شماره پرونده: ه- ع/9902596 شماره دادنامه: 140009970906010933 تاریخ: 12/8/1400
شاکی: احمد نوروزی با وکالت مجید شایگان فرد
طرف شکایت: وزارت کشور جمهوری اسلامی ایران
موضوع شکایت و خواسته: 1- ابطال و حذف عبارت "ضوابط ایجاد واحدهای سازمانی در سازمان وابسته" در بند یک و نیز ابطال و حذف بند 12 ماده 3 ضوابط تشکیلاتی شهرداری ها ابلاغی وزیر محترم کشور به شماره 19274-20/2/94؛ 2- ابطال و حذف کامل ماده 8 و تبصره آن از "ضوابط تشکیلاتی شهرداری ها؛ 3- به تبع موارد 1 و 2 ابطال الگوی اساسنامه سازمان های وابسته به شهرداری های مراکز استان موضوع نامه شماره 27325 مورخ 9/3/95 و 4 - تبع موارد 1 و 2 ابطال ابلاغیه اهم وظایف و ماموریت ها و شرایط احراز روسای سازمان های وابسته به شهرداری ها به تفکیک هر سازمان به شماره 91711 مورخ 18/7/1395
شاکی دادخواستی با خواسته فوق به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است.
متن مقرره مورد شکایت در صفحات 80،85،90،94،98،99،100،104،105 پرونده پیوست شده است:
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
1- قانون شهرداریها در ماده 54 به سازمان اداری، معاونت ها و تشکیلات شهرداری پرداخته است ماده 84 قانون مذکور سازمان ها، شرکت ها و موسسات وابسته به شهرداری را تحت عنوان واحد موسسات وابسته مورد حکم قرار داده است. وزارت کشور با استناد به ضوابط تشکیلاتی شهرداری ها ابلاغی به شماره 274 19 مورخ 20 اردیبهشت 1394 طی نامه شماره 325 27 مورخ 5 خرداد 95 الگوی اساسنامه سازمان ها با ماهیت ماده 54 قانون شهرداری ها را ارسال کرده است در حالی که ماده 54 در مورد سازمان اداری شهرداری هاست و نه سازمان ها، شرکت ها و موسسات وابسته آنها؛ اساسنامه موضوع ماده 84 قانون شهرداریها برای صرفاً موسسات، شرکتها و سازمانهای وابسته به شهرداری پیش بینی شده و مستلزم تصویب انجمن شهر و وزارت کشور است در حالی که سازمان و ساختار شهرداری موضوع ماده 54 قانون شهرداری شامل معاونت و ادارات شهرداری اساساً نیازی به اساسنامه مجزا ندارند و با استناد به ماده 587 قانون تجارت به محض تشکیل و بدون نیاز به تصویب اساسنامه دارای شخصیت حقوقی میشوند. بنابراین سازمان وابسته به شهرداری مشمول عنوان "موسسه یا شرکت وابسته" مذکور در بند 13 ماده 3 ضوابط تشکیلاتی ابلاغیه مورخ 20 اردیبهشت 94 قرار داشته و نیاز به بند 12 ماده 3 مبنی بر اختصاص عنوان "سازمان وابسته" به صورت مستقل در عرض "موسسه وابسته" و با تعریف جداگانه نبوده و فاقد مبنای قانونی و قابل ابطال است.
2- در ماده 8 ابلاغیه وزیر کشور (موضوع ضوابط تشکیلاتی شهرداری ها) بدون توجه به اختیارات شهرداریها و شوراهای اسلامی شهر سازمانهای شهرداری را محدود به عناوین و تعداد مشخصی سازمان کرده است و بدون توجه به موقعیت و شرایط جمعیت متفاوت شهر است و اختیارات شورای اسلامی شهر و شهرداری مندرج در ماده 80 قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1 خرداد 1375 با آخرین اصلاحات را نادیده گرفته است؛ بنابراین تقاضای ابطال و حذف کامل ماده 8 و تبصره آن از ضوابط تشکیلاتی شهرداری ها را که موجب اشکالات فراوانی از جمله مشکلات حقوقی و مالیاتی در انحلال و تفکیک و ادغام سازمان ها و افزایش حجم کار و فرآیندهای سازمان و پیچیده تر شدن فرایندهای های نظارتی و... شده است را دارد؛
3- تبع موارد 1 و 2 ابطال الگوی اساسنامه سازمان های وابسته به شهرداری های مراکز استان موضوع نامه شماره 325 27 مورخ 9 خرداد 95 وزارت کشور را دارد همچنین برخی از بندهای اساسنامه ابلاغی خارج از حدود اختیارات قانونی وضع و ابلاغ شده است. از جمله 1- در ماده 2 محدوده عمل سازمان، محدوده و حریم شهر عنوان شده در حالی که قلمرو فعالیت سازمان میتواند به سایر نقاط کشور و خارج از کشور با تایید شورای سازمان یا شهردار تسری یابد؛ 2- در ماده 3 مدت زمان فعالیت چهار سال تعیین شده که برای تعهدات سازمانی و برنامه ریزی بلند مدت مشکل ساز است؛ 3- تبصره ماده 11 برای انتصاب مسئول امور مالی سازمان پیشنهاد مدیرعامل و تایید هیات مدیره و شورای سازمان و تصویب شورای اسلامی شهر پیش بینی شده در حالی که تعیین مسئول امور مالی و عناوین مشابه سازمان نیاز به تصویب شورای اسلامی شهر ندارد و تایید شورای سازمان کفایت می کند مخصوصاً اینکه سازمان ها دارای اختیارات اداری و مالی هستند؛
4-وزارت کشور با استناد به ضوابط تشکیلاتی شهرداری ها و همچنین طی نامه شماره 711 91 مورخ 18 مهر ماه 95 شهرداریها را مکلف کرده است که تنها الگوی تدوین اهم وظایف و ماموریت ها و شرایط احراز روسای سازمان های وابسته به شهرداری ها به تفکیک هر سازمان ابلاغیه را اجرا کنند که خلاف صریح ماده 111 و ماده 84 قانون شهرداری هاست. همچنین عناوین ابلاغیه سازمان شهرداری ها با قوانین موجود در تناقض است به عنوان مثال ماده 111 قانون شهرداری ها مجوز ایجاد شرکت برای موضوع نوسازی را به شهرداری اعطاء کرده در حالی که عنوان سازمان ابلاغی عمران و بازآفرینی فضاهای شهری است و تفکیک این دو موضوع قابل قبول سازمان شهرداریها نبوده است از سوی دیگر به موجب بند 6 اصلاح آییننامه مدیریت حمل و نقل بار و مسافر در شهر و حومه مصوب 4 آبان 1388 هیات وزیران واژه پایانه از تبصره ماده 3 آییننامه مدیریت حمل و نقل بار و مسافر در شهر و حومه مصوب 22 خرداد 88 حذف شده لذا ادغام سازمان پایانه های مسافربری در سازمان مدیریت حمل و نقل بار خارج از حدود اختیارات قانونی بوده که قبلاً به موجب دادنامه هیات عمومی ابطال شده است بنابراین به تبع مواد یک و دو ابطال ابلاغیه اهم وظایف و ماموریت ها و شرایط احراز و اعضای سازمان های وابسته به شهرداری های به تفکیک هر سازمان به شماره 711 91 مورخ 18 مهرماه 1395 تقاضا دارد؛
در پاسخ به شکایت مذکور، به موجب لایحه شماره 99-2596-4 مورخ 12/12/99 به طور خلاصه توضیح داده است که:
سابق بر این آقای ماشاالله حقیقی فرد دادخواست به طرفیت وزارت کشور و سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور مبنی بر ابطال کل ضوابط تشکیلاتی شهرداریها موضوع بخشنامه شماره 274 19 مورخ 20 اردیبهشت 1394 وزارت کشور و ابطال الگوی اساسنامه سازمان وابسته به شهرداری مرکز استان موضوع بخشنامه شماره 125 27 مورخ 5 خرداد 1395 وزارت کشور هیات عمومی دیوان عدالت اداری تقدیم کرده است؛
ضوابط تشکیلات شهرداری ها به استناد تکلیف مندرج در تبصره ذیل ماده 112 قانون استخدام کشوری طی نامه شماره 645 11 مورخ 21 اردیبهشت 1394 سازمان مدیریت و برنامه ریزی (سازمان اداری استخدامی) که مورد شکایت وی قرار نگرفته است به این سازمان ابلاغ شد و مطابق بخشنامه شماره 274 19 20 اردیبهشت 1394 وزیر کشور حاوی توضیحات تکمیلی به استانداری های سراسر کشور منعکس گردید که بندهای مورد شکایت حاوی تعریف سازمان وابسته و سپس تشریح و تبیین تعداد عناوین و شرایط ایجاد سازمان های وابسته است اما در مورد سازمان های وابسته به شهرداری 2 موضوع 1- ساختار سازمانی سازمان های وابسته و 2- ماهیت سازمان های وابسته قابل تحلیل است؛
نخست ساختار سازمانی سازمانهای وابسته
اولاً در ماده 54 قانون شهرداری عبارت شهرداری ها به صورت عام مطرح شده است و طبعاً سازمانهای وابسته را نیز در بر میگیرد؛ دوم این که مطابق ماده واحده لایحه قانونی شمول قانون استخدام کشوری غیر از شهرداری پایتخت درباره کارکنان شهرداری های سراسر کشور مصوب 27 شهریور 58 شورای انقلاب کلیه مستخدمین شهرداری و موسسات تابعه و وابسته و اتحادیه شهرداری های کشور که مشمول آییننامه استخدامی شهرداریها مصوب 29 دی ماه 1354 بوده اند مشمول قانون استخدام کشوری میشوند. یعنی سازمان وابسته به شهرداری ها و کارکنان آنها از هر جهت مشمول قانون استخدام کشوری هستند و چون طبق ماده 5 این قانون، کارمندان رسمی و از اواخر دهه 70 برابر مصوبه دولت کارمندان پیمانی متصدی یکی از پستهای سازمانی دستگاههای شهرداری میشوند با امعان نظر به ماده 112 قانون استخدام کشوری نتیجه گیری میشود وضع ضوابط تشکیلاتی و به تبع آن ابلاغ ساختار سازمانی به پستهای سازمانی برای سازمان های وابسته به شهرداری و تمهید زمینه انتصاب کارمندان رسمی پیمانی در آنها در چارچوب قوانین موضوعه بوده و ضروری است و در اجرای آن در سراسر کشور تاکنون ساختار سازمانی 733 سازمان وابسته به شهرداری ابلاغ گردیده بنابراین استدلال شاکی محترم مبنی بر اینکه سازمان اداری (ساختار سازمانی) سازمان های وابسته در قالب ماده 54 قانون شهرداری نمی گنجد و سازمان ها کاملاً مستقل هستند و ضابطه ای برای آنها وجود نداشته و وزارت کشور اختیاری در بحث اداری (ساختار سازمانی و تشکیلات) سازمان های وابسته ندارد کاملاً بی اساس است؛
شاکی مدعی است که ضوابط تشکیلاتی فوق شهرداریها را محدود به سازمانهای وابسته در چارچوب ماده 54 قانون شهرداری کرده در حالی که دیگر ظرفیتهای قانونی یعنی فعالیت موسسه یا شرکت وابسته به شهرداری ها موضوع مواد 84 و 111 قانون شهرداری در چارچوب اصول بازرگانی و تجارت همچنان برقرار است و این موضوع در بند 13 ماده 3 ضوابط تشکیلاتی شهرداری ها نیز تصریح شده است؛
ایشان مدعی شده که در ضوابط فوق به موقعیت و شرایط و جمعیت شهری توجهی نشده و شهرها یکسان دیده شده است. در حالی که با مرور جداول پیوست ماده 8 مشخص میشود که عناوین و شرایط ایجاد سازمان های وابسته به طور دقیق تعریف و احصاء شده و غالباً شرایط کمی حسب مورد جمعیت، مقتضیات شهر، اعتبارات و هزینهها و... برای هر سازمان بیان شده است.
شکایت شاکی در باب ادغام ها، تفکیک ها و انحلال برخی سازمانهای وابسته به موجب ابلاغ ضوابط تشکیلاتی شهرداری و صورت گرفته در این مطلب ضرورت دارد که در ضوابط مورد بحث برای نخستین بار به صورت فراگیر ادغام هایی در حوزه عمران و بازآفرینی فضاهای شهری که سابق بر آن دو حوزه مستقل عمران بهسازی و نوسازی بافتهای فرسوده را در بر می گرفت و سیما، منظر و فضای سبز شهری که پیش از آن پارکها - زیباسازی را شامل میشد و حمل و نقل بار و مسافر که قبل از ضوابط جدید مشتمل بر اتوبوسرانی - تاکسیرانی - پایانه ها بود صورت پذیرفت که در برخی موارد چالشها و نقدها را در پی داشت که مستلزم بازنگری است و همین موضوع در خصوص برخی شاخصهای کمی دیگر متناسب با مقتضیات و تغییرات نیازمند به روز رسانی است مطرح است ولی تا زمان بازنگری و ابلاغ موضوع توسط سازمان اداری استخدامی کشور وزارت کشور و سازمان مکلف به رعایت ضوابط فاقد مستندات ماده 112 قانون استخدام کشوری ابلاغ گردید خواهد بود
ماهیت سازمان های وابسته
سازمان وابسته به شهرداری ها برای نخستین بار پس از تصویب قانون شهرداری مصوب 1334 در قالب ماده 54 قانون شهرداری تعریف شدند؛ بنا به ملاحظاتی همچنین لزوم نظارت متمرکز شهرداری و سازمانهای وابسته به ویژه در ابعاد انضباط مالی و مقررات اداری و استخدامی نهایتاً استقلال یا شخصیت حقوقی موضوع ماده 84 قانون شهرداری صرفاً در خصوص سازمانهای وابسته در ضوابط تشکیلاتی جدید ابلاغی 2/2/94 سازمان مدیریت برنامه ریزی (بند 12 ماده 3) مورد توجه قرار نگرفت و به همین دلیل امکان تدوین تصویب و ابلاغ اساسنامه سازمان وابسته به ترتیب توسط شهرداری، شورای اسلامی شهر و وزارت کشور در چارچوب اصول بازرگانی در سالهای اخیر میسر نگردید بنابراین لازم بود برای اساسنامه و شیوه اداره سازمانی جدید چاره اندیشی شود که در راستای رفع خلاء موجود، تمشیت امور ایجاد وحدت رویه و هماهنگی، الگوی اساسنامه سازمان های وابسته به شهرداری مرکز استان که به مانند شیوه نامه اداره سازمان ها بود به موجب بخشنامه شماره 27325 مورخ 9/3/1395 وزارت کشور به استانداریها و شهرداری ها منعکس شد و در طی چهار سال اخیر اساسنامه 659 سازمان پس از طی فرآیند قانونی مندرج در بند 15 ماده 71 سابق و ماده 88 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی شهرها و انتخاب شهرداران و تصویب اساسنامه در شورای اسلامی شهر های زیر و تایید و ابلاغ وزارت کشور قابلیت اجرایی پیدا کرد.
شاکی سه ایراد ماهوی نیز به الگوی ابلاغی داشته است که 1- درخواست دائمی کردن مدت اعتبار سازمان وابسته 2- امکان فعالیت سازمان خارج از محدوده و حریم شهر و حتی خارج از کشور و 3- عدم نیاز به تصویب شورای اسلامی شهر برای تعیین مسئول مالی سازمان است؛ هرچند شاکی مغایرت قانونی بندهای ذیربط را بیان نکرده و توجیه قانونی و مستندات ایجابی را ارائه نکردند معذالک، به مواد 1 و 2 قانون شهرداری و تبصره یک ماده 4 قانون تقسیمات کشوری و ملاحظه مندرج در ماده 73 قانون شهرداری در بحث محدوده فعالیت شهرداری اشاره میشود همچنین بخشنامه شماره 91711 مورخ 18/7/95 وزارت کشور پیرامون اهم وظایف و ماموریت و شرایط احراز و روسای سازمانهای وابسته به شهرداری به عنوان یک راهنما و دربردارنده اهم وظایف و ماموریتهای سازمانها و ضوابطی در قبال شرایط احراز اعضای سازمان های وابسته از حیث تحصیلات و تجربه و دلایل قانونی به صورت دقیق برای ابطال آنها اظهار نشده است؛
نظریه تهیه کننده گزارش:
1- ابطال و حذف عبارت "ضوابط ایجاد واحدهای سازمانی در سازمان وابسته" در بند یک و نیز ابطال و حذف بند 12 ماده 3 ضوابط تشکیلاتی شهرداری ها ابلاغی وزیر محترم کشور به شماره 19274-20/2/94 ؛ 2- ابطال و حذف کامل ماده 8 و تبصره آن از "ضوابط تشکیلاتی شهرداری ها؛ 3 - به تبع موارد 1 و 2 ابطال الگوی اساسنامه سازمان های وابسته به شهرداری های مراکز استان موضوع نامه شماره 27325 مورخ 9/3/95
پیش از این هیات تخصصی استخدامی به موجب دادنامه شماره 1466 مورخ 10/12/1399 نسبت به ابطال کل بخشنامه مورد شکایت، رسیدگی کرده و "ضوابط تشکیلاتی شهرداری ها" را در چارچوب قوانین و اختیارات دانسته و از همین رو آن را ابطال نکرده است؛ به نظر میرسد بند 1 و 2 شکایت شاکی در واقع ناظر به همان ضوابط و اساس رسیدگی قبلی هیات تخصصی باشد؛ همچنین در خصوص بند 3 شکایت شاکی، دادنامه مورد اشاره به صلاحیت وزارت کشور در ارائه الگوی اساسنامه سازمان های وابسته به شهرداری تصریح کرده است بنابراین با وصف رسیدگی پیشین و اعتبار امر مختومه در قضیه مطرح شده از حیث حدود اختیارات، صدور تصمیم وفق ماده 85 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 پیشنهاد میشود. در خصوص 3 بند از الگوی اساسنامه که مورد اعتراض شاکی است به شرح آتی اعلام نظر میشود:
الف - درخواست دائمی کردن مدت اعتبار سازمان وابسته
با توجه به میزان بودجه و درآمد و حجم کار هر شهرداری و تکالیف و وظایف شهرداری ها مندرج در ماده 55 قانون شهرداری ها که انجام آن نیازمند تاسیس شرکت ها و سازمان های وابسته میباشد چنانچه دلیل توجیهی نیاز به شرکت و یا سازمان وابسته از بین برود دلیلی بر بقای آن نخواهد بود و اساساً این قبیل موسسات برای رفع نیازهای شهرداری در اجرای تکالیف مقرر در قانون شهرداری ایجاد میشوند بنابراین ماده 3 مقرره مورد شکایت ناظر به محدود بودن زمان اعتبار سازمان وابسته مغایرتی با قانون شهرداری ندارد و قابل ابطال نیست؛
ب - امکان فعالیت سازمان خارج از محدوده و حریم شهر و حتی خارج از کشور
حدود حوزه هر شهرداری و حومه آن به وسیله شورای شهر و تصویب شورای شهر تعیین میشود. این موضوع به صراحت در مواد 1 و 2 قانون شهرداری آمده است؛ همچنین تبصره یک ماده 4 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری نیز تعیین محدوده شهری را پس از پیشنهاد شورای شهر به تصویب دو وزارتخانه کشور و مسکن و شهرداری منوط کرده است. به طریق اولی سازمان های وابسته به شهرداری محدوده ای فراتر از آنچه برای شهرداری تعیین شده نخواهد داشت از این رو ماده 2 مقرره مورد اعتراض که محدوده عمل سازمان را محدوده و حریم همان شهر تعیین کرده مغایرتی با قوانین یاد شده ندارد و قابل ابطال نیست؛
ج-لزوم تصویب انتصاب مسئول امور مالی از سوی شورای شهر
هرچند ارائه الگوی اساسنامه سازمان های وابسته به شهرداری از جمله اختیارات و صلاحیت های وزارت کشور است اما مطابق بند 30 ماده 80 قانون تشکیلات و وظایف و انتخاب شورای های اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1/3/1375 با آخرین اصلاحات تا تاریخ 24/10/1397 نظارت بر حسن اداره امور مالی شهرداری و سازمان های وابسته به عنوان یکی از وظایف شورای شهر، ملازمه ای با لزوم تایید و تصویبِ انتصاب مسئول امور مالی سازمان های وابسته از سوی این شورا ندارد به علاوه اینکه در تبصره بند 30 ماده مذکور عبارت "ذی حساب یا قائم مقام آنان که مورد تایید شورای شهر باشند" صرفاً در خصوص لزوم امضا اسناد مثبته کلیه پرداخت های شهرداری از سوی این افراد است و اساساً در خصوص سازمان های وابسته ذکری به عمل نیامده از این رو تسری لزوم تصویب شورای شهر به انتصاب مدیرامور مالی که در تبصره ماده 11 الگوی اساسنامه آمده در مغایرت با قانون یاد شده و قابل ابطال است؛
4- به تبع موارد 1 و 2 ابطال ابلاغیه اهم وظایف و ماموریت ها و شرایط احراز روسای سازمان های وابسته به شهرداری ها به تفکیک هر سازمان به شماره 91711 مورخ 18/7/1395
با توجه به مراتب مذکور و مخصوصاً مواد 54 و 111 قانون شهرداری و همچنین با عنایت به دادنامه شماره 1466 مورخ 10/12/1399 مبنی بر اختیار و صلاحیت وزارت کشور در تدوین ضوابط تشکیلاتی شهرداری و ارائه الگوی اساسنامه سازمان های وابسته ابلاغیه مورد شکایت مغایرتی با قانون ندارد و قابل ابطال به نظر نمی رسد.
تهیه کننده گزارش:
جواد جباری
رای هیات تخصصی اداری و امور عمومی:
مطابق ماده 54 قانون شهرداری اصلاحی مصوب 1345/11/27 "سازمان اداری شهرداریها به نسبت بودجه و درآمد و حجم کار شهرداری از طرف شهرداری با اطلاع انجمن شهر تهیه و پس از تصویب وزارت کشور به موقع اجرا گذاشته خواهد شد." و به موجب ماده 62 قانون مذکور راهنمایی و ایجاد هماهنگی در امور شهرداری ها نیز بر عهده وزارت کشور میباشد. همچنین مطابق ماده 84 این قانون موسسات وابسته به شهرداری از قبیل لوله کشی- آب- برق- اتوبوسرانی که دارای شخصیت حقوقی بشوند میتوانند با اصول بازرگانی اداره شوند. اساسنامه این قبیل موسسات باید به تصویب انجمن شهر و موافقت وزارت کشور برسد. نظر به اینکه بر مبنای مواد مذکور و ماده 111 قانون شهرداری و همچنین دادنامه شماره 1466 مورخ 10/12/1399 هیات تخصصی استخدامی، "ضوابط تشکیلاتی شهرداری ها" در چارچوب قوانین و اختیارات تشخیص داده شده و وزارت کشور را در تدوین ضوابط تشکیلاتی شهرداری و ارائه الگوی اساسنامه سازمان های وابسته شده دارای صلاحیت شناخته است بنابراین ابلاغیه "اهم وظایف و ماموریت ها و شرایط احراز روسای سازمان های وابسته به شهرداری ها به تفکیک هر سازمان" به شماره 91711 مورخ 18/7/1395 نیز که در راستای ترتیبات قانونی مذکور به تصویب رسیده مغایرتی با قانون ندارد مستنداً به بند ب ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 رای به رد شکایت صادر میشود. این رای ظرف مهلت بیست روز پس از صدور از سوی رئیس و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است؛
سید کاظم موسوی
رئیس هیات تخصصی اداری و امور عمومی
دیوان عدالت اداری