شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند (2) و (3) مصوبات اولین جلسه کارگروه آرد و نان استان گلستان در سال 1397 و نامه شماره 154496/60 مورخ 12/6/1397 رئیس مرکز اصناف و بازرگانان ایران و دبیرخانه هیات عالی نظارت، وزارت صنعت، معدن و تجارت را خواستار شده و در جهت تببین خواسته اعلام کرده است که:
احتراماً به استحضار می‌رساند اینجانب برابر مواد 26 و 12 قانون نظام صنفی تقاضای صدور پروانه کسب در مورخه 3/4/1396، 4/4/1396 و 30/5/1396 که برابر پیگیری‌های مجدانه متوجه شده‌ام که عدم صدور آن را به مقررات صادره وزیر محترم صنعت، معدن و تجارت به شماره مورخه 12/6/1397 که پس از جستجوها و پیگیری‌ها متوجه شده‌ام که ریاست سازمان صنعت، معدن و تجارت بر خلاف مواد 26 و 12 قانون نظام صنفی و آرای صادره 807 و 535 سازمان صنعت، معدن و تجارت مستند به مواد 88 و 12 دیوان عدالت اداری که مقررات صادره بر خلاف اصل 138 قانون اساسی و مواد 88 و 12 قانون دیوان عدالت اداری است استدعای توجه و تقاضای ابطال مقررات وزیر صنعت، معدن و تجارت را دارم.
متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر است:
نامه شماره 154496/60 مورخ 12/6/1397 رئیس مرکز اصناف و بازرگانان ایران و دبیرخانه هیات عالی نظارت، وزارت صنعت، معدن و تجارت
روسای محترم سازمانهای صنعت، معدن و تجارت سراسر کشور
موضوع: اعمال ممنوعیت استانی صدور پروانه کسب نانوایی در سایت ایرانیان اصناف
با سلام و احترام
پیرو ابلاغیه مورخ 4/5/1397 مقام عالی وزارت در خصوص آخرین ضوابط صدور پروانه کسب نانوایی به آگاهی می رساند: در راستای مفاد ابلاغیه و به منظور مدیریت ثبت تقاضای صدور پروانه کسب در رسته نانوایی (آزاد پز و یارانه ای) در سامانه ایرانیان اصناف نسبت به اعمال ممنوعیت کشوری تقاضای صدور پروانه کسب نانوایی اقدام گردیده علی ایحال با عنایت به درخواست های متعدد واصله مبنی بر تفویض اختیار اعمال صدور ممنوعیت به استانها جهت پاسخگویی به تقاضاهای انتقال، واگذاری، تمدید پروانه کسب های قبلی و... از تاریخ 11/6/1397 ممنوعیت کشوری صدور به ممنوعیت استانی تبدیل می‌گردد تا روسای محترم سازمانهای صنعت، معدن و تجارت ضمن اعمال نظارت و کنترلهای لازم صرفاً در چارچوب مفاد ابلاغیه مزبور و سایر قوانین و مقررات با هماهنگی مسئولین ذیربط استانی حسب مورد نسبت به مدیریت تقاضاهای واصله اقدام نماید.
بدیهی است مسئولیت اعمال محدودیت مزبور در سامانه و اجازه انتقال، واگذاری و تمدید پروانه های قبلی و همچنین رسیدگی به تقاضاهای ثبت شده در سامانه قبل از تاریخ 4/5/1397 در چارچوب ابلاغیه مقام عالی وزارت بر عهده روسای محترم سازمانهای صنعت، معدن و تجارت استان مربوطه می‌باشد./ رئیس مرکز و دبیر هیات عالی نظارت
مصوبات اولین جلسه کارگروه آرد و نان استان گلستان در سال 1397
2- کلیه نانوایی هایی که بعد از مورخ 5/11/1396 (مصوبه چهارمین جلسه کارگروه گندم آرد و نان استان در سال 1396 مبنی بر تعلیق صدور مجوز نانوایی جدید آزاد پز) در استان اقدام به راه اندازی نانوایی نموده‌اند فعالیت آنها غیر قانونی و ممنوع بوده و فرمانداران موظف می‌باشند با همکاری دستگاههای متولی نسبت به پلمپ و تعطیلی آن واحد اقدام و از تخصیص سهمیه آراد یارانه ای به این نانوایی ها خودداری نمایند.
3- در خصوص صدور پروانه کسب جدید جهت شهرهای تازه تاسیس و مناطق در حال توسعه استان، مقرر شد در صورت نیاز واقعی مناطق یادشده پس از تایید کارگروه آرد و نان شهرستان و مصوبه کمیسیون نظارت مرکز استان درخواست نانوایی جدید به کارگروه آرد و نان استان ارجاع و تصمیم گیری با تائید کارگروه استان صورت پذیرد.
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس سازمان صنعت، معدن و تجارت استان گلستان به موجب لایحه‌ای به شماره 65276/01/128 مورخ 24/12/1399 به طور خلاصه توضیح داده است که:
1. برابر آخرین ضوابط صدور پروانه کسب نانوایی (آزادپز و یارانه‌ای) ابلاغی مورخ 04/05/1397 وزیر محترم وقت صنعت، معدن و تجارت، "پذیرش درخواست جدید برای تاسیس نانواخانه تحت هر عنوانی (سامانه، مکتوب و...) ممنوع" بوده و فقط در صورت نیاز مناطق توسعه شهری و روستایی غیر برخوردار پس از کنترل امکان جابه جایی نانواخانه‌ها در مناطق دارای مازاد نیاز به منطقه مورد نظر، صدور مجوز نانوایی جدید با بررسی کارشناسی اتحادیه ذیربط و تایید کمیسیون نظارت با مسئولیت سازمان صنعت، معدن و تجارت بلامانع می‌باشد.
2. با استناد به رای شماره 807 مورخ 14/10/1395 هیات عمومی دیوان عدالت اداری، مطابق تبصره 2 ماده 7 اصلاح قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی مصوب 01/04/1393، مقرر شده است که هر یک از مراجع صادر کننده مجوز کسب و کار موظفند درخواست متقاضیان مجوز کسب و کار را مطابق شرایط مصرح در پایگاه اطلاع‌رسانی مجوزهای کسب و کار دریافت و بررسی کنند و صادر کنندگان مجوز کسب و کار اجازه ندارند به دلیل «اشباع بودن بازار» از پذیرش تقاضا یا صدور مجوز کسب و کار امتناع کنند. لذا موضوع در جلسه مورخ 10/07/1398 کارگروه ساماندهی گندم، آرد و نان استان با حضور استاندار محترم گلستان مطرح و مقرر گردید کمیته‌ای مرکب از نمایندگان سازمان صنعت، معدن و تجارت استان، شرکت غله و خدمات بازرگانی استان، دفتر هماهنگی امور اقتصادی استانداری گلستان و اتحادیه صنف خبازان شهرستان گرگان در راستای رفع مشکل بر اساس ضوابط قانون نظام صنفی و فراهم آوردن زمینه اجرای رای دیوان عدالت اداری مبنی بر صدور پروانه کسب خبازی به متقاضیان بدون استفاده از آرد دولتی (یارانه‌ای و نیمه یارانه‌ای) موارد را بررسی و تصمیم لازم اتخاذ و ابلاغ گردد. لذا پیشنهاد کمیته کارشناسی در جلسه مورخ 30/09/1398 کمیسیون نظارت مرکز استان مطرح و ضوابط خاص صدور پروانه کسب نانوایی آزادپز بدون استفاده از آرد دولتی (یارانه‌ای و نیمه یارانه‌ای) تصویب و جهت اجرا مبنی بر صدور پروانه کسب در رسته نانوایی آزادپزبرای متقاضیان به کلیه شهرستان‌های استان ابلاغ و در حال حاضر صدور پروانه کسب نانوایی بدون استفاده از آرد یارانه‌ای و نیمه یارانه‌ای بلامانع می‌باشد.
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل دفتر مدیریت عملکرد، بازرسی و امور حقوقی استانداری گلستان نیز به موجب لایحه‌ای به شماره 348/14/1400 مورخ 8/1/1400 به طور خلاصه توضیح داده است که:
1. با توجه به درخواست شاکی پرونده مبنی بر صدور مجوز نانوایی، موضوع در چارچوب دستورالعمل‌ها و بخشنامه‌های صادره از مراجع صالح، مورد بررسی قرار گرفته و اتحادیه مذکور با عنایت به اینکه قانونگذار مراجع مربوطه را از صدور مجوز جدید نانوایی منع و صدور آن را صرفاً در شهرک‌های تازه تاسیس و محل‌های فاقد نانوایی (با ضوابط خاص) مستثنی نموده، ایشان را فاقد شرایط احراز جهت اخذ مجوز نانوایی دانسته و از صدور پروانه کسب خودداری می‌نماید.
2. در تکمیل موارد پیش‌گفته مستحضر می‌دارد با توجه به حساسیت فعالیت خبازی و تفاوت آن با سایر صنوف، محدودیت سقف آرد سهمیه‌ای در کشور و استان، تفاوت معنادار قیمت آرد سهمیه‌ای و آرد آزاد، تاثیر منفی و غیرمتعارف افزایش تعداد واحدهای خبازی بر توجیه اقتصادی آنها و در نتیجه کاهش کیفیت نان، از سال 1393 صدور مجوز نانوایی با محدودیت‌هایی مواجه گردید. در همین راستا به استناد بخشنامه محرمانه شماره 3986/م/ص مورخ 04/05/1397 وزیر محترم وقت صنعت، معدن و تجارت با موضوع آخرین ضوابط صدور پروانه کسب نانوایی (آزادپز، یارانه‌ای) و نامه شماره 52/15078/م مورخ 27/01/1399 معاونت محترم بازرگانی وزارت مذکور، پذیرش و درخواست جدید برای تاسیس و صدور هر گونه مجوز جدید نانوایی تحت هر عنوان (سامانه، مکتوب و...) ممنوع و مستند به بند 3 مصوبات دومین جلسه کارگروه ساماندهی گندم، آرد و نان استان مورخ 22/05/1399 مقرر شده است سازمان صمت صرفاً برای متقاضیان پروانه کسب خبازی که دارای رای دیوان عدالت اداری باشند، پروانه کسب صادر و از صدور هر گونه پروانه دیگری خودداری نماید. شایان ذکر است دلیل مخالفت سازمانهای صنعت، معدن و تجارت با اجابت درخواست‌های جدید صدور پروانه نانوایی صرفاً تعزیراتی و حکومتی بودن مقوله گندم، آرد و نان و لزوم نظارت عالیه استانداران در ساماندهی مقوله آرد و نان و تفاوت ذاتی فعالیت این صنف با دیگر صنوف از جمله قنادی و... می‌باشد و بدیهی است وجود این تفاوت ماهیتی، منجر به صدور تصویبنامه هیات وزیران در این خصوص شده و استانداران مکلفند بر اساس سیاست‌های کارگروه کشوری و لحاظ نمودن شاخص‌های متعدد، نسبت به توسعه نانوایی‌ها در بخش آزادپز اقدام نمایند اما صدور پروانه‌های واحدهای جدیدالتاسیس نانوایی به استناد آراء اصداری از شعب محترم دیوان عدالت اداری، اجرای این تکلیف قانونی را متعسر و ناممکن می‌نماید.
3. با توجه به سامانه‌ای شدن تخصیص سهمیه آرد خبازی‌ها توسط شرکت غله و عدم امکان ثبت سهمیه جدید آرد (یارانه‌ای یا نیمه یارانه‌ای) در سامانه آرد (سیفا) به استناد نامه شماره 10556 مورخ 19/08/1399 شرکت غله، عملاً امکان تامین آرد جهت تخصیص به نانوایی‌های جدیدالتاسیس امکان‌پذیر نبوده و تنها مسیر تامین آرد مورد نیاز، لاجرم بازار آزاد (سیاه) بوده که این امر منتج به هرج و مرج و دلال بازی در حوزه مهم و استراتژیک آرد و نان خواهد بود. هر چند متقاضیان در حال حاضر ادعایی در خصوص سهمیه آرد دولتی ندارند لیکن تجربه ثابت نموده با تغییر دولت‌ها و نیز مسئولین، افراد با ارائه پروانه‌های صادره، دیگران را مجبور به اعطاء سهمیه آرد می‌نمایند و از طرف دیگر با توجه به مقرون به صرفه نبودن پخت نان با آرد آزاد، زمینه برای بروز انواع تخلفات از جمله ورود غیرقانونی آرد نانوایی‌های دولتی به این مراکز نیز محتمل بوده و دور از انتظار نخواهد بود لذا بر اساس تکلیف تعیین شده و با توجه به پآیین بودن متوسط سرانه سهم خبازی‌های استان (حدود شش کیسه در روز معادل چهار ساعت کارکرد روزانه) و در نتیجه فعالیت غیراقتصادی آنها، کارگروه ساماندهی گندم، آرد و نان استان با صدور هر گونه مجوز جدید مخالفت نموده و به استناد بند 2 مصوبه مورخ 09/07/1398 کارگروه مذکور و مقررات مربوطه تا اطلاع ثانوی صدور مجوز ممنوع می‌باشد.
4. حسب مراتب فوق ملاحظه می‌شود به جهت حساسیت صنف مذکور و مشکلات تامین و تهیه آرد و تعداد واحدهای صنفی در هر منطقه، صدور مجوز نانوایی محدود به شهرک‌های مسکونی جدید و مناطق توسعه یافته شهری گردیده است. در حالی که در صورت عدم وجود مشکل در تامین آرد نانوایی‌ها از سوی شرکت بازرگانی دولتی ایران و شرکت‌های غله و کنترل ایجاد واحد صنفی و کشش منطقه با توجه به نیازهای مردم، قاعدتاً مانند بقیه صنوف محدودیتی در صدور مجوز کسب نانوایی برای متقاضیان وجود نخواهد داشت.
در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 پرونده به هیات تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری ارجاع شد و پس از بحث و بررسی محتویات پرونده، ختم رسیدگی اعلام و با نظر بیش از 4/3 اعضاء حاضر در جلسه به شرح زیر در خصوص بند 2 مصوبات اولین جلسه کارگروه گندم، آرد و نان استان گلستان در سال 1397 به صدور رای مبادرت شد.
« رای هیات تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری »
براساس ماده 12 قانون نظام صنفی: «افراد صنفی موظّفند قبل از تاسیس هر نوع واحد صنفی یا اشتغال به‌کسب و حرفه، نسبت به اخذ پروانه کسب اقدام کنند...» با توجه به اینکه اطلاق حکم مذکور دلالت بر آن دارد که کلّیه افراد صنفی حتی در فرضی که دستگاههای مسئول بدون مبنای قانونی از صدور پروانه کسب برای آنها خودداری می‌نمایند، مجاز نیستند که با استناد به عدم صدور پروانه کسب توسط دستگاههای ذیربط و بدون اخذ پروانه مزبور اقدام به راه اندازی واحد صنفی نمایند، بنابراین حکم مقرر در بند 2 مصوبات اولین جلسه کارگروه گندم، آرد و نان استان گلستان در سال 1397 که متضمن اعمال قانون در خصوص واحدهای راه اندازی شده بدون اخذ پروانه کسب است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار نبوده و به استناد بند «ب» ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392، رای به رد شکایت صادر و اعلام می‌کند. این رای ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور توسط رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است.
مهدی دربین
رئیس هیات تخصصی صنایع و بازرگانی
دیوان عدالت اداری
بند 3 مصوبات اولین جلسه کارگروه گندم، آرد و نان استان گلستان در سال 1397 و نامه شماره 154496/60 مورخ 12/6/1397 رییس مرکز اصناف و بازرگانان ایران و دبیرخانه هیات عالی نظارت
نظریه هیات تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری
با توجه به اینکه بند 3 مصوبات اولین جلسه کارگروه گندم، آرد و نان استان گلستان در سال 1397 و نامه شماره 154496/60 مورخ 12/6/1397 دبیر هیات عالی نظارت بر سازمانهای صنفی برمبنای ابلاغیه شماره 3986/م/س مورخ 4/5/1397 وزیر صنعت، معدن و تجارت صادر شده‌اند و بندهای 1 تا 4 ابلاغیه مذکور به موجب دادنامه شماره 1637 الی 1646 مورخ 7/11/1399 هیات عمومی دیوان عدالت اداری ابطال شده است، بنابراین رسیدگی به شکایت مطروحه به خواسته ابطال بند 3 مصوبات اولین جلسه کارگروه گندم، آرد و نان استان گلستان در سال 1397 و نامه شماره 154496/60 مورخ 12/6/1397 دبیر هیات عالی نظارت بر سازمانهای صنفی به لحاظ اینکه مفاد و مضمون آنها قبلاً رسیدگی و ابطال شده است و مقررات حاضر نیز فاقد اعتبار است، موضوعاً منتفی است و پیشنهاد می‌شود که مستند به مواد 82 و 85 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 قرار رد شکایت در رابطه با مقررات فوق صادر شود.
مهدی دربین
رئیس هیات تخصصی صنایع و بازرگانی
دیوان عدالت اداری