بسمه تعالی
هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست
شماره پرونده: ه- ت/ 0200203 شماره دادنامه سیلور: 140331390001260553 تاریخ: 1403/05/30
شاکی: آقای محمدرضا شهیدی و خانم ثریا کشاورز یوسفی وکلای دادگستری به کالت از آقایان و خانمها به تعداد یکصد و سی و هفت (137) نفر
طرف شکایت: وزارت راه و شهرسازی (با توجه به عدم شناسه شورای عالی معماری و شهرسازی)
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 8- مصوبه مورخ 1398/09/04 شورای عالی معماری و شهرسازی ایران
--
شاکی دادخواستی به طرفیت وزارت راه و شهرسازی (با توجه به عدم شناسه شورای عالی معماری و شهرسازی) به خواسته ابطال بند 8- مصوبه مورخ 1398/09/04 شورای عالی معماری و شهرسازی ایران به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر میباشد:
مصوبه مورخ 1398/09/04 شورای عالی معماری و شهرسازی ایران
8- اراضی موسوم به کت آباد: با توجه به اینکه این اراضی بخشی از عرصه باغستان سنّتی قزوین هستند که با کاربری پارک و فضای سبز در داخل محدوده قرار گرفته اند و تبعاً حقوق مکتسبه برای آنها متصور نیست از محدوده شهر خارج و در حریم، به عنوان عرصه ثبتی باغستان سنتی قزوین تثبیت گردد.
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
الف: دلایل مغایرت مصوبه با موازین شرعی
با توجه به اینکه مبنای مصوبه در خروج ملک موکلین از محدوده شهر که عیناً در مصوبه قید گردیده اثر طبیعی ثبت ملی میباشد در حالی که خود ثبت ملی املاک خصوصی اشخاص بنا به دلایل زیر غیر شرعی بوده و به طریق اولی مبنای باطل و غیر شرعی نمیتواند واجد آثار باشد چه اینکه منع و محدود نمودن مالکین از حقوق مالکانه خود خلاف شرع و احکام اولیه میباشد علاوه موجب بطلان حقوق مکتسبه شرعی و مالکیت خصوصی اشخاص نیز محدود و ضرر وارد شده است باید گفت:
1- مغایرت با قواعد فقهی لاضرر، تسلیط و ید
2- نظریه مورخ 1361/08/03 شورای محترم نگهبان بدین شرح:
- پیرو نامه شماره 5726-17/7/61 قانون حفظ آثار ملی مصوب 1309 اصلاحیه ها و الحاقات بعدی در جلسه مورخ 17/6/61 فقهای شورای نگهبان مطرح و مورد بحث و بررسی قرار گرفت و شمول قانون ثبت نسبت به املاک شخصی نظر اکثریت فقهای شورا مغایر موازین شرع تشخیص داده شد.
- نظریه مجمع مشورتی فقهی شورای نگهبان مورخ 17/10/92 در جهت خلاف شرع بودن مواد متعدد قانون مزبور (حفظ آثار ملی)
- مشروح مذاکرات جلسه مورخ 20/1/93 شورای محترم نگهبان با تاکید بر خلاف شرع بودن قانون مزبور به جهت مغایرت با قواعد شرعی و احترام مالکیت خصوصی اشخاص
3- مغایرت با حقوق مکتسبه اشخاص که در شرع محترم شناخته شده است.
ب: دلایل مغایرت با قوانین و قواعد حقوقی
- مغایرت با روح مواد 1 قانون تاسیس شورای عالی شهر سازی و بندهای 2،3 و 11 ماده 1 آییننامه قانون مزبور به جهات زیر:
- نقشه جامع و تفصیلی شهر در تاریخ 22/4/94 به تصویب شورای عالی شهرسازی و معماری ایران رسیده است.
-مسلم و محرز است که تصویب این نقشه جامع علی الاصول با رعایت مقررات فنی و اصول شهر سازی صورت گرفته است چگونه ممکن است به یکباره چنین تغییری در محدوده قانونی شهر آنهم بعد از 30 سال ایجاد گردد با وصف اینکه خود سازمان میراث فرهنگی هم تصویب کننده طرح جامع شهر قزوین بوده و مخالفتی با آن نکرده است.
- مصوبه مزبور صرفاً به جهت آثار طبیعی ثبت ملی نه از جهت فنی و اصول شهرسازی صورت پذیرفته در حالی که مطابق تبصره ماده 7 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران تبصره ماده 7: «در موارد ابهام و اشکال و اختلاف نظر در نحوه اجرای طرحهای جامع و تفصیلی شهری موضوع ماده 5 مراتب در شورای عالی شهرسازی مطرح و نظر شورای عالی قطعی و لازم الاجرا خواهد بود.»
صرفا در موارد ابهام و اشکال و اختلاف نظر در نحوه اجرای طرحهای جامع و تفصیلی مراتب میبایست در کمیسیون ماده 5 مطرح شود و در مانحن فیه هیچ عنوان ابهام و اشکال و اختلاف وجود نداشته است و تنها و صرفاً به جهت آثار ثبت ملی اقدام به تدوین مصوبه در مغایرت کامل با طرح جامع شهری نموده است.
بر اساس طرحهای متعدد جامع شهر قزوین به مدت 30 سال است که اراضی مزبور داخل در محدوده شهری قرارداد و آخرین طرح جامع هم بر همین مبنا تصویب شده است چگونه ممکن است به یکباره بخش مهمی از شهر از محدوده خارج گردد در حالی که هیچ دلیل فنی و کارشناسی و علمی و شهرسازی ندارد.
- به علاوه با احداث بناهای متعدد من جمله مجموعه آپارتمانها و بلوک های مسکونی با لحاظ محوطه آن به میزان 12 هکتار متعلق به وزارت اطلاعات در باغستانهای موصوف و بویژه احداث شوارع و پلهای متعدد که تمامی قناتها را از بین برده است خارج نمودن پلاکهای باقیمانده باغات مزبور عقلایی و منطقی نخواهد بود اخیراً نیز شهرداری با انتشار آگهی تملک در نظر دارد شوارع بیشتری را در همین پلاکها ایجاد نماید که خود نشان دهنده بی مبنا بودن مصوبه از حیث فنی و شهر سازی میباشد.
- محترم بودن حقوق مکتسبه از نظر قانون و اصول متعدد قانون اساسی، در خود مصوبه هم به حقوق مکتسبه اشاره شده اما متاسفانه آن را صرفاً در جهت احداث اعیان تلقی نموده است در حالی که یکی از مصادیق حقوق مکتسبه اعیان است و مالکین که در مدت 30 سال به عنوان اراضی داخل شهر بوده اقدام به پرداخت کلیه عوارض به شهرداری نموده و یا با وصف داخل محدوده بودن مطابق قانون اقدام به ابتیاع اراضی نموده است نیز دارای حق مکتسبه خواهند بود.
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل دفتر حقوقی وزارت راه و شهرسازی به موجب لایحه شماره 730/26178 مورخ1400/02/29 به طور خلاصه توضیح داده است که:
با توجه به اینکه عمده شکایت و توضیحات و دلایل ارایه شده از سوی شکات در خصوص پلاکهای خاص مورد مالکیت نامبردگان میباشد، به علاوه موضوع بند مصوبه مورد ایراد نیز ناظر بر اراضی و قطعات معینی بوده، لذا به نظر میرسد رسیدگی موضوع در صلاحیت شعب دیوان عدالت اداری است.
برابر رای وحدت رویه شماره 158 و 159 مورخ 1381/05/13 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با توجه به اینکه کمیسیون موضوع ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب 1351 به ریاست استاندار یا فرماندار کل و با عضویت رییس شورای اسلامی شهر و شهرسازی نمایندگان وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و مسکن و شهرسازی و نماینده مهندسی مشاور تهیه کننده طرح، دارای شخصیت حقوقی مستقل و مجزی از اعضا تشکیل دهنده آن و سایر واحدهای دولتی و عمومی میباشد بنابراین اقامه دعوی و طرح شکایت به خواسته ابطال مصوبات کمیسیون مزبور جز به
طرفیت آن کمیسیون و جاهت قانونی ندارد بنابراین شکایت مطروحه از نظر شکلی به نحو صحیح اقامه نشده است.
طبق محدوده ثبتی باغستان سنتی قزوین در سال 1393 توسط سازمان میراث فرهنگی به ثبت رسیده است و اراضی مورد شکایت موسوم به فندکت آباد نیز بخشی از عرصه ثبتی باغستان میباشد که در سنوات گذشته مطابق با طرح جامع مصوب شهر قزوین در داخل محدوده و دارای کاربری فضای سبز بوده است و تبعاً حقوق مکتسبه ای دال بر ساخت و ساز برای آن متصور نمیباشد.
قبل از مصوبه مورد اعتراض، کاربری اراضی مورد نظر «پارک و فضای سبز» بوده و بعد از مصوبه نیز با انواع کاربری های مورد تایید جهاد کشاورزی در حریم شهر قابل بهره برداری توسط مالکین خواهد بود. لذا مانند همه مالکین دیگر واقع در محدوده و حریم شهر شکات نیز میتوانند از حقوق مالکیت خود مطابق طرح های مصوب استفاده نمایند. حق بر احداث انواع کاربری های مسکونی تجاری یا اداری برای شکات محترم هیچ گاه محقق نگردیده است تا متعاقباً با مصوبه مورد اعتراض، حقوق مزبور مورد خدشه و نقض قرار گرفته باشد. حتی صرف تعیین کاربری های مذکور نیز برای اراضی واقع در محدوده شهر مادامی که مالکین، پروانه اخذ ننموده و در دوره اعتبار آن شروع به احداث ننموده باشند نیز موجب تحقق حقوق مکتبه نخواهد گردید و مانعی برای تصویب طرح جدید با کاربری دیگر برای مراجع قانونی نخواهد بود. لذا در مورد شکایت مطروحه نیز به طریق اولی حقوق مکتسبهای ایجاد و محقق نشده است. اگر آنطور که شکات تصور می نمایند صرف ورود اراضی در محدوده شهر موجب ایجاد حق مکتسبه برای احداث مسکونی می گردید در این صورت هیچ ملکی برای ایجاد معابر و خیابان و خدمات عمومی و فضای سبز وجود نمی داشت.
با عنایت به مفاد ردیف 8 مصوبه مورخ مورد اعتراض شورای عالی شهرسازی و معماری ایران اراضی یاد شده از محدوده شهر خارج و داخل حریم شهر قزوین قرار گرفته است که این موضوع منبعث از ثبت ملی آن توسط وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در هماهنگی با سایر اراضی باغستان واقع در عرصه ثبتی باغستان، بوده و کاربری باغ در حریم شهر روی آن تثبیت شده است.
نظریه فقهای محترم شورای نگهبان در سال 1361 (مورد استناد شکات) ناظر بر قانون حفظ آثار ملی مصوب 1309 بوده در حالی که قوانین متعدد دیگری در همین خصوص بعد از تاریخ اظهار نظر مزبور توسط مجلس شورای اسلامی تصویب و به تایید شورای نگهبان رسیده است که لازم الاجراست. از جمله قانون اساسنامه سازمان میراث فرهنگی کشور مصوب 1367 و قانون تشکیل سازمان میراث فرهنگی و گردشگری مصوب 1382.
نکته: قابل تامل آنکه مواد 558 تا 568 قانون مجازات اسلامی مصوب 1375 به انواع جرایم (تخریب و حفاری و خرید و فروش و قاچاق) و مجازاتها در زمینه میراث فرهنگی می پردازد معهذا در ماده 569 مقرر می دارد: "در صورتی که ملک مورد تخریب ملک شخصی بوده و مالک از ثبت آن به عنوان آثار ملی بی اطلاع باشد از مجازاتهای مقرر معاف خواهد بود."
مفهوم ماده قانونی مزبور آن است که چنانچه ثبت اثر به مالک ابلاغ و مطلع بوده باشد مجازات خواهد شد. همانطور که ملاحظه میشود شورای نگهبان با تایید قانون مزبور از نظریه سابق خود که اینک مورد استناد شکات قرار گرفته است عدول نموده است. در غیر این صورت در راستای نظریه سابق بیان می داشت که اساساً ثبت املاک شخصی به عنوان اثر ملی مغایر با موازین شرعی است.
بنابر این همانطور که قاعده فقهی «تسلیط مذکور در ماده 30 قانون مدنی در حوزه های محیط زیست و راه آهن و خدمات شهری و دیگر خدمات و طرحهای عمومی با انواع قوانین مورد تایید شورای نگهبان بواسطه حکومت اصل «لاضرر» تخصیص خورده است رفتار مشابه تقنینی در حوزه میراث فرهنگی نیز نباید امر بعیدی به نظر آید. کما اینکه میراث فرهنگی در تمامی کشورها مصداق بارز منافع ملی بشمار می رود.
تعیین محدوده و حریم شهرها برابر قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب 1351 و قانون تعاریف محدوده و حریم شهر مصوب 1384 از اختیارات و وظایف ذاتی شورای عالی شهرسازی و معماری ایران بوده و مصوبه مورد اعتراض نیز مطابق با وظایف و اختیارات قانونی و با طی فرایند بررسیهای کارشناسی در کمیته فنی و شوراها و کمیته ای استانی صورت پذیرفته است. در خاتمه با ارسال ضمایم مربوط و با عنایت به اقدامات صورت پذیرفته و موارد مطروح، خواسته شاکی و جاهت قانونی نداشته که تقاضای رد آن مورد استدعاست.
چنانچه ادعای مغایرت مقرره مورد اعتراض با موازین شرعی مطرح شده است، نظریه شورای نگهبان نوشته شود:
در خصوص مغایرت با شرع، ادعا مطرح شد و استعلام از شورای محترم نگهبان به عمل آمده ولی تاکنون پاسخ واصل نشده است.
صوبه مورخ 1398/09/04 شورای عالی شهرسازی و معماری تحت عنوان مجموعه طرح ها، مصوبات و اقدامات مطرح در باغستان سنتی قزوین - اثر طبیعی ثبت ملی به لحاظ مغایرت شرعی و قانونی در جلسه مورخ 1403/05/21 هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست مورد رسیدگی قرارگرفت و اعضای محترم هیات به اتفاق به شرح ذیل اعلام نظر نمودند:
رای هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست
اولا بر اساس بند 2 ماده یک قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی و تعیین وظایف آن مصوب 1353 طرح جامع عبارت است از: «طرح بلندمدتی است که در آن نحوه استفاده از اراضی و منطقه بندی مربوط به حوزه های مسکونی - صنعتی - بازرگانی - اداری و کشاورزی و تاسیسات و تجهیزات و تسهیلات شهری و نیازمندیهای عمومی شهری، خطوط کلی ارتباطی و محل مراکز انتهای خط (ترمینال) و فرودگاهها و بنادر و سطح لازم برای ایجاد تاسیسات و تجهیزات و تسهیلات عمومی مناطق نوسازی، بهسازی و اولویت های مربوط به آنها تعیین میشود و ضوابط و مقررات مربوط به کلیه موارد فوق و همچنین ضوابط مربوط بحفظ بنا و نماهای تاریخی و مناظر طبیعی، تهیه و تنظیم میگردد. طرح جامع شهر بر حسب ضرورت قابل تجدیدنظر خواهد بود.» بر اساس بند 3 ماده 2 قانون مذکور نیز «بررسی و تصویب نهایی طرح های جامع شهری و تغییرات آنها خارج از نقشه های تفصیلی» از جمله وظایف شورای عالی شهرسازی و معماری ایران است، لذا مستنبط از قسمت اخیر بند 2 ماده یک و بند 3 ماده 2 قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی و تعیین وظایف آن مصوب 1353، تجدیدنظر و اصلاح طرح جامع شهر نیز در صلاحیت شورای عالی شهرسازی و معماری ایران قرار دارد.
ثانیا باغستان سنتی قزوین در سال 1393 توسط سازمان میراث فرهنگی به عنوان اثر ملی به ثبت رسیده است که اراضی واقع در آن نیازمند حراست و حفاظت خواهد بود.
ثالثا با عنایت به اینکه اراضی موسوم به کت آباد با کاربری پارک و فضای سبز در داخل محدوده شهر قرار گرفته بود و فاقد کاربری مسکونی بوده و با این وصف امکان ساخت و ساز در این اراضی به لحاظ قانونی امکانپذیر نبوده، لذا حق مکتسبه ای برای افرادی ساکن در این اراضی بوجود نیامده تا با الحاق اراضی مذکور به حریم شهر این حق تضییع گردد.
رابعا به موجب نظریه فقهای محترم شورای نگهبان مندرج در نامه شماره 42290/102 مورخ 1402/03/13 قایم مقام دبیر شورای نگهبان در خصوص بررسی مغایرت شرعی بند 8 مصوبه مورخ 1398/09/04 شورای عالی شهرسازی و معماری تصریح گردیده: «چنانچه واضع مصوبه مورد شکایت، قانوناً حق تجدیدنظر در مصوبه قبلی خود را داشته است و رعایت مصالح در تغییر محدوده شهر و اخراج بعض اراضی را نموده باشد، مصوبه مورد شکایت فی نفسه خلاف شرع نیست اما چنانچه در وضع مصوبه جدید رعایت مصالح نشده باشد و با اجرای مصوبه، حقوق مالی شرعی اشخاص نقض شده باشد، باید جبران شود.»
بنابه مراتب مذکور بند 8 مصوبه مورخ 1398/09/04 شورای عالی شهرسازی و معماری تحت عنوان مجموعه طرح ها، مصوبات و اقدامات مطرح در باغستان سنتی قزوین - اثر طبیعی ثبت ملی، مغایرتی با قوانین و مقررات مورد استناد شاکی نداشته و همچنین با تبعیت از نظریه فقهای محترم شورای نگهبان مندرج در نامه شماره 42290/102 مورخ 1402/03/13 قایم مقام دبیر شورای نگهبان و در راستای اجرای حکم مندرج در تبصره 2 ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوب 1402 مغایر شرع نیز تشخیص نگردیده و قابل ابطال نمیباشد. این رای به استناد بند (ب) ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوب 1402 ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از جانب رییس محترم دیوان عدالت اداری یا 10 نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است. همچنین این رای به استناد ماده 93 قانون مذکور پس از قطعیت در رسیدگی و تصمیم گیری های آتی مراجع قضایی و اداری، معتبر و ملاک عمل خواهد بود.
شهریار قلعه
رییس هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست
دیوان عدالت اداری