اعلام نموده است:

استفاده از شکل و کاربرد عطر و طعم انواع مواد دخانی در تولید محصولات خوراکی و غیره و بالعکس از مصادیق تبلیغ و تشویق و حمایت محسوب شده و ممنوع و ضروری است واحدهای تولیدی و واردکنندگان محصولات دخانی که قبلاً نسبت به سفارش مواد اولیه یا تولید و واردات محصولات دخانی صدرالاشاره اقدام نموده‌اند حداکثر تا تاریخ 31/6/1395، محصولات تولیدی با مشخصات فوق را به فروش رسانیده و از هم اکنون در خصوص سفارش بسته بندی و تولید محصولات دخانی جدید با استفاده از عناوین مذکور خودداری نمایند. بدیهی است تولید، واردات و عرضه و فروش محصولات دخانی در سطح کشور با استفاده از شکل و کاربرد عناوین بالا از تاریخ 1/7/1395 تخلف محسوب شده و با متخلفان مطابق قانون و ضوابط و مقررات مربوطه برخورد خواهد شد. همان طوری که از متن و محتوای بخشنامه 265271/60-12/12/1394 ریاست مرکز برنامه ریزی و نظارت بر دخانیات کشور پیداست:

مستند این ممنوعیت ماده 7 قانون جامع کنترل و مبارزه با دخانیات مصوب سال 1385 (که به نظر می‌رسد منظور ماده 3 قانون باشد) و بند 4 از ماده 3 دستورالعمل اجرایی بند الف ماده 2 قانون مذکور، مصوب نهمین جلسه ستاد کشوری کنترل دخانیات کشور مورخ 27/6/1393 اعلام شده است. پیوست اطلاعیه اخیر نیز نامه شماره 9363/300-24/11/1394 معاونت بهداشت وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی می‌باشد که به موجب آن و با استناد به مصوبه نهمین جلسه ستاد کشوری دخانیات طی 4 بند خطاب به معاون وزیر صنعت، معدن و تجارت خواستار:

اولاً: ممنوعیت استفاده از هر گونه عطر و طعم در تولیدات محصولات دخانی (شامل توتون، قلیان و انواع سیگار)

ثانیاً: اصلاح و صدور مجوزهای واردات قبلی محصولات دخانی بدون عطر و طعم

ثالثاً: اصلاح مجوزهای تولید صادره قبلی مبنی بر عدم استعمال عطر و طعم در تولید محصولات دخانی

رابعاً: تقاضای اعلام مراتب این ممنوعیت جدید به دستگاههای نظارت و بازرسی و برخورد با عرضه کنندگان محصولات مربوطه، گردیده است.

نظر به اینکه این بخش از مصوبه ستاد کشوری دخانیات و مکاتبات متعاقب و ناشی از آن، خارج از حیطه اختیارات قانونی تفویضی ستاد مذکور و مغایر موازین حقوقی است، با ذکر و تفصیل مستندات قانونی ذیل، تقاضای ابطال آن و اقدامات و مکاتبات مترتب بر آن را استدعا می‌نماید. بدواً به لحاظ ضرورت امر و خسارات معتنابه و غیر قابل جبران آن، تقاضای صدور دستور موقت بر موقوف الاجرا شدن این نامه ها و مصوبه مذکور را تمنا دارد:

دلایل و مستندات قانونی رد مصوبه مذکور و مکاتبات متعاقب و ناشی از آن:

1- قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات، مصوب 15/6/1385 مجلس شورای اسلامی وظایف ستاد را در ماده «2» قانون تعریف کرده است که ذیلاً معروض می‌گردد:

الف- تدوین دستورالعمل اجرایی مربوط به تعاریف، شمول و ویژگیهای تبلیغات.

ب- تدوین و تصویب برنامه های آموزش و تحقیقات با همکاری دستگاههای مرتبط.

ج- تعیین نوع پیامها، هشدارها، تصاویر و طرحهای مرتبط با آثار سوء اجتماعی، اقتصادی، بهداشتی و سلامتی دخانیات و دوره های زمانی آن موضوع ماده «5» این قانون.

بنابراین ملاحظه می فرمایید که ابداً ستاد وظایف و رسالتی در زمینه تعیین کیفیت، نوع و چگونگی تولید محصولات دخانی کشور ندارد بلکه صرفاً وظیفه اش آموزشی و تبلیغی است.

2- معاون بهداشتی وزارت بهداشت در موضوع نامه خود، با استناد به ماده «3» قانون جامع کنترل دخانیات و بند «4» از ماده «3» دستورالعمل ویژگیهای تبلیغات و با استفاده از مفاد موضوع ابلاغی مصوبه نهمین جلسه ستاد کشوری کنترل دخانیات به شماره 1592/100-6/12/1393 موارد چهارگانه موضوع دادخواست را امضا و ابلاغ کرده است، این در حالی است که:

الف- ماده «3» قانون مذکور صرفاً هر نوع تبلیغ، حمایت، تشویق مستقیم و غیر مستقیم افراد در استعمال دخانیات را ممنوع کرده است و با توجه به وظایف احصاء شده در ماده 2 قانون، ستاد مذکور ابداً حق ورود به تعیین نوع و کیفیت تولید و یا واردات مواد دخانی را نداشته است.

ب- مصوبه نهمین جلسه ستاد کشوری کنترل و مبارزه با دخانیات، اساساً فاقد چنین مصوبه ای در خصوص تولید و تجارت است و همگی در حوزه وظایف فرهنگ سازی و در زمینه چگونگی تبلیغات است.

3- مطابق تبصره «1» از ماده «1» قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، صرفاً مسئولیت دبیرخانه ستاد و ابلاغ مصوبات را بر عهده دارد و نه مرجع وضع قانون برای وزارت صنعت، معدن و تجارت خارج از حیطه اختیارات قانونی...!

4- استحضار دارید وفق اصل «58» قانون اساسی، مرجع تقنین در کشور، مجلس شورای اسلامی است و در ماده «4» قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات، به صراحت سیاستگذاری، نظارت و مجوز واردات انواع مواد دخانی، صرفاً بر عهده دولت گذاشته است و نه وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی. از طرفی بدیهی است تجویز ایجاد ضوابط و مقررات توسط شوراها، ستادها و غیره در قوانین عادی، منبعث از همان تفویض قانونی است و قاعدتاً خروج از حدود قصد و غرض مقنن، ضمان آور و غیرقابل تمکین است. متاسفانه در مانحن فیه چنین اتفاقی افتاده است که وزارت بهداشت، خارج از حوزه اختیارات خود و حتی مصوبه ستاد، اما به بهانه آن، برای وزارت صنعت، تعیین تکلیف کرده است و مرکز برنامه ریزی و نظارت بر دخانیات کشور هم به آن عمل کرده است.

5- در نهمین جلسه ستاد کشوری کنترل مبارزه ملی با دخانیات در مورخ 27/6/1394، صراحتاً در خصوص ممنوعیتهای مورد اعتراض (نامه شماره 9363/300-24/11/1394، معاون بهداشت وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی) چنین مقرره ای وجود ندارد، بلکه این نامه به استناد بند «4» از ماده «3» دستورالعمل اجرایی بند «الف» ماده «2» قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات به عنوان پیوست مصوبه ستاد، تنظیم و ارسال شده است که باید گفت:

اولاً: این پیوست فاقد امضای اعضای ستاد است و در صورت تنفیذ آن نیز، به فرض صحت و وجود چنین مصوبه ای، اساساً از بند 4 ماده 3 دستورالعمل مورد اشاره چنین استنباط و استخراجی برداشت نمی گردد که موضوع نامه 9363/300-24/11/1394 معاون بهداشتی وزارت بهداشت به آن پرداخته است.

ثانیاً: با توجه به صراحت عبارت بند الف از ماده 2 قانون جامع، دستورالعمل تنظیمی می باید در حدود تعابیر و عبارات مد نظر قانونگذار تهیه و تصویب گردد. این در حالی است که همان بند الف، وظیفه ستاد را تدوین دستورالعمل اجرایی مربوط به تعاریف، شمول و ویژگیهای تبلیغات ذکر کرده است و از طرفی با ملاحظه سایر بندهای ارائه شده در دستورالعمل اجرایی، این معنی و مفهوم حاصل می‌شود که تدوین کنندگان بند متنازع فیه، مراعات حدود اختیارات تفویضی ناظر بر تعریف شمول و ویژگیهای تبلیغات کالاهای دخانی را ننموده اند، بلکه در صدد تبیین ویژگیهای کالاهای دخانی برآمده اند، بنابراین برخلاف ظاهر و منطوق بند 4 ماده 3 دستورالعمل، آنچه مورد اراده دبیر ستاد بوده است در حقیقت نه به معنای تعریف ویژگیهای تبلیغات کالای دخانی بلکه ممنوعیت و محدودیت در تعیین ویژگیهای اصلی کالا است که دقیقاً در حدود صلاحتیهای قانونی سازمان استاندارد ملی ایران می‌باشد که مطابق مقررات، وظیفه تعیین و اعلام استانداردهای کالای دخانی را بر عهده دارند. لذا ورود این گونه ای دبیر ستاد، به موضوع تعیین ویژگیهای اصل کالا و نه تبلیغات آن، تداخل و تهافت مستقیم با وظایف قانونی سازمان ملی استاندارد ایران خواهد داشت.

ثالثاً: با اندک مداقه در عبارت فوق، ممنوعیت مورد اشاره اساساً در این مورد خاص مردود است. زیرا عبارت مذکور چنین است که: « کاربرد شکل، عطر و طعم انواع دخانی در تولید محصولات خوراکی ممنوع است.» به عبارت دیگر طرف خطاب این ممنوعیت وزارت جهاد کشاورزی است که مقرر نموده است کاربرد عطر و طعم مواد دخانی در تولید محصولات خوراکی ممنوع است و تسری آن بر ممنوعیت کاربرد عطر و طعم در تولید مواد دخانی که سابقه ای چندین دهه در ایران و تمام دنیا دارد از عبارت فوق به دور است.

رابعاً: با توجه به ماده 2 قانون جامع کنترل و مبارزه با دخانیات ناظر بر تعیین وظایف ستاد، به نظر می‌رسد موضوع مرتبط با کاربرد شکل و یا عطر و طعم در بسته بندیهای مواد خوراکی است، به عنوان مثال، بیسکویت با شکل سیگار و یا طعم سیگار تولید نگردد والا ستاد وظیفه ای در چگونگی تولید مواد خوراکی نیز به عهده ندارد.

6- با لحاظ اینکه، در مصوبه ستاد، چنین ممنوعیتهایی (ممنوعیت مذکور در نامه معاونت وزارت بهداشت) مشاهده نمی گردد.

اولاً: نمی باید، این قانونگداری و طرح ممنوعیت در تولید را، از اختیارات دبیر ستاد دانست، زیرا وفق ماده 24 آیین‌نامه اجرایی قانون مذکور، معاونت سلامت وزارت بهداشت فقط وظیفه دبیر ستاد را به عهده دارد و مطابق ماده 25 آیین‌نامه همان قانون در خصوص شرح وظایف دبیر ستاد، کوچکترین اشاره ای حاکی از تفویض چنین اختیاری به ایشان مشاهد نمی گردد و صرفاً وظایفی اداری در حدود اختیارات ایشان قرار گرفته است.

ثانیاً: پذیرش تفسیر موسع از حدود اختیارات قانونی ستاد مذکور چنانچه از نامه شماره 9342/300-24/11/1394 معاون بهداشت وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی استنباط می‌گردد این قابلیت را برای دبیرخانه ستاد و یا خود ستاد تلویحاً ایجاد می‌نماید که حتی تولید و واردات اصل کالاهای دخانی و متفرعات آن را نیز در آینده ممنوع نماید. این در حالی است که این نوع تقنین، خلاف اصل 58 قانون اساسی و تعدی به اصل تفکیک قوه مقننه از قوه مجریه است.

7- بند 4 از ماده 3 دستورالعمل مورد اشاره، بندی از ماده ای است که صرفاً در مقام تبیین مصادیق تبلیغ، تشویق و حمایت از محصولات دخانی است لذا باید گفت:

اولاً: کل ماده 3 دستورالعمل مورد استناد در حوزه تبلیغی و فرهنگی است نه در حوزه صنعت و تولید.

ثانیاً: بند 4 از ماده 3 دستورالعمل مورد اشاره چنین استنباط و استخراجی از متن به دست نمی آید که در مواد دخانی و تولیدات دخانی، عطر و طعم به کار نرود بلکه موضوع دقیقاً بدین معناست که کاربرد شکل، عطر و طعم مواد دخانی در تولید محصولات خوراکی از مصادیق تبلیغ و تشویق و حمایت از تولیدات دخانی است. به عبارت دیگر طرف خطاب این ممنوعیت وزارت جهاد کشاورزی است که مقرر کرده است: کاربرد عطر و طعم مواد دخانی در تولید محصولات خوراکی ممنوع است. مثلاً: نباید در تولید محصولات خوراکی و غیره از شکل سیگار برای بسته بندی استفاده شود و یا از عطر و طعم محصولات دخانی در تولیدات خوراکی و غیره استفاده شود. والا تلقی عبارت بر ممنوعیت کاربرد عطر و طعم در تولید مواد دخانی که سابقه ای چندین دهه در ایران و تمام دنیا دارد از منطوق و مفهوم آن، دور و بعید است.

8- همان گونه که مستحضرید تنها مرجع تقنین در کشور وفق اصل 58 قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی است. تجویز ایجاد ضوابط مقررات توسط شوراها و ستادها و غیره در قوانین عادی، منبعث از همان تفویض قانونی است و قاعدتاً خروج از حدود، قصد و غرض مقنن، ضمان آور و غیر قابل تمکین است، ستاد کشوری کنترل و مبارزه با دخانیات که با حضور اعضای حقوقی معینی تشکیل می‌گردد، وفق ماده 2 همان قانون وظایف ستاد عبارت از تدوین دستورالعمل اجرایی مربوط به تعاریف، شمول و ویژگیهای تبلیغات و تصویب برنامه های آموزشی و تحقیقات و تعیین نوع پیامها و هشدارها مرتبط با آثار سوء اجتماعی، اقتصادی و... موضوع ماده 5 این قانون است. با اندک مداقه در آنچه به عنوان نتیجه مصوبات از سوی معاون بهداشت وزیر بهداشت و دبیر ستاد مذکور به وزارت صنعت ابلاغ گردیده است، با آنچه که در اصل صورتجلسه مورخ 27/6/1393 ملاحظه می‌گردد تعارض و به نوعی قانونگذاری و خارج از وظایف ستاد است.

9- از منظر صرفه و صلاح جامعه نیز این تصمیم، چانچه به کیفیت اعلامی در نامه معاون بهداشت وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، مورد اراده اعضای ستاد باشد، با آثار زیانبار و غیر قابل جبران زیر روبرو خواهیم شد زیرا:

الف- صنعت دخانیات در تمام دنیا خصوصاً کشورهای آمریکایی و اروپایی با اعمال بالاترین نظارتها و استانداردها همراه بوده است. این نظارت هم در بعد تولید و هم در بعد واردات مستمر بوده و با هدف کنترل و هدفمند نمودن مصرف و سلامت جامعه صورت می پذیرد. بدیهی است هیچ کدام از این کشورها به منظور حل مشکلات بهداشتی و سلامت جامعه، به صورت انتزاعی اندیشه نکرده و به جای اتخاذ تدابیر بهتر و موثرتر در انجام وظایف خود، صورت مسئله را پاک و محو نمی نمایند. متاسفانه اتخاذ این گونه تصمیمات صرفاً بر اساس یک جانبه نگری و بخشی نگری صورت گرفته و بدون توجه به تبعات اقتصادی و اجتماعی و بعضاً سیاسی با برجا گذاردن آثار سوء دیگری رها شده است. به نظر می‌رسد مطابق مفاد این نامه صرفاً فعالین قانونی صنعت دخانیات کشور، در معرض دید تصمیم گیران بوده و عمداً یا سهواً به اثرات اقدامات و تصمیمات خود به صورت تحلیل سیستمی فکر و عاقبت اندیشی نکرده اند.

ب- امروزه با اندک گردشی در بازار دخانیات کشور با انبوهی از کالاهای دخانی قاچاق مواجه خواهید شد. محصولاتی که نه منشاء ورود و تولید آن معلوم است و نه اصل یا بدل آن به راحتی قابل احراز است. مسلماً یکی از عواقب این گونه تصمیمات نسنجیده در کوتاه مدت، به معنای بستر سازی و خیز کارتلها و مافیای قاچاق در تسخیر بازار کشور با انواع محصولات ممنوعه خواهد بود که در بلند مدت به سلب و اسقاط حقوق دولتی در خصوص عوارض و مالیات و پایمال شدن سلامت و بهداشت جامعه و فعالین قانونی و رسمی این صنعت خواهد انجامید. فعالینی که تحت انواع استانداردهای اعلامی از سوی مراجع مربوط قرار می گیرند.

ج- با توجه به تنگناهای مالی دولت در مبارزه موثر با پدیده قاچاق، اینگونه تصمیمات یک سویه، در آتیه موجبات تقویت قاچاق داخلی و بین المللی را فراهم خواهد نمود و سرمایه های کلان به دست آمده از این رهگذر، نه تنها زمینه های پولشویی و کسب ثروت نامشروع را فراهم خواهد آورد بلکه در سایر عرصه ها همچون اجتماعی و سیاسی نیز می باید منتظر حضور و قدرت نمایی این اشخاص بود.

د- اهمیت کنترل و نظارت بر کالاهای دخانی بر هیچ کس پوشیده نیست. لیکن سوال اساسی این است که آیا این گونه دستورالعملها منجر به نظارت جامع وکامل در تمامی سطوح از تولید تا عرضه خواهد شد؟ همان گونه که مستحضرید هم اینک در بخش سیگار و تنباکو علیرغم نظارتها و مبارزه های انجام شده، انبوهی از محصولات قاچاق در بازار به وفور مشاهده و عرضه می‌گردد و متاسفانه وجود اولویتها از یک طرف و کمبود وضعف امکانات و ساختارها از سوی دیگر در مبارزه موثر با پدیده قاچاق عرصه جولان بی پروای قاچاقچیان را فراهم کرده است.

بنا بر جهات فوق و با عنایت به اینکه تصمیمات موضوع شکایت، خروج موضوعی از وظایف مندرج در ماده 2 قانون دارد و مقنن با بیان ماده 4 همان قانون پس از ماده 2 و تعیین صلاحیتهای ستاد صریحاً شائبه اختیار بی حد و حصر ستاد را در خصوص ایجاد ممنوعیت در سیاستگذاری، نظارت و مجوز واردات، دفع کرده است، لذا، نامه صادره از سوی دبیر ستاد مذکور در ایجاد سیاستگذاری و ممنوعیت استفاده از عطر و طعم در تولید محصولات دخانی و الزام به تحدید، ابطال و اصلاح مجوزهای واردات قبلی از حدود وظایف مقرر در ماده 2 قانون خارج است و تصریح مقنن در ماده 4 همان قانون مبنی بر سیاستگذاری و نظارت و صدور مجوز واردات انواع مواد دخانی صرفاً از طریق دولت، حاکی از حصر مسئولیت قانونی و عدم تفویض آن دارد. زیرا صدور مجوز و ایضاً سیاستگذاری طبق قانون صرفاً در اختیار دولت است و لا غیر. لذا تلقی جایگزینی ستاد مذکور در مقام دولت که مطابق قانون اساسی جایگاه حقوقی و تعریف مشخصی دارد، خلاف قانون اساسی و خارج از حیطه اختیارات تفویضی است و از طرفی در قانون موصوف نیز هیچ تجویزی برای امکان تفویض این اختیار از دولت به دیگر مراجع مشاهده نمی گردد. علی ایحال تقاضای ابطال بند 4 ماده 3 دستورالعمل اجرایی بند الف ماده 2 قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات مصوب نهمین جلسه ستاد کشوری کنترل دخانیات و نامه شماره 9363/300-24/11/1394 معاون بهداشت وزارت بهداشت و نامه شماره 265271/60-12/12/1394 رئیس مرکز برنامه ریزی و نظارت بر دخانیات کشور را استدعا دارد. "

متن دستورالعمل و نامه های مورد اعتراض به قرار زیر است:

الف) متن دستورالعمل اجرایی در قسمت مورد اعتراض به قرار زیر است:

" 3-4- استفاده از شکل و کاربری عطر و طعم انواع مواد دخانی در تولید محصولات خوراکی و غیره و بالعکس. "

ب) متن نامه شماره 265271/60-12/12/1394 رئیس مرکز برنامه ریزی و نظارت بر دخانیات کشور وابسته به وزارت صنعت، معدن و تجارت به قرار زیر است:

" کلیه تولیدکنندگان، واردکنندگان و توزیع کنندگان محصولات دخانی

موضوع: ممنوعیت استفاده از شکل و کاربرد عطر و طعم

سلام علیکم

احتراماً، بر اساس ماده 7 قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات و بند 4 ماده 3 دستورالعمل اجرایی بند الف ماده 2 قانون مذکور که در نهمین جلسه مورخ 27/6/1393 ستاد کشوری کنترل دخانیات کشور تصویب و توسط رئیس جمهور ابلاغ گردید، تاکید شده « استفاده از شکل و کاربرد عطر و طعم انواع مواد دخانی در تولید محصولات خوراکی و غیره و بالعکس» از مصادیق تبلیغ و تشویق و حمایت محسوب شده و ممنوع است. لذا معاونت بهداشت وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی در اجرای موارد فوق، طی نامه شماره 9363/300-21/11/1394 استفاده از شکل و کاربرد عطر و طعم در تولید و واردات انواع محصولات دخانی (سیگارت و تنباکو) را ممنوع اعلام نموده است.

ضروری است واحدهای تولیدی و واردکننده محصولات دخانی که قبلاً نسبت به سفارش مواد اولیه یا تولید و واردات محصولات دخانی صدرالاشاره اقدام نموده‌اند حداکثر تا تاریخ 31/6/1395 محصولات تولیدی با مشخصات فوق را به فروش رسانده و از هم اکنون در خصوص سفارش بسته بندی و تولید محصولات دخانی جدید با استفاده از عناوین مذکور، خودداری نمایند. بدیهی است تولید، واردات، عرضه و فروش محصولات دخانی در سطح کشور با استفاده از شکل و کاربرد عناوین بالا از تاریخ 1/7/1395 تخلف محسوب شده و با متخلفان مطابق قانون و ضوابط و مقررات مربوطه برخورد خواهد شد. "

ج) متن نامه شماره 9369/300-24/11/1394 معاون بهداشت وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به قرار زیر است:

" جناب آقای خسروتاج

معاون محترم وزیر صنعت، معدن و تجارت

موضوع: ممنوعیت طعم دار کردن سیگار و تنباکو

با سلام و احترام

با توجه به تعهدات کشور در اجرای کنوانسیون بین المللی کنترل دخانیات از جمله مواد 9 و 13 رهنمودهای مربوطه و ماده 3 قانون جامع کنترل دخانیات و بند 4 ماده 3 دستورالعمل ویژگیهای تبلیغات دخانیات ابلاغیه مصوبات نهمین جلسه ستاد کشوری کنترل دخانیات شماره 1592/100-6/12/1393 در خصوص ممنوعیت هرگونه اقدام در تبلیغ و ترویج و حمایت از دخانیات و استفاده از شکل و کاربرد عطر و طعم انواع مواد دخانی در تولید محصولات خوراکی و بالعکس، خواهشمند است جهت کاهش مصرف محصولات دخانی، دستور فرمایند تدابیر لازم حاکمیتی با رعایت الزامات فوق الذکر به شرح ذیل صورت پذیرد:

1- استفاده از هرگونه عطر و طعم در تولید محصولات دخانی (شامل هر گونه توتون قلیان و انواع سیگار) ممنوع گردد.

2- مجوزهای واردات صادره قبلی در هنگام تمدید اصلاح و صرفاً محصولات دخانی بدون عطر و طعم مجاز به ورود باشند.

3- مجوزهای تولید صادره قبلی به طریق مقتضی اصلاح گردند، به نحوی که محصول دخانی معطر و طعم دار تولید نگردد.

4- با توجه به موجودی انبارهای تولیدکنندگان و واردکنندگان محصولات دخانی معطر و طعم دار، نسبت به اعلام مهلت زمانی مناسب جهت ابلاغ به دستگاههای نظارت و بازرسی اقدام تا با عرضه کنندگان محصولات دخانی معطر و طعم دار پس از تاریخ یاد شده برخورد قانونی انجام پذیرد.

ضمن تشکر از توجه جنابعالی به موضوع پیشگیری از شیوع مصرف دخانیات و اقدامات ارزشمند انجام شده، با عنایت به اهمیت ضابطه مندی مواد و ترکیبات معطره محصولات دخانی در کاهش انگیزه مصرف، خواهشمند است دستور فرمایند نتیجه اقدامات انجام شده در این زمینه را برای طرح در جلسه ستاد کشوری کنترل دخانیات تا یک ماه آینده به این معاونت منعکس فرمایند."

در پاسخ به شکایت مذکور، مشاور وزیر و مدیرکل حقوقی وزارت صنعت، معدن و تجارت به موجب لایحه شماره 198414/60-14/9/1395 توضیح داده است که:

" ریاست محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری

موضوع: لایحه دفاعیه پرونده شماره 950905800000518

سلام علیکم

احتراماً، عطف به ابلاغ کلاسه پرونده 95/453-24/6/1395 منضم به دادخواست آقایان سیدعلی باقری و سیدعباس حسینی به خواسته مذکور در دادخواست واصله ذیلاً دفاعیات این اداره کل حضورتان ارائه می‌گردد:

ایرادات ماهیتی

1- بند الف ماده 2 قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات یکی از وظایف ستاد کشوری کنترل و مبارزه با دخانیات را تدوین دستورالعمل اجرایی مربوط به تعاریف، شمول و ویژگیهای تبلیغات کالاهای دخانی اعلام می دارد. لذا بر همین اساس ستاد مذکور در راستای تکلیف قانونی و همچنین بر اساس بند 4 ماده 3 دستورالعمل اجرایی بند الف ماده 2 قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات استفاده از هر گونه عطر و طعم در تولید محصولات دخانی را ممنوع اعلام کرده است.

2- به پیوست تصویر نامه شماره 166908/60-28/7/1395 رئیس مرکز برنامه ریزی و نظارت بر دخانیات کشور نیز که در خصوص دادخواست واصله تهیه شده است نیز به پیوست حضورتان ارسال می‌گردد.

3- خواهان در صفحه انتهایی لایحه ضمیمه پرونده اشاره داشته اند که « صدور مجوز و سیاستگذاری طبق قانون صرفاً در اختیار دولت است» علیهذا مستند به ماده 1 قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات مشاهده می‌شود که اغلب اعضای شورا اعضای دولت بوده و وزیر وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی نیز رئیس آن محسوب می‌شود. مضافاً اینکه مصوبات نهمین جلسه ستاد به امضای بالاترین مقام اجرایی کشور یعنی شخص رئیس جمهور نیز رسیده است.

با عنایت به مراتب فوق از آن مقام درخواست دارد تا نسبت به رد دادخواست مطرح شده به طرفیت وزارت صنعت، معدن و تجارت انشای رای فرمایید. در پایان جناب آقایان محمدرضا سیف اللهی و روح اله میرآبی منفرداً مشترکا، به عنوان نمایندگان حقوقی این وزارتخانه جهت ثبت لایحه دفاعیه، اخذ روگرفت اوراق پرونده و عنداللزوم ارائه دفاعیات حضورتان معرفی می گردند."

سرپرست دفتر امور حقوقی نیز به موجب لایحه شماره 45/107-16/1/1396 توضیح داده است که:

" ریاست محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با اهدای سلام

احتراماً در خصوص پرونده کلاسه 95/453 موضوع شکایت آقای سیدعلی میرباقری و سیدعباس حسینی به خواسته ابطال بند 4 ماده 3 دستورالعمل اجرایی ماده 2 قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات مصوب نهمین جلسه ستاد کشوری کنترل دخانیات و نامه های شماره 9363/300-24/11/1394 معاونت بهداشت این وزارتخانه و 265271/60-12/12/1394 مرکز برنامه ریزی و نظارت بر دخانیات کشور وزارت صنعت، معدن و تجارت مراتب ذیل به استحضار می‌رسد:

1- وفق شکایت مطروحه، قانون جامع کنترل و مبارزه با دخانیات وظایف ستاد را در ماده 2 تعریف نموده و تدوین دستورالعمل اجرایی مربوط به تعاریف، شمول و ویژگیهای تبلیغات را از وظایف ستاد برشمرده است. ستاد مزبور نیز در بند 4 ماده 3 دستورالعمل اجرایی بند الف ماده 2 قانون مزبور استفاده از شکل و کاربرد عطر و طعم انواع مواد دخانی را در تولید محصولات خوراکی غیره و بالعکس، از مصادیق تبلیغ اعلام نموده و ممنوعیت آن را مورد تصریح قرار داده است. معاون بهداشت وزارت متبوع نیز با استناد به ماده 3 قانون جامع کنترل دخانیات و بند مزبور، طی مکاتبه ای با وزارت صنعت، معدن و تجارت صرفاً ورود محصولات دخانی بدون عطر و طعم را به کشور مجاز اعلام نموده و تاکید داشته که مجوزهای تولید در خصوص محصولات دخانی معطر و طعم دار به گونه ای اصلاح گردد که دیگر شاهد تولید این محصولات نباشیم. شکات در حال حاضر با استناد به اینکه ستاد برابر بند الف ماده 2 قانون مورد اشاره صرفاً اجازه تدوین دستورالعمل تبلیغات را داشته و اجازه اتخاذ تصمیمی در خصوص تولید و یا ورود مواد دخانی برابر ماده مذکور به ستاد داده نشده است متقاضی ابطال بند 4 ماده 3 دستورالعمل اجرایی ماده 2 قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات مصوب نهمین جلسه ستاد کشوری کنترل دخانیات و نامه های شماره 9363/300-24/11/1394 معاونت بهداشت این وزارتخانه و 265271/60-12/12/1394 مرکز برنامه ریزی و نظارت بر دخانیات کشور وزارت صنعت، معدن و تجارت می‌باشند.

2- در ارتباط با شکایت مطروحه لازم به ذکر است، برابر ماده 1 قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات مصوب سال 1385، به منظور برنامه ریزی برای مبارزه با مصرف مواد دخانی و حفظ سلامت عمومی، ستاد کشوری کنترل و مبارزه با دخانیات که در این قانون به اختصار ستاد نامیده می‌شود با ترکیب زیر تشکیل می‌شود:

وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به عنوان رئیس ستاد، وزیر فرهنگ و ارشاد اسلامی، وزیر آموزش و پرورش، وزیر بازرگانی، فرمانده نیروی انتظامی، دو نفر از کمیسیون بهداشت و درمان مجلس شورای اسلامی به عنوان ناظر، رئیس سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران به عنوان ناظر، نماینده یکی از سازمانهای غیر دولتی مرتبط با دخانیات به انتخاب وزارت بهداشت.

برابر ماده قانون مذکور وظایف ستاد به شرح زیر است:

الف- تدوین دستورالعمل اجرایی مربوط به تعاریف، شمول و ویژگیهای تبلیغات.

ب- تدوین و تصویب برنامه های آموزش و تحقیقات با همکاری دستگاههای مرتبط.

ج- تعیین نوع پیامها، هشدارها، تصاویر و طرحهای مرتبط با آثار سوء اجتماعی، اقتصادی، بهداشتی و سلامتی دخانیات و دوره های زمانی آن، موضوع ماده (5) این قانون.

مصوبات این ستاد پس از تایید رئیس جمهور قابل اجرا است.

3- وفق ماده 3 قانون نیز، هر نوع تبلیغ، حمایت، تشویق مستقیم و غیر مستقیم و یا تحریک افراد به استعمال دخانیات اکیداً ممنوع اعلام شده است.

4- وفق ماده 3 آیین‌نامه اجرایی قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات مصوب سال 1386، هرگونه فعالیت یا اقدام که به شکل مستقیم یا غیر مستقیم در معرفی، تحریک و تشویق افراد به خرید و مصرف محصولات دخانی انجام شود، تبلیغ محسوب می‌گردد.

5- بنابراین با توجه به ماده 3 قانون که مطابق آن هر نوع تبلیغ، حمایت، تشویق مستقیم و غیرمستقیم و یا تحریک افراد به استعمال دخانیات اکیداً ممنوع اعلام گردیده و همچنین آیین‌نامه اجرایی قانون که در آن هرگونه فعالیت و اقدام در معرفی، تحریک و تشویق افراد به خرید و مصرف محصولات دخانی را تبلیغ تعریف کرده است، ستاد کشوری کنترل و مبارزه با دخانیات در دستورالعمل اجرایی بند الف ماده 2 قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات، اقدام در استفاده از شکل و کاربرد عطر و طعم انواع مواد دخانی در تولید محصولات خوراکی و غیره و بالعکس را از مصادیق تبلیغ محسوب کرده و به تبع، این اقدام را ممنوع نموده است.

6- اشاره می‌نماید، پیش نویس دستورالعمل اجرایی مربوط به تعاریف، شمول و ویژگیهای تبلیغات بر اساس بند الف ماده 2 قانون، با مشارکت نمایندگان تام الاختیار دستگاههای ذیربط از جمله وزارت صنعت، معدن و تجارت قبل از جلسه نهم تنظیم و مورد تایید قرار گرفته است. دستورالعمل فوق الذکر در نهمین جلسه ستاد کشوری کنترل دخانیات به تصویب رسیده و به امضای اعضای ستاد نیز رسیده است.

7- مصوبات ستاد، منضم به دستورالعمل فوق الذکر، پس از توشیح ریاست جمهور در تاریخ 22/10/1393 به وزارت بهداشت ابلاغ گردیده و این ابلاغیه همراه ضمایم مربوطه در تاریخ 6/12/1393 از طرف وزارت بهداشت به اعضای ستاد و وزرای کشور و دادگستری جهت اجرا ارسال شده است.

8- نتایج بررسیهای انجام شده در مورد این محصولات، حاکی از وجود مقدار بسیار زیادی مواد سرطان زای قطعی به ویژه بنزین، هیدروکربنهای معطر چند حلقوی (PAH)، آلدئیدهای فرار نظیر فرم آلدئید، فلزات سنگین نظیر سرب و جیوه بوده که به لحاظ تهدید سلامت عمومی جامعه، اتخاذ تدابیر پیشگیرانه را طلب می‌نماید.

9- بررسیهای سیستماتیک از نتایج تحقیقات انجام شده، موید ارتباط معنی داری بین مصرف قلیان و سرطانهای ریه، دهان، مری، معده و مثانه و بیماریهای انسدادی مزمن ریوی، قلبی عروقی، سکته مغزی، ناباروری مردان، دستگاه گوارش و اختلالات سلامت روان و وزن کم هنگام تولد می‌باشد.

10- صرفنظر از تصریح قانونگذار و مقررات موجود در جهت جلوگیری از تبلیغات مستقیم و غیر مستقیم تنباکوهای معطر و طعم دار خاطر نشان می‌سازد که تنباکوهای معسل یا معطر حاوی 70 تا 80 درصد مواد افزودنی و اسانسهای شیمیایی می‌باشد که برای ایجاد جذابیت، تندی زدایی و نرم کردن دود حاصله برای ایجاد تصور غلط ذهنی نسبت به بی خطر بودن و حتی پرفایده بودن این محصولات با نامگذاری انواع طعمهای میوه های پرفایده تولید می‌شود.

11- با توجه به بند 2 ماده 1 قانون تشکیلات و وظایف وزارت بهداشت مبنی بر تامین و ارتقای سطح بهداشت عمومی و ماده 2 « آیین‌نامه بهداشت محیط» مصوب سال 1371 هیات وزیران که در اجرای بند فوق الذکر وزارت متبوع را موظف به اقدام قانونی در موارد تهدید کننده سلامت عمومی کرده است و همچنین در راستای بند 4 ماده 3 دستورالعمل اجرایی بند الف ماده 2 قانون جامع کنترل و مبارزه با دخانیات، وزارت متبوع به موجب نامه شماره 9363/300-24/11/1394 توصیه های بهداشتی لازم را در جهت هرچه اجرایی تر شدن حکم قانون و ضوابط ابلاغی مربوطه به وزارت صنعت، معدن و تجارت منعکس کرده است.

12- طبق ماده 24 آیین‌نامه اجرایی قانون، معاون بهداشت (سلامت وقت) وزارت متبوع به عنوان دبیر ستاد کشوری کنترل دخانیات تعیین شده است که برابر ماده 25 آیین‌نامه، پیگیری مصوبات ستاد از وظایف اصلی دبیرخانه می‌باشد.

13- وفق ماده 6 آیین‌نامه اجرایی قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات، ورود، تولید، توزیع، خرید و فروش هر نوع وسایل و کالای تبلیغی محصولات دخانی ممنوع است و با کالاها و وسایل مکشوفه تبلیغی طبق مقررات عمل خواهد شد.

14- لذا با توجه به مراتب پیشگفت و نظر به گذشت حدود یک سال از ابلاغ دستورالعمل اجرایی بند الف ماده 2 قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات (6/12/1393) تسریع در اقدامات اجرایی مرتبط با کاربرد عطر و طعم در مواد دخانی از سوی معاون بهداشت این وزارتخانه (به عنوان دبیر ستاد) طی نامه موضوع شکایت به وزارت صنعت، معدن و تجارت ارسال گردیده است.

15- در پاسخ به موارد مطروحه در دادخواست تقدیمی مبنی بر رعایت بالاترین میزان نظارت و استاندارد در تولید محصولات دخانی، به پیوست نتایج آزمایشات انجام شده این وزارتخانه روی 77 نمونه تنباکوهای معطر مورد استفاده در مراکز عرضه محصولات دخانی که همگی حاوی مقادیر قابل توجهی از ترکیبات بیماری زا و سرطان زای بنزین، مواد آروماتیک، فلزات سنگین، سموم آلی، قارچها و باکتریهای بیماری زا بوده اند، ارائه می‌گردد.

16- در ارتباط با ادعای مطروحه دائر بر افزایش قاچاق در صورت ممنوعیت استفاده از تنباکوهای معطر داخلی نیز اشاره می‌نماید. با توجه به بیانات مقام معظم رهبری در برخورد با کالاهای قاچاق و برنامه های منسجم ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز در اجرایی نمودن قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز مصوب سال 1392 مجلس شورای اسلامی و همچنین شناسایی آسانتر و مشخص شدن انواع تنباکوهای معطر و معسل از غیرمعطر به عنوان کالای قاچاق، دلایل مطرح شده در این زمینه فاقد محمل قانونی بوده و شکایت نیز دلیل مستند و موجهی برای ادعای مطروحه عنوان ننموده اند.

بنابراین با توجه به اینکه وفق آیین‌نامه اجرایی قانون کنترل و مبارزه با دخانیات، هرگونه فعالیت و اقدام در معرفی، تحریک و تشویق افراد به خرید و مصرف محصولات دخانی از مصادیق تبلیغ عنوان گردیده و تردیدی در استفاده از شکل و کاربرد عطر و طعم مواد دخانی در تولید محصولات خوراکی و غیره و بالعکس در جهت تبلیغ محصولات مزبور نمی‌باشد، اقدامات صورت گرفته وفق ضوابط و مقررات بوده و بر این اساس رد دعوای شکات از آن مقام مورد تقاضا است."

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 16/8/1396 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

بر اساس بند الف ماده 2 قانون جامع کنترل و مبارزه ملی با دخانیات مصوب سال 1385، تدوین دستورالعمل اجرایی مربوط به تعاریف، شمول و ویژگیهای تبلیغات از وظایف ستاد کشوری کنترل و مبارزه با دخانیات تعیین شده است و مقنن در ماده 3 قانون مذکور صراحتاً هرگونه تبلیغ، حمایت، تشویق مستقیم و غیر مستقیم یا تحریک افراد به استعمال دخانیات را اکیداً ممنوع اعلام کرده است و از طرفی در ماده 3 آیین‌نامه اجرایی قانون مذکور هر نوع اقدام یا فعالیت که به شکل مستقیم یا غیر مستقیم در معرفی، تحریک و تشویق افراد به خرید و مصرف محصولات دخانی انجام شود، تبلیغ محسوب شده است. نظر به اینکه در بند 3-4 دستورالعمل اجرایی بند الف ماده 2 قانون جامع کنترل و مبارزه با دخانیات، استفاده از شکل و کاربرد عطر و طعم انواع مواد دخانی در تولید محصولات خوراکی و غیره و بالعکس از مصادیق تبلیغ محسوب شده است و این مقرره در حدود اختیارات ستاد کشوری کنترل و مبارزه با دخانیات تصویب شده و به کار رفتن شکل و کاربرد عطر و طعم انواع مواد دخانی در تولید محصولات خوراکی و بالعکس از مصادیق تبلیغ مواد دخانی محسوب می‌شود که از نظر مقنن ممنوع است، بنابراین بند 3-4 دستورالعمل مورد اعتراض و سایر مقررات مورد اعتراض به شرح مندرج در گردش کار، مغایر قانون و قابل ابطال تشخیص نشد.

محمدکاظم بهرامی - رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری

منبع