هیات تخصصی اقتصادی مالی
شماره پرونده: ه- ع/97/1755 شماره دادنامه: 9809970906010592 تاریخ: 19/9/98
شاکی: آقای امیر معظم وحید
طرف شکایت: وزارت صنعت، معدن و تجارت (هیات عالی نظارت بر سازمانهای صنفی)
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 70766/60 مورخ 13/3/1397 وزیر صنعت، معدن و تجارت
شاکی دادخواستی به طرفیت وزارت صنعت، معدن و تجارت (هیات عالی نظارت بر سازمانهای صنفی) به خواسته ابطال بخشنامه شماره 70766/60 مورخ 13/3/1397 وزیر صنعت، معدن و تجارت به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر میباشد:
بخشنامه شماره 70766/60 مورخ 13/3/1397 وزیر صنعت، معدن و تجارت
جناب آقای سید جواد احمدی
دبیر محترم هیات عالی نظارت و رییس مرکز اصناف و بازرگانان
با سلام ؛ به دنبال وصول گزارشات متعدد مبنی بر وجود اعتراضات صنفی و اجتماعی ناشی از توسعه بی رویه فروشگاه های زنجیره ای خصوصاً در شهرهای کم جمعیت، مراتب مورد بازرسی ویژه قرار گرفته و با توجه به وجود مغایرتهایی در اجرای قانون نظام صنفی و تخلفات عملکردی در اتحادیه ذیربط، موارد زیر جهت اجرا ابلاغ میگردد. 1- طبق مفاد قانون نظام صنفی، یکسانی و مشابهت در فعالیت صنفی شرط لازم برای تشکیل یک اتحادیه است و اجتماع فعالیت های گوناگون صنفی همگن (سوپر مارکت، بستنی فروشی، فرش فروشی، چرم، پوشاک و...) به اعتبار اشتراک در مالکیت و یا برند، در زیر مجموعه یک اتحادیه، صنفی مغایر قانون است و علاوه بر این اعمال وظایف قانونی اتحادیه های ذیربط و اتاق های اصناف شهرستان را مختل مینماید. بنابراین هر فرد صنفی حقیقی و یا حقوقی صرف نظر از تعداد فروشگاه همگن، مکلف است تا ضمن عضویت در اتحادیه شهرستان مربوطه پروانه کسب هر فروشگاه را مطابق سازو کار پیش بینی شده در تبصره 3 ماده 12 قانون نظام صنفی اخذ نماید. 2- مطابق تبصره (7) ماده 21 قانون نظام صنفی تشکیل اتحادیه کشوری در مواردی است که تعداد واحدهای صنفی در هر استان جهت تشکیل اتحادیه به حد نصاب مقرر در این ماده نرسد. بنابراین تشکیل اتحادیه کشوری صرفاً برای "فروشگاه های بزرگ زنجیره ای" که همزمان کالاهای متنوع و مرتبط با صنوف مختلف (غیر همگن) را عرضه می نمایند مجاز است.
3- با توجه به ذکر صریح "بزرگ" بودن یک فروشگاه، تعمیم ماده 86 قانون نظام صنفی به فروشگاه های کوچک در مقیاس عرفی جامعه مغایر مفاد قانون و منظور قانونگذار از تعیین تکلیف این دسته از فروشگاه ها است. بنابراین با در نظر گرفتن جمیع جهات فنی و عرفی ساخت و ساز واحدهای صنفی در ایران، حداقل مساحت لازم برای اطلاق فروشگاه بزرگ و عرضه محصولات متنوع و غیر همگن از این پس در کلان شهرها 1500 متر مربع، در شهرهای بالای 500 هزار نفر جمعیت، 1000 متر مربع و شهرهای با جمعیت کمتر از 500 هزار نفر، 750 متر مربع سطح فروش تعیین میشود و صدور پروانه کسب با رعایت ملاحظات ترافیکی و وجود امکانات رفاهی جانبی برای خرید و خصوصاً پارکینگ کافی، مجاز خواهد بود. در مورد فروشگاه های غیر همگن که تاکنون در قالب فروشگاه بزرگ زنجیره ای پروانه کسب دریافت نموده اند، وجود حداقل نصف مساحت مذکور شرط ادامه فعالیت خواهد بود. 4- از این پس صدور پروانه کسب برای فروشگاه های بزرگ و زنجیره ای توسط اتحادیه کشوری منوط به موافقت کتبی سازمان های صمت استان ذیربط و هیات رییسه اتاق اصناف شهرستان محل استقرار آن خواهد بود. 5- رعایت شرط سرمایه گذاری و احداث فروشگاه مطابق اولین الگوی ارائه شده از سوی سرمایه گذار خارجی فروشگاه های هایپر استار الزامی است. استقرار این فروشگاه ها در اماکن استیجاری و با مشارکت در فروش که غالباً موجب نارضایتی اجتماعی و تشدید ترافیک شده است، ممنوع است. فروشگاه های راه اندازی شده این شرکت باید مجدداً مورد ارزیابی کارگروهی مرکب از نماینده اینجانب، دبیرخانه هیات عالی نظارت و اتاق اصناف ایران قرار گرفته و صرفاً در صورت موافقت از این کارگروه ادامه فعالیت آنان مجاز خواهد بود. 6- کلیه وجوهی که از سوی اتحادیه کشوری فروشگاه های زنجیره ای تحت عنوان بازدید فنی به شکل تبعیض آمیزی دریافت شده به واریز کنندگان مسترد گردد و بی تفاوتی و تخلف هیات مدیره در مقابل این تبعیض (عدم بازدید فنی و دریافت وجه از افق کوروش و جانبو) به علاوه عدم رعایت ماده 24 قانون نظام صنفی در اولین جلسه هیات عالی نظارت مورد رسیدگی قرار گیرد. 7- در اسرع وقت کلیه مفاد مغایر بندهای فوق، در آییننامه های، دستورالعل ها و ضوابط داخلی اطلاع شده، اصلاح و مجدداً پس از تایید اینجانب ابلاغ گردد. محمد شریعتمداری - رییس هیات عالی نظارت
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت: 1- مطابق ماده 53 قانون نظام صنفی، هیات عالی نظارت دارای 13 عضو بوده و تمم مصوبات آن باید به تصویب اکثریت اعضاء برسد، اما بخشنامه مورد شکایت در هیات عالی نظارت مطرح نشده و وزیر خارج از حدود اختیارات خود آن را تصویب کرده است. 2- تفسیر قوانین در حوزه اختیارات مجلس شورای اسلامی است، اما در بند 3 بخشنامه مورد شکایت وزیر با اقدام به تفسیر ماده 86 قانون نظام صنفی و بر خلاف مساحت های ذکر شده در تبصره 1 ماده 2 دستورالعمل نحوه صدور جواز تاسیس فروشگاه های بزرگ چند منظوره و زنجیره ای و ماده 4 آییننامه اجرایی ماده 86، حداقل مساحت برای راه اندازی فروشگاه زنجیره ای را 1500 متر در کلان شهرها و 1000 متر در شهرهای بالای 500 هزار نفر جمعیت و 750 متر در شهرهای زیر 500 هزار نفر تعیین نموده و صدور مجوز را هم منوط به شرایطی کرده است که در مقررات پیش بینی نشده است. 3- در ماده 2 آییننامه اجرایی ماده 86 قانون نظام صنفی تعریف دقیقی از فروشگاه های بزگ ارائه شده و در ماده 4 آن نیز حداقل مساحت جهت راه اندازی این فروشگاه ها تعیین شده و در تبصره 1 ماده 2 دستورالعمل نحوه صدور جواز تاسیس فروشگاه های بزرگ چند منظوره و زنجیره ای نیز به مساحت فضای خالص برای فروش کالا و خدمات در این فروشگاهها اشاره شده است. بنابراین بخشنامه مورد شکایت که در حداقل مساحت مورد نیاز برای تاسیس این فروشگاه ها تغییر ایجاد کرده بر خلاف نص قانون و آییننامه میباشد. 4- در ماده 3-ب-1 آییننامه ماده 86 قانون نظام صنفی، ارائه سند مالکیت فروشگاه یا اجاره نامه رسمی جزء مدارک لازم برای صدور مجوز فعالیت تعیین گردیده است. این در حالی است که در بخشنامه مورد شکایت فعالیت فروشگاههای زنجیره ای در املاک استیجاری یا مشارکتی ممنوع شده است. 5- در بند 1 بخشنامه مورد شکایت، فروشگاههای زنجیره ای مکلف شده اند که برای هر شعبه یک پروانه مستقل از اتحادیه شهرستان اخذ نمایند که این امر مغایر با مواد 86 قانون نظام صنفی و آییننامه اجرایی آن بوده و فعالیت این فروشگاهها را مختل مینماید. 6- در بند 1 بخشنامه مورد شکایت تشکیل اتحادیه کشوری مغایر با قانون اعلام شده و در بند 4 آن نیز شرایط جدیدی برای صدور مجوز فروشگاههای زنجیره ای تعیین شده است. این در حالی است که در تبصره ماده 6 دستورالعمل نحوه صدور جواز تاسیس فروشگاه های بزرگ چند منظوره و زنجیره ای، تشکیل اتحادیه کشوری به رسمیت شناخته شده است.
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس مرکز اصناف و بازرگانان ایران و دبیر هیات عالی نظارت بر سازمان های صنفی به موجب لایحه شماره 196669/60 مورخ 25/7/1397 به طور خلاصه توضیح داده است که: 1- دستورالعمل نحوه صدور جواز تاسیس فروشگاههای بزرگ چند منظوره و زنجیره ای در راستای اختیارات اصل 138 قانون اساسی و در تاریخ 28/1/1395 به تصویب وزیر صنعت، معدن و تجارت رسیده و این ادعای شاکی که مقام تصویب کننده این دستورالعمل هیات عالی نظارت میباشد، ادعایی خلاف واقع است. در ضمن، بر خلاف ادعای شاکی ماده 86 قانون نظام صنفی و ماده 2 دستورالعمل مذکور فاقد آییننامه اجرایی و تبصره است. 2- با توجه به ماده 55 قانون نظام صنفی، تصویب دستورالعمل نحوه صدور جواز تاسیس فروشگاه های بزرگ چند منظوره و زنجیره ای خارج از وظایف و اختیارات هیات عالی نظارت میباشد. 3- مطابق تبصره ذیل بند (ب) ماده 23 آییننامه اجرایی موضوع تبصره 7 ماده 21 قانون نظام صنفی، ضوابط خاص اتحادیه های کشوری که شامل اختصاصات صدور پروانه کسب فروشگاههای بزرگ زنجیره ای میباشد، توسط دبیرخانه هیات عالی نظارت با همکاری اتاق اصناف ایران تهیه و به تصویب ویزر صنعت، معدن و تجارت میرسد و ادعای خروج وزیر از حدود اختیارات خود در تصویب ضوابط خاص اتحادیه های کشوری موجه نمیباشد. 4- با توجه به تفسیر لفظی از ماده 86 قانون نظام صنفی، کلمه « بزرگ » در این ماده در وصف فروشگاه به منظور تفکیک فروشگاه بزرگ از کوچک به کار رفته و تعمیم حکم ماده موصوف به فروشگاههای کوچک در مقیاس عرفی برخلاف هدف قانونگذار است. 5- با توجه به قید «حداقل» در بخش آخر ماده 86 قانون نظام صنفی که تصریح داشته فروشگاههای بزرگ زنجیره ای باید حداقل عضو یکی از اتحادیه های صنفی ذی ربط باشند و پروانه کسب دریافت نمایند، لذا بند اول ابلاغیه وزیر صنعت، معدن و تجارت در خصوص عضویت فروشگاههای زنجیره ای در اتحادیه های صنفی منطبق با قانون میباشد.
رای هیات تخصصی
در خصوص شکایت مطروحه به خواسته ابطال بخشنامه شماره 70766/60 مورخ 13/3/1397 وزیر صنعت، معدن و تجارت؛ اولاً همه مقررات مربوط به قانون نظام صنفی نیاز به تصویب در هیات عالی نظارت بر سازمانهای صنفی ندارند و وزیر صنعت، معدن و تجارت در چهارچوب اختیارات موضوع اصل 138 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران دارای اختیار صدور بخشنامه و آییننامه میباشد. ثانیاً آییننامه موضوع ماده 86 قانون نظام صنفی مصوب 1382 با عنوان «آییننامه اجرایی نحوه فعالیت و نظارت بر فروشگاههای بزرگ چندمنظوره یا زنجیرهای» با تصویب قانون اصلاح قانون نظام صنفی کشور مصوب 12/6/1392 و اصلاح ماده 86 قانون نظام صنفی، فاقد اعتبار حقوقی شده و قابلیت استناد ندارد. ثالثاً با مداقه در دستورالعمل نحوه صدور جواز تاسیس برای فروشگاههای بزرگ و چندمنظوره و زنجیرهای مصوب 28/1/1395 وزیر صنعت، معدن و تجارت، مشخص میشود که این دستورالعمل در خصوص هیچ یک از موضوعات مورد اشاره در بخشنامه مورد شکایت از جمله مساحت فروشگاههای بزرگ حکمی را بیان نداشته است تا احکام مقرر در بخشنامه معترضعنه مغایر با آن باشد. بنابراین، مقرره مورد شکایت خلاف قانون و خارج از اختیار نبوده، لذا به استناد بند «ب» ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 رای به رد شکایت صادر و اعلام میکند. رای صادره ظرف مدت بیست روز از تاریخ صدور از سوی ریاست ارزشمند دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات گرانقدر دیوان قابل اعتراض است.
دکتر زین العابدین تقویرئیس هیات تخصصی اقتصادی مالی دیوان عدالت اداری