شماره دادنامه: 140331390003015799
تاریخ دادنامه: 1403/12/14
شماره پرونده: 0303022- 0303553
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
متقاضی: رئیس دیوان عدالت اداری
موضوع شکایت و خواسته: اعمال ماده 91 قانون دیوان عدالت اداری نسبت به دادنامه شماره 140331390002155928 مورخ 1403/09/06 هیات عمومی دیوان عدالت اداری.
گردش کار: الف: به موجب رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 140331390002155928 مورخ 1403/09/06، نامه شماره 56451 مورخ 1399/12/25 سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور مستند به بند 1 ماده 12، مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری از تاریخ صدور ابطال شد.
ب: متن رای شماره 140331390002155928 مورخ 1403/09/06 هیات عمومی دیوان عدالت اداری به قرار زیر است:
" هیات عمومی دیوان عدالت اداری براساس رای شماره 140109970905811171 مورخ 1401/06/22 و برمبنای دلایل و مستندات مقرر در رای مذکور حکم به ابطال نامه شماره 56451 مورخ 1399/12/25 سازمان شهرداریها و دهیاری های کشور صادر کرده است. با توجه به طرح تقاضای اعمال ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 نسبت به رای مزبور و تسری اثر ابطال مقرره موضوع آن رای به زمان صدور، موضوع در جلسه مورخ 1403/09/06 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مطرح شد و مورد بررسی قرار گرفت و اکثریت اعضای هیات عمومی دیوان عدالت اداری برمبنای اختیار حاصل از حکم مقرر در قسمت دوم ماده 35 آییننامه اداره جلسات هیات عمومی و هیات های تخصصی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1393 با اعمال ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 نسبت به رای شماره 140109970905811171 مورخ 1401/06/22 هیات عمومی دیوان عدالت اداری موافقت کردند و بر این اساس نامه شماره 56451 مورخ 1399/12/25 سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ صدور ابطال میشود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است."
ج: متعاقب صدور رای پیش گفته، رئیس سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور به موجب نامه شماره 43627 مورخ 1403/10/03 در اجرای ماده 91 قانون دیوان عدالت اداری اعلام کرده است که رای هیات عمومی در قسمت تسری ابطال نامه سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور به زمان تصویب آن مغایر قانون است و رسیدگی مجدد در هیات عمومی را خواستار شده است. متن نامه رئیس سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور به قرار زیر است:
" به استحضار می رساند؛ براساس شکایت احدی به نام آقای سجاد کریمی پاشاکی، هیات عمومی دیوان عدالت اداری وفق رای شماره 14019970905811171 مورخ 1401/06/22 دستورالعمل ساماندهی نیروهای شرکتی شهرداری های کشور ابطال گردید و اخیراً پس از حدود 3 سال هیات مذکور طی رای شماره 140331390002155928 مورخ 1403/09/06 اعمال ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری را نسبت به رای قبلی ابلاغ نموده است که این رای منجر به لغو قرارداد بیش از 6200 نفر از کارکنان شهرداری ها که دارای سوابق ممتد هستند، میشود که اثرات سویی برای کارکنان مذکور را داشته و مورد پیگیری میباشد. لذا ضمن بیان شرح موضوع و مستندات قانونی، در ابتدا تقاضا دارد دستور فرمایید؛ مستند به ماده 91 قانون دیوان عدالت اداری آراء مذکور مجدداً مورد بازبینی و تجدیدنظر قرار گیرد.
1- در نتیجه عدم وجود مقررات شفاف در حوزه اداری و استخدامی شهرداری ها و عدم پاسخ گویی لازم و به موقع به نیازهای کاملاً ضروری شهرداری ها، این نهاد عمومی همواره از تراکم و انبوه نیرو رنج می برد که تعیین تکلیف و مدیریت این نیروها و ساماندهی وضعیت آنها از ضروریات و واجبات در این حوزه بوده و میباشد عده کثیری از نیروهای شرکتی موجود به صورت شرکتی فعالیت داشته و دارند که دارای مدارک تحصیلی دانشگاهی و سوابق بالا بوده و در مشاغل کارمندی نیز اشتغال دارند. وزارت کشور و بالتبع آن سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور با هدف انتظام بخشی به نیروهای شرکتی و پس از پیگیری های فراوان و مکاتبات لازم (از جمله نامه شماره 176012 مورخ 1399/11/05) موفق به اخذ مجوز شماره 390282 مورخ 1399/11/18 از سازمان اداری و استخدامی کشور نمود. سپس با پیشنهاد، مشارکت و نظارت کمیسیون اجتماعی مجلس شورای اسلامی اقدام به تهیه و ابلاغ دستورالعمل شماره 56451 مورخ 1399/12/25 به استانداری ها و کلان شهرهای کشور جهت اجرا در شهرداری ها نمود.
2- سازمان اداری و استخدامی کشور پس از صدور دادنامه شماره 61-60-59-9909970906010058 مورخ 1398/04/29 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر رد شکایت و تایید مفاد بخشنامه شماره 83428 مورخ 1398/04/29 وزارت کشور، نسبت به صدور مجوز 12400 قرارداد کار معین در شهرداری ها (ده درصد پُست های سازمانی) مستند به بند (ب) ماده (28) قانون برنامه ششم توسعه که بیان می دارد، «به کارگیری افراد در قالب قرارداد کارمعین (مشخص) یا ساعتی برای اجرای وظایف پُست های سازمانی، فقط در سقف مقرر در قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386/07/08 مجاز است. تمدید قراردادهای قبلی بلامانع است.» که منبعث از ماده (32) قانون مدیریت خدمات کشوری: «دستگاه های اجرایی میتوانند در شرایط خاص با تایید سازمان ده درصد پُستهای سازمانی مصوب، بدون تعهد استخدامی و در سقف اعتبارات مصوب افرادی را به صورت ساعتی یا کار معین برای حداکثر یک سال به کار گیرند.» است؛ اقدام نمود.
3- مستحضرید، به کارگیری نیروی قراردادی در دستگاه های اجرایی مستند بند (ب) ماده (28) قانون برنامه ششم توسعه منبعث از ماده (32) قانون مدیریت خدمات کشوری و به منظور رفع نیازهای فوری دستگاه ها بوده و به دلیل این که بنا به صراحت قانون بدون تعهد استخدامی است از بدو ابلاغ قانون مدیریت خدمات کشوری، در دستگاه های دولتی بدون برگزاری آزمون صورت می پذیرد که در واقع استثنایی بر اصل است. یعنی بدون آزمون عمومی و مهمتر از آن مفاد دادنامه شماره 1090 مورخ 1400/08/07 [140009970906011090- 1400/08/30] هیات تخصصی دیوان عدالت اداری نیز موید همین معنا میباشند و نیز براساس آراء مختلف صادره دادنامه های شماره 1429، 1430 و 1431 [9909970906011429 الی990997090601431] مورخ 1399/11/27 هیات تخصصی استخدامی دیوان عدالت اداری خلاف قانون تشخیص داده نشده است.
4- آن چه در فرآیند اجرای مجوز 12400 نفر صورت پذیرفت به جای ورود نیروهای جدید که اساساً شهرداری ها توانایی پرداخت حقوق به آنها را نداشتند، نیروهای شرکتی که دارای مدارک تحصیلی دانشگاهی و سوابق بالا که در مشاغل کارمندی فعالیت می نمودند، استفاده شد تا از این طریق هم از انباشت و ورود بی رویه نیرو و تحمیل بار مالی بیشتر به شهرداری ها جلوگیری شود و هم موجب انتظام بخشی و تعیین تکلیف نیروی انسانی موجود گردد. حال آن که اگر شهرداری های کشور با استناد به مجوز صادره همانند سایر دستگاه های دولتی اقدام به جذب نیرو می نمودند تالی فاسد بسیاری را منجر می شد که با ابلاغ ضابطه مذکور از این امر نیز جلوگیری شد. در واقع در نتیجه فرآیند فوق نه نیروی جدیدی به کارگیری شد نه تبدیل وضعیت از حالتی به حالت دیگر، چرا که تبدیل وضعیت، طبق قانون تبدیل از یک حالت استخدامی به حالت استخدامی دیگر است. (مثل پیمانی به رسمی) حال آن که به موجب دستورالعمل مبحوثٌ عنه نیروهای قراردادی شرکتی به جای قرارداد با شرکت های ذی ربط، مستقیماً با شهرداری همان قرارداد را منعقد نمودند و از این طریق تعدادی از نیروهای شرکتی از اجحافی که دریافت حقوق و مزایا متحمل می شدند رهایی پیدا کردند.
این سازمان از ابتدا اعتقاد به صحت اقدامات خود و نادرست بودن رای شماره 14019970905811171 مورخ 1401/06/22 هیات عمومی دیوان داشت و علی رغم درخواست این سازمان جهت حضور در جلسه برای تشریح ابعاد موضوع این تقاضا اجابت نشد و بدون توجه به جوانب امر دستورالعمل این سازمان ابطال شد که در راستای امتثال امر قضایی بعد از آن هیچ گونه اقدامی پیرامون دستورالعمل مذکور صورت نپذیرفت.
5- ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری به صراحت مقرر می دارد: «اثر ابطال مصوبات از زمان صدور رای هیات عمومی است مگر در مورد مصوبات خلاف شرع یا در مواردی که به منظور جلوگیری از تضییع حقوق اشخاص، هیات اثر آن را به زمان تصویب مصوبه مترتب نماید.» قسمت اخیر ماده مرقوم ناظر به چند نکته اساسی است. اولاً: در دادخواست اولیه به شماره 0003711 که در تاریخ 1400/11/09 در آن مرجع ثبت شده از ابتدا تقاضای اعمال ماده 13 شده بود که هیات عمومی در صدور دادنامه شماره 140331390002155928 مورخ 1403/09/06 اعمال آن را لازم نمی داند.
صرف نظر از آن طبق منطق قانونی اعمال ماده 13 مرقوم فوریت دارد یعنی هیات عمومی دیوان عدالت اداری در زمان صدور رای باید نسبت به این موضوع تصمیم گیری می نمود و ماده 35 آییننامه نحوه اداره هیات های تخصصی و هیات عمومی دیوان را نیز در همین راستا باید تفسیر نمود و زمان اعمال آن را در همین راستا تفسیر نمود به عبارت دیگر نمی توان گفت علی رغم درخواست اعمال ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری ابتدا ضرورت اعمال آن احراز نمی شود لیکن پس از سه سال این موضوع احراز میشود. ثانیاً: با انعقاد سه فقره قرارداد مستقیم افراد مشمول با شهرداریها و تنظیم امور مالی زندگی خود بر مبنای آن در شرایط اقتصادی فعلی؛ قطعاً به عنوان حقوق مکتسبه آنان تلقی و رای اخیر دیوان بدون توجه به این مهم و در جهت تضییع حقوق مکتسبه آنان صادر گردیده است. ثالثاً: بنا به تصریح ماده 13 قانون مرقوم در موارد غیرخلاف شرع، اعمال ماده 13 به منظور جلوگیری از تضییع حقوق اشخاص، اعمال میشود. در حالی که در جریان موصوف با عمل به دستورالعمل مورد نظر تضییع حقی از کسی صورت نپذیرفته بلکه برخی دیگر از اشخاص مشمول با رای دیوان امکان عقد قرارداد با شهرداری را از دست دادهاند. این بدان معنا نیست 6300 نفری که با شهرداری عقد قرارداد نمودهاند موجب تضییع حقوق سایرین شدهاند بلکه اگر رای دیوان صادر نمیشد سایرین نیز از مزایای دستورالعمل مورد نظر متمع [متمتع] میشدند. بنابراین از این حیث نیز رای اخیر خروج موضوعی از قانون دارد و اساساً موضوع مطروحه محل اعمال ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری نمیباشد. وانگهی به دلیل عدم وجود شرکتهای قبلی در برخی شهرداریها مشکلات لاینحلی را در مقام اجرا ایجاد خواهد کرد.
النهایه با توجه به نشر مفاد رای دیوان عدالت اداری در کانال ها و پیام رسان های مختلف توسط شاکی، تبعات اجتماعی سویی را در پی داشته و به طوری که واکنش و پیگیری مراجع و نهادهای مختلف را منجر شده است. مع الوصف مجدداً خواهشمند است دستور فرمایید؛ مستند به ماده 91 دیوان عدالت اداری یا هرگونه که صلاح می دانید دادنامه های موصوف مورد بررسی و بازنگری مجدد قرار گیرد تا با تدابیر جناب عالی آرامش به این قشر از کارکنان خدوم شهرداری برگردد. قبلاً از مساعدت و همکاری آن مرجع کمال تشکر و قدردانی را دارد."
د: جمعی از کارکنان شرکتی تبدیل وضعیت به قراردادی شهرداری سراسر کشور نیز به موجب لایحه ای فاقد شماره و تاریخ خطاب به رئیس دیوان عدالت اداری به شرح زیر به طور خلاصه اعلام کرده اند که:
" الف) ایرادات حقوقی و قانونی در اصدار حکم صادره:
با توجه به طرح دادخواست ابطال نامه شماره 56451 مورخ 1399/12/25 سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور موضوع بخشنامه چگونگی اجرای مجوز به کارگیری 12 هزار و 400 نفر نیروی قرارداد کار معین در مشاغل کارمندی توسط آقای سجاد کریمی پاشاکی متاسفانه هیات عمومی دیوان عدالت اداری بدون توجه به عدم ذی نفع بودن مشارالیه اقدام به رسیدگی و ابطال آن نموده است. لیکن این درحالی است که مطابق تبصره ماده 80 قانون دیوان عدالت اداری تنها در خصوص درخواست ابطال مصوبات شرط ذی نفع بودن درخواست کننده از مقررات مربوط به تنظیم، ارسال و ثبت دادخواست را مستثنی گردیده است. حال شماره نامه مذکور مصوبه نبوده و نامه میباشد.
ب) جنبه قانونی، اداری کارکنان مشمول رای:
1- در رای صادره به جای استناد به اصول و قوانین مرتبط با ساماندهی و تثبیت حقوق شغلی به طور یک جانبه بخشنامه مذکور ابطال گردیده است؛ بدون آن که به اقدامات قانونی گذشته و به آثار گسترده حقوقی، اجتماعی و معیشتی بعدی این حکم به زندگی آنان توجه شود. دیوان عدالت اداری به عنوان نهادی که پاسداری از عدالت و حفظ حقوق قانونی افراد را بر عهده دارد انتظار می رود آراء خود را با رعایت انصاف، تفسیر صحیح قانون و احترام به حقوق مشروع مکتسبه صادر نماید.
2- حقوق مشروع و مکتسبه این افراد که براساس اصول قانونی و شرعی طی فرآیند قانونی حاصل شده است، نباید مورد خدشه قرار گیرد. مستند به اصل احترام به حقوق مکتسبه در حقوق اداری و همچنین رویه های پیشین دیوان عدالت اداری از جمله رای وحدت رویه شماره 849 الی 874 [9210090905800849 الی 9210090905800874] مورخ 1392/11/14 تغییر وضعیت استخدامی افراد پس از طی مراحل قانونی و تثبیت آن امکان پذیر نبوده و بازگشت به وضعیت قبلی فاقد وجاهت قانونی است و ابطال این فرآیند پس از سه سال به معنای بی اعتنایی و بی اعتباری اقدامات و تلاش های انجام شده در جهت ساماندهی و بهبود وضعیت استخدامی کارکنان شهرداری های کشور است.
3- در اجرای مصوبه عام الشمول شماره /77961ت54006/ سال 1387 و بخشنامه شماره 85905 سال 1387 معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور به کارگیری افراد برای انجام فعالیت های اصلی دستگاه های اجرایی از طریق شرکت های طرف قرارداد ممنوع گردیده و در صورت ضرورت به کارگیری این افراد از طریق شرکت ها و تشکل های حقوقی غیر دولتی برای انجام فعالیت های مربوط جذب شده اند از طریق انعقاد قرارداد کار معین با رعایت سقف مقرر در تبصره ماده 32 قانون مدیریت خدمات کشوری و بند «ه-» ماده 50 قانون برنامه پنجم توسعه و بند «ب» ماده 28 قانون برنامه ششم توسعه دولت مجاز شده و اولویت در خصوص سقف مصوب با کسانی که سابقه خدمت مستمر و تمام وقت در دستگاه ها را داشته است.
4-کلیه شرایط مندرج در تبصره ذیل ماده 32 و مواد 42 و 52 قانون مدیریت خدمات کشوری در خصوص به کارگیری این افراد رعایت شده است و مستند به مواد 17 و 18 قانون مدیریت خدمات کشوری استفاده از کارکنان شرکتی فقط در فعالیت حجمی مجاز میباشد و اختصاص پُست های اداری به این قبیل کارکنان ممنوع میباشد.
مع الوصف با توجه به موارد صدرالذکر و اهمیت تاثیر دادنامه هیات عمومی دیوان عدالت اداری که متاسفانه بدون توجه به رعایت تشریفات و ضوابط قانونی و مجوزات صادره و عدم نگرش به حق مشروع و مکتسبه ایجاد شده توسط مسیولین و دستگاه های ذی ربط در هیات عمومی دیوان عدالت اداری و تاثیرات منفی رای مذکور در ابعاد اجتماعی، اداری و امنیتی اصدار یافته لذا خواهشمند است به این موضوع بذل توجه و اهتمام داشته و دستور جهت اعمال ماده 91 قانون دیوان عدالت اداری را مبذول فرمایید."
ریاست محترم دیوان عدالت اداری در هامش نامه جمعی از کارکنان شرکتی تبدیل وضعیت به قراردادی شهرداری سراسر کشور خطاب به جناب آقای دکتر دربین معاون محترم قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و هیات های تخصصی اعلام فرمودند: «عیناً جهت ملاحظه و بررسی و اقدم مقتضی ایفاد میگردد.»
با موافقت رئیس دیوان عدالت اداری پرونده در اجرای ماده 91 قانون دیوان عدالت اداری در دستورکار هیات عمومی قرار گرفت.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1403/12/14 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
با توجه به این که موافقت با اعمال ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری نسبت به دادنامه شماره 140109970905811171 مورخ 1401/06/22 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مبتنی بر موارد مقرر در ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری نبوده است، لذا رای شماره 140331390002155928 مورخ 1403/09/06 هیات عمومی دیوان عدالت اداری که در مقام اعمال ماده مذکور نسبت به دادنامه شماره 140109970905811171 مورخ 1401/06/22 هیات عمومی دیوان عدالت اداری صادر شده، مبتنی بر اشتباه بوده و مستند به ماده 91 قانون دیوان عدالت اداری از حیث تسری اثر ابطال مقرره موضوع آن به تاریخ صدور نقض میگردد و در نتیجه تاریخ ابطال نامه شماره 56451 مورخ 1399/12/25 سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور از زمان صدور دادنامه شماره 140109970905811171 مورخ 1401/06/22 هیات عمومی دیوان عدالت اداری خواهد بود./
احمدرضا عابدی
رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری