هیات تخصصی استخدامی دیوان عدالت اداری
شماره پرونده:9703220 شماره دادنامه: 9809970906010985 تاریخ: 16/11/98
شاکی:آقای سجاد کریمی پاشاکی
طرف شکایت:هیات وزیران
موضوع شکایت:ابطال ماده (1) و تبصره (3) ماده (3) و فراز پایانی ماده (6) تصویبنامه شماره 130730؍ت 54153 ه- مورخ 4؍10؍1397 هیات وزیران (در خصوص شرایط احراز تصدی شهردار)
هیات وزیران به استناد ماده 72 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375" آییننامه اجرایی شرایط احراز تصدی سمت شهردار"را در سال 1397 به تصویب می رساند که شاکی به موادی از آن اعتراض دارد که به شرح زیر است:
متن مقرره مورد شکایت: ماده 1- شوراهای اسلامی شهرها موظفند ظرف یک ماه پس از رسمیت یافتن، شهردار مورد نظر خود را بر اساس ضوابط و شرایط موضوع این آییننامه، انتخاب و صورتجلسه مصوبه شورا را به همراه مدارک و مستندات مورد نیاز، جهت صدور حکم انتصاب به مرجع صدور حکم ارایه نمایند. تبصره 3 ماده 3: در موارد استثنا، انتخاب شهردار از میان افراد دارای مدرک تحصیلی کارشناسی بدون داشتن سابقه اجرایی صرفاً برای شهرداری های شهرهای زیر ده هزار نفر جمعیت و با تایید وزیر کشور بلامانع است. ماده 6:........ و چنانچه از بین کارگزاران انتخاب نشده باشد وزارت کشور و شهرداری ها در قبال او هیچگونه تعهد استخدامی و به کارگیری ندارند.
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:1- «تعیین فرصت یکماهه به شوراهای اسلامی شهرها» در ماده (1) تصویبنامهی مورد شکایت، مغایر با تبصره (1) ماده (80) قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران، مصوب (1375) با اصلاحات بعدی است که مقرر میدارد: «شورای اسلامی شهر موظف است بلافاصله پس از رسمیت یافتن، نسبت به انتخاب شهردار واجد شرایط اقدام نماید.»2- با توجه به ماده (4) آییننامهی استخدامی شهرداریها، مصوب سال (1381) که مقرر میدارد: «سازمان تفصیلی و ایجاد یا حذف پستهای سازمانی در کلیه شهرداریها، با رعایت تبصره ماده (112) قانون استخدام کشوری مشمول ماده (54) قانون شهرداری و اصلاحیه آن صورت میپذیرد» در این راستا، بند (9) «ضوابط تشکیلاتی شهرداریها»، مصوب14؍2؍1393 وزارت کشور،پست مدیریتی و سرپرستیرا چنین تعریف نموده است: «جایگاه سازمانی است که اشخاص متصدی آن، وظایف هدایت، نظارت، کنترل و ساماندهی کارکنان تحت مدیریت و سرپرستی خود و یا ارائهدهندگان خدمات به شهرداری را بهعهده دارند». لذا از آنجایی که «شهردار» در طبقهبندیمشاغل پست سازمانیتعریف شده است و شرایط عمومی برای تصدی و احراز پست سازمان شهرداری توسط کارمندان، دارابودن وضعیت استخدامی رسمی یا پیمانی است، بنابراین،غیر از کارمندان، اشخاص دیگری نمیتوانند پست شهردار را اشغال نمایند.3-پست سازمانیدر آییننامهی استخدامی شهرداریها تعریف نشده و مستفاد از ماده (98) آییننامهی مذکور، در موارد مسکوت، به قانون استخدام کشوری احاله شده است. ماده (8) قانون مذکور مقرر داشته: «پست سازمانی عبارت از محلی است که در سازمان وزارتخانهها و موسسات دولتی بهطور مستمر برای یک شغل و ارجاع آن به یک مستخدم درنظر گرفته شده، اعمّ از اینکه دارای متصدی یا بدون متصدی باشد.» اگرچه پست شهردار، مدیریتی تلقی میشود، اما ماهیتاً بهعنوان یکی از پستهای ثابت شهرداریها که جنبهی استمرار دارد، طبقهبندی میشود. 4- برفرض انتصاب و تصدی افراد غیرمستخدم در پست شهردار، به دلیل عدم اشغال پست، این احتمال وجود دارد که کارمندانی همزمان پست مذکور را اشغال کنند. این، منجر به بینظمی اداری و استخدامی میشود.5- براساس فراز پایانی اصل (28) قانون اساسی، ماده (44) قانون مدیریت خدمات کشوری، بند (2) سیاستهای کلی نظام اداری، ماده (13) قانون استخدام کشوری و ماده (12) آییننامهی استخدامی شهرداریها، هرگونه بهکارگیری نیرو منوط به آگهی عمومی و امتحان تخصصی است. لذا بهکارگیری نیروی غیرمستخدم در پست شهردارِ شهرهای زیر 10 هزار نفر، ناقض موارد فوق بوده و امکان اشتغال موقت فرد غیرمستخدم در پست شهرداری را فراهم میکند.6- از آنجایی که براساس ماده (2) آییننامهی استخدامی شهرداریها، حالات استخدامِثابت، رسمی، پیمانی و کارگریپیشبینی شده، لذا فرد غیرمستخدم نمیتواند رابطهی استخدامی برقرار نماید و براساس تبصره (5) ماده (5) قانون استخدام کشوری (اصلاحی 28؍12؍1353)، شرط احراز پست شهرداری، مستخدم رسمی بودن میباشد.7- با عنایت به ماده (79) قانون شهرداریها، مصوب 1334 که مقرر میدارد: «کلیه پرداختهای شهرداری در حدود بودجه مصوب با اسناد مثبت و با رعایت مقررات آییننامه مالی بهعمل خواهد آمد. این اسناد باید به امضای رئیس حسابداری و شهردار که ذیحساب خواهند بود یا قائممقام آنان که مورد قبول انجمن باشد، برسد.» و براساس ماده (31) قانون محاسبات عمومی کشور، مصوب 1366، ذیحساب باید از بین مستخدمین رسمی باشد، لذا مقتضی است شهردار نیز از میان مستخدمین رسمی انتخاب شود.
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس امور تنظیم لوایح و تصویبنامهها و دفاع از مصوبات دولت، به موجب لایحهی شماره 94314؍38448مورخ 24؍7؍1397 بهطور خلاصه اعلام داشته:1- به موجب ماده (72) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، مصوب (1375)، «شرایط احراز تصدی سمت شهردار، طبق آییننامهای خواهد بود که بنا به پیشنهاد وزارت کشور به تصویبهیات دولت خواهد رسید.» در همین راستا، تصویبنامهی شماره 29956؍ت 18369 ه- مورخ 18؍6؍1377 به تصویب هیات وزیران رسیده و در تاریخ 25؍9؍1397، تصویبنامهی مورد شکایت به تصویب هیات وزیران رسید و جایگزین تصویبنامهی قبلی گردید.2- براساس تبصره (1) ماده (80) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور، شوراهای اسلامی شهر موظف به اقدام نسبت به انتخاب شهردار واجد شرایط، «بلافاصله» بعد از رسمیتیافتن میباشد. قید «بلافاصله»، دربردارندهی مفهوم «فوریت عرفی» است و بهمنظور تعیین، تبیین و مقید نمودن این فوریت، هیات وزیران در ماده (1) «آییننامه اجرایی شرایط احراز تصدی سمت شهردار»، این فوریت را حداکثر تا یک ماه درنظر گرفته است و این، مانعِ تفسیرِ قید بلافاصله، به زمانی بیش از یک ماه شده و در صورت نبودِ چنین محدودیتی، هر شورای شهری تفسیر خود را از قید بلافاصله اعمال مینمود و ممکن بود فرآیند انتخاب شهردار، طولانیتر بشود. ضمن اینکهظرف زمانی یک ماه، صرفاً محدود به انتخاب شهردار نیست، بلکه ناظر بهارائهی صورتجلسهی مصوبهی شورا به همراه مدارک و مستنداتهم میباشد.3- اینکه اعلام شده است هیات وزیران، انتخاب شهردار از میان افراد غیر کارگزار را تجویز کرده است، چنین برداشتی نه از منطوق و نه از مفهوم تبصره (3) ماده (3) آییننامهی مورد شکایت، صحیح نیست. آنچه که در مفادّ ماده (3) و تبصره (3) آن مقرر شده است، دارا بودن یا عدم سابقهی اجرایی شخص مورد نظر جهت انتخاب به سمت شهردار بوده است و بههیچوجه در مقام بیان وضعیت استخدامی وی نبوده است. علاوه بر این، با توجه به شقوق ششگانهی ذیل بند (چ) ماده (3) آییننامهی مذکور، منظور از سابقهی اجرایی، سابقهی مدیریت در شهرداری است و استنثنائی که در تبصره (3) ذکر شده، قاعدتاً نمیتواند مفهومی فراتر از حکم اصلی و دلالتی بر وضعیت رابطهی استخدامی شخص داشته باشد.4- با فرض صحت ادعای شاکی مبنی بر دلالت تبصره (3) ماده (3) آییننامهی مورد شکایت بر «تجویز انتخاب اشخاص غیر کارگزار بهعنوان شهردار»، این امرمغایرتی با قوانین موضوعه نداشتهو شاکی نتوانسته اشارهای به قوانین معارض با این حکم داشته باشد. به علاوه اینکه این امر،هیچگونه دلالتی هم بر عدم لزوم رعایت ضوابط و تشریفات قانونی پیشبینیشده جهت بهکارگیری اشخاص در شهرداریها نبودهو در نتیجه، تعارضی بین مفادّ آییننامه با قوانین حاوی احکام و تشریفات استخدامی شهرداری نداشته است.5- براساس ماده (2) آییننامهی مذکور، چنانچه وزیر کشور یا استاندار، شهردارِ معرفیشده را واجد شرایط تعیینشده، نداند، مراتب را به شورای شهر منعکس نموده و در صورت اصرار شورای شهر، مراتب بههیات حلّ اختلاف موضوع ماده (79) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور، اعلام مینماید. لذا اقدام شورا در این خصوص، قابل نظارت است.
پرونده در جلسه 7؍11؍1398 هیات تخصصی استخدامی مطرح گردید و پس از رسیدگی به موضوع، اعضاء هیات به اتفاق آراء مصوبه مورد شکایت را قابل ابطال تشخیص ندادند و بنابراین به استناد بند «ب» ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری برای آن رای صادر میشود.
رای هیات تخصصی
1. در خصوص ماده 1 تصویب نامه مورد شکایت: با توجه به اینکه به موجب تبصره 1 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدی مقرر شده شورای اسلامی شهر موظف است بلافاصله پس از رسمیت یافتن نسبت به انتخاب شهردار واجد شرایط اقدام نماید و نظر به اینکه ملهم از عبارت" بلافاصله پس از رسمیت یافتن"نشان از اسرع وقت و بدون فوت وقت بوده و منظور قانونگذار از بکاربردن واژه مذکور، سرعت در انتخاب شهردار میباشد، بنابراین تعیین حداکثر مهلت یکماهه به شورای شهر جهت انتخاب شهردار مغایرتی با قانون ندارد بلکه در مقام بیان حداکثر زمان عرفی بوده است و قابل ابطال تشخیص داده نمی شود. 2- در خصوص تبصره 3 ماده 3 تصویب نامه مورد شکایت: با توجه به اینکه بکارگیری نیروی قراردادی برای انتصاب در سمت های مدیریتی منع قانونی ندارد و دلایل مندرج در دادنامه شماره 464 مورخ 10؍7؍1398 هیات تخصصی استخدامی دیوان عدالت اداری نیز موید این امر میباشد و انتصاب شهرداران نیز از این امر مستثنی نمیباشد لذا مقرره مورد شکایت که در مقام بیان امر استثنایی و انتخاب و بکارگیری شهردار را با مجوز وزیر کشور تجویز کرده است مغایر با قانون نبوده و قابل ابطال تشخیص داده نمی شود. در خصوص فراز آخر ماده 6 تصویب نامه مورد شکایت: با توجه به اینکهبه موجب لایحه قانونی شمول قانون استخدام کشوری (غیر از شهرداری پایتخت) درباره کارکنان شهرداری های سراسر کشور مصوب سال 1358 شورای انقلاب، ملاک عمل در خصوص شهرداری ها، قانون استخدام کشوری میباشد و استخدام در این قانون شامل نیروهای پیمانی و رسمی میباشد و با توجه به وحدت ملاک تبصره ماده 32 قانون مدیریت خدمات کشوری بکارگیری نیروی قراردادی در دستگاه های اجرایی بدون تعهد استخدامی میباشد بنابراین فراز آخر ماده 6 تصویب نامه مورد شکایت که تعهد استخدامی به شهرداران را نفی کرده و به کارگیری ایشان را پس از پایان خدمت نپذیرفته است مغایرتی با قانون ندارد و قابل ابطال تشخیص داده نمی شود و در مورد درخواست ابطال هر سه بند مقرره مورد شکایت رای به رد شکایت صادر میشود. این رای مستند به بند «ب» ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری صادر و ظرف بیست روز پس از صدور، از سوی ده تن از قضات یا رئیس محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض میباشد.
رضا فضل زرندیرئیس هیات تخصصی استخدامی دیوان عدالت اداری