شماره دادنامه: 140331390001024449
تاریخ دادنامه: 1403/05/02
شماره پرونده: 0106800- 0207537- 0207873
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکیان: آقایان امید محمدی، علیرضا ملکی و محمدجواد امینیان طوسی
طرف شکایت: شورای عالی استان ها
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره 3 ماده 7 آییننامه اجرایی ماده یک قانون اصلاح لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها مصوب 1388/04/20
گردش کار: شاکیان به موجب دادخواست هایی جداگانه ابطال تبصره 3 ماده 7 آییننامه اجرایی ماده یک قانون اصلاح لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها مصوب 1388/04/20 را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته به طورخلاصه اعلام کرده اند که:
" به استناد قسمت اخیر ماده (1) قانون حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها مصوب 1359/03/03 با آخرین اصلاحات تا تاریخ 1388/04/20 ضوابط و چگونگی اجرای این ماده در چهارچوب آییننامه مربوط به رعایت شرایط متنوع مناطق مختلف کشور توسط وزارت کشور با هماهنگی وزارت مسکن و شهرسازی، سازمان حفاظت محیط زیست، وزارت جهاد کشاورزی و شهرداری تهران تهیه و به تصویب شورای عالی استان ها میرسد.
در اجرای ماده (1) قانون اصلاح قانون حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها مصوب 1388/04/20 مجمع تشخیص مصلحت نظام، اصلاحیه آییننامه موضوع ماده (1) قانون مذکور در نهمین اجلاس شورای عالی استان مورخ 1401/06/17 این شورا مصوب گردید. ولی این امر بدون طی مراحل قانونی لازم انجام پذیرفت به گونه ای که به عنوان مثال مسیولین وزارت مسکن و شهرسازی اعلام داشته اند که آییننامه بدون تایید آن مرجع تهیه و تصویب شده است.
به استناد تبصره (2) ماده (1) قانون حفظ و گسترش فضای سبز، مصوبات شورای عالی استان ها جهت تطبیق با قوانین و رعایت اصل یکصد و سی و هشتم (138) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به اطلاع رییس مجلس شورای اسلامی خواهد رسید تا درصورتی که بر خلاف قوانین بود، با ذکر دلیل برای تجدیدنظر و اصلاح به شورای عالی استان ها ارسال گردد. درهمین رابطه نظریه شماره 77882 ه- / ب مورخ 1390/12/27 رییس مجلس شورای اسلامی چنین بیان داشت: «به موجب ماده (1) قانون اصلاح لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها - مصوب 1388 - «قطع هر نوع درخت و. .. در معابر. .. باغات و نیز محل هایی که به تشخیص شورای اسلامی شهر، باغ شناخته شوند در محدوده و حریم شهرها بدون اجازه شهرداری و رعایت ضوابط مربوطه ممنوع است...» علی هذا ماده (7) آییننامه... از آن حیث که واگذاری امر تشخیص باغات به جای شورای اسلامی شهر به کمیسیون مذکور واگذار گردیده است و این امر مخل وظایف و اختیارات قانونی نهاد ذی ربط میباشد، مغایر قانون است. تبصره های (1 و 2 و 3) ماده (7) در خصوص مکلف شدن شهرداری ها به عمل در چهارچوب نظرات کمیسیون های مورد نظر، در آن قسمت از نظرات ابرازی توسط کمیسیون ها که مربوط به تشخیص اماکن و محوطه ها به عنوان باغ باشد، با توجه به ایراد مذکور، مغایر قانون است.» بدین ترتیب تصویب نامه شورای عالی استان ها به شماره 334/ص/ش/ع/الف مورخ 1389/02/22 به نقل از شماره 18993 مورخ 1389/02/28 روزنامه رسمی کشور در مورد صلاحیت کمیسیون ماده 7 نسبت به تشخیص باغات، ملغی الاثر گردید. متاسفانه در ماده 3 و تبصره 3 ماده 7 آییننامه جدید حفظ و گسترش فضای سبز مجدد به کمیسیون ماده (7) صلاحیت تشخیص نوعیت باغ را اعطا نموده است که خلاف نص صریح ماده (1) قانون و نظریه سابق رییس مجلس مبنی بر (غیر قانونی بودن واگذاری امر تشخیص باغات به کمیسیون ماده 7) میباشد.
با توجه به مراتب فوق استدعای ابطال آییننامه اجرایی ماده یک قانون اصلاح لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها مصوب 1388/04/20 مجمع تشخیص مصلحت نظام تنقیحی مورخ 1401/06/17 شورای عالی استان ها به جهت خروج از صلاحیت و عدم رعایت مراتب قانونی و خاصتاً ابطال ماده 3 و تبصره 3 ماده 7 آییننامه اجرایی ماده یک قانون اصلاح لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها به جهت نقض ماده 1 قانون را دارم."
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
" به استحضار می رساند در اجرای ماده (1) قانون اصلاح قانون حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها مصوب 1388/04/20 مجمع تشخیص مصلحت نظام، آییننامه موضوع ماده (1) قانون مذکور پس از طی مراحل لازم در اجلاس مورخ 1388/12/20 شورای عالی استان ها به تصویب رسید و اصلاحیه آن در نهمین اجلاس مورخ 1401/06/17 این شورا مصوب گردید. مطابق قانون فوق الذکر برای کلیه دستگاه های اجرایی مرتبط و شوراهای اسلامی شهر لازم الاجرا است. نظر به ضرورت اطلاع کلیه دستگاه ها و به ویژه شوراها و مدیریت شهری و مردم از مصوبه مزبور، بدین وسیله اصلاحیه آییننامه موصوف به پیوست ارسال میگردد.
رییس شورای عالی استان ها - پرویز سروری
آییننامه اجرایی ماده یک قانون اصلاح لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها مصوب 1388/04/20 مجمع تشخیص مصلحت نظام (تنقیحی مورخ 1401/06/17 شورای عالی استان ها)
..........
ماده 7- به منظور نظارت بر حسن اجرای قانون و اجرای این آییننامه، دبیرخانه و کمیسیونی مرکب از اعضای زیر در کلانشهرها تشکیل میشود:
الف - دونفر از اعضای شورای اسلامی شهر به انتخاب شورا که یک نفر آشنا به حوزه و مسایل شهرسازی و معماری و یک نفر آشنا به حوزه محیط زیست و فضای سبز باشد.
ب- یکی از معاونین شهردار به انتخاب شهردار
ج- رییس یا مدیر عامل سازمان بوستان ها و فضای سبز شهر
د- یک نفر قاضی رسمی دادگستری به انتخاب قوه قضاییه
در سایر شهرها ترکیب کمیسیون عبارت است از:
الف- یکی از اعضای شورای اسلامی شهر به انتخاب شورا
ب- یک نفر از معاونین شهرداری به انتخاب شهردار
ج - یک نفر قاضی رسمی دادگستری به انتخاب قوه قضاییه
مسیول دبیرخانه کمیسیون و مسیول پیگیری اجرای آرای کمیسیون، مدیر عامل سازمان بوستان ها و فضای سبز و در صورت عدم وجود سازمان بوستان ها و فضای سبز در شهرداری، بالاترین مقام مسیول حوزه فضای سبز میباشد.
..............
تبصره3- جهت تشخیص باغ توسط شورای اسلامی شهر، شهرداری موظف است پرونده املاک موضوع جزء 5 بند «د» ماده یکم آییننامه را به همراه نظریه کارشناسی کمیسیون ماده هفت به شورای اسلامی شهر ارسال نماید.
املاک و اراضی که طبق اجزای 1 تا 4 بند «د» ماده (1) در کمیسیون های ماده (7) باغ شناخته شده اند نیاز به طرح مجدد در شورای اسلامی شهر ندارند، مگر آن که نظر کمیسیون در مراجع قضایی نقض شود، رای صادر شده توسط شورای اسلامی شهر قطعی بوده و ملاک عمل میباشد."
در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای عالی استان ها به موجب لایحه شماره 1403/1491 مورخ 1403/02/01 توضیح داده است که:
" با عنایت به این که مطابق ماده 1 قانون حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها وظیفه تشخیص باغ به شورای اسلامی شهر تفویض گردیده است و موارد ذیل در متن آییننامه مذکور به صراحت مقرر گردیده که با عنایت به مقرره موصوف هیچ ممنوعیت و محدودیتی برای طرح دعاوی در محاکم قضایی در خصوص مصوبات شورای اسلامی شهر قایل نگردیده و رویه های اجرایی و آرای صادره در شعب مختلف دیوان عدالت اداری مبین موضوع میباشد؛ همچنین جهت تشریح و تبیین موضوع مواردی به شرح ذیل جهت استحضار حضورتان تقدیم میگردد:
1- مطابق ماده 1 قانون اصلاح قانون حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها مجمع تشخیص مصلحت نظام وظیفه تشخیص باغ در شهرها به شوراهای اسلامی شهر تفویض گردیده و تصویب آییننامه موضوعه بر عهده شورای عالی استان ها با همکاری دستگاه های اجرایی مذکور محول گردیده است. فلذا تشکیل پرونده و تهیه نظریه کارشناسی ابتدایی در شهرداری و توسط کمیسیون های موضوع ماده (7) ذیل آییننامه، به منزله صدور رای قطعی نبوده و طبق قانون، تصویب شورای اسلامی شهر به مثابه صدور رای نهایی تشخیص باغ در فرآیند داخلی اجرایی قانون میباشد.
2- مطابق ماده 1 و در تعاریف آییننامه:
(د) باغ: از نظر این آییننامه به محلی اتلاق میشود که مطابق سند مالکیت رسمی، حداقل 500 مترمربع مساحت داشته و سطح اشغال بنای مجاز آن (مطابق با پروانه و گواهی معتبر تا قبل از تصویب اصلاحیه قانون- 1388/04/20) کمتر از 45 درصد بوده و علاوه بر آن حداقل یکی از مشخصات ذیل را داشته باشد:
جزء یکم: به طور متوسط در هر بیست و پنج (25) متر مربع یک اصله درخت مثمر و یا غیر مثمر و یا ترکیبی از آن ها وجود داشته باشد. قطع و امحای درختان موجب عدم احتساب تعداد درختان کسر شده در آمار لحاظ شده در این بند نخواهد بود.
جزء دوم: دارا بودن سند مالکیت و یا سند مادر (مشروط بر آن که سند مادر صادره بعد از تصویب لایحه قانونی سال 1359 باشد) به عنوان باغ، باغچه، زمین مشجر و باغ عمارت.
جزء سوم: دارا بودن سابقه رای دایر باغ، دایر باغچه، دایر مشجر از کمیسیون ماده دوازدهم (12) قانون زمین شهری.
جزء چهارم: محل هایی که در حریم شهر توسط وزارت جهاد کشاورزی باغ شناخته شده اند و سپس در طرح های توسعه شهری جدید به محدوده های شهری الحاق گردیده اند.
جزء پنجم: افزون بر جزهای فوق الذکر، محل هایی که از حیث دارا بودن ارزش های زیست محیطی (از جمله وجود درختان کهنسال و ارزشمند، بوستان، زیر ساخت آبی) مبتنی بر اقتضای بومی و محلی که توسط شوراهای اسلامی شهر، براساس ملاک ها و معیارهایی که توسط همان شورا تعیین و تصویب میگردد، باغ شناخته میشوند.
شوراهای اسلامی شهر موظف به تعیین معیارهای دقیق و شفاف این جز (من جمله اراضی مجزی شده از باغ های پیوسته و پهنه های سبز، املاکی که پوشش توده درختان بر بناها غلبه داشته باشند و...) بوده و صرفاً پس از تایید معیارها توسط شورای عالی استان ها قابلیت اجرایی دارد.
تبصره 1- در بررسی سابقه وضعیت درختان در جزءهای 1 و 5، استناد به تصاویر هوایی سال 1358 به بعد معتبر و قابل استناد میباشد به ویژه در املاک مشمول جزء 2 که سند مالکیت قبل از تصویب قانون سال (1359) دارند.
تبصره 2- جهت جلوگیری از خرد شدن املاک باغ طبق قانون، در صورت تفکیک باغ به عرصه های کوچکتر و بلافصل بودن پلاک از سایر قطعات تفکیکی، عرصه های تفکیکی و مفروزه به هر مساحت که باشند، باغ محسوب می گردند.
تبصره3 - محل هایی که فاقد شروط پنج گانه مذکور بوده و باغ شناخته نشوند، در صورتی که بعد از تصویب این آییننامه درختکاری شوند، مشمول جزء 1 نبوده و همچنان باغ شناخته نمی شوند. مشروط بر آن که درختان توسط مالک یا ذی نفع در سامانه ثبت درخت درج شوند. شهرداری نیز مکلف است پس از اعلام مالک یا ذی نفع، تصاویر هوایی و گزارش مربوط به غرس درختان را ثبت و در سامانه های مربوطه بارگذاری نماید.
جمع بندی ماده یکم: با توجه به این که جزء اول ناشی از وجود درختان بوده و دارا بودن حد نصاب نیاز به تصویب و تشخیص نمیباشد، فلذا ارسال آن به شورای اسلامی شهر جهت تصویب مجدد موجب اطاله رسیدگی گردیده و صرفاً فرآیند فنی برای تدوین شناسنامه باغ و بهره گیری از مزایای آن را به تاخیر میاندازد.
در جزء دوم نیز دارا بودن سند مالکیت و اذعان اسناد رسمی صادره از اداره ثبت اسناد و املاک در حیطه اختیار این نهاد بوده و شوراهای اسلامی شهر و شهرداری ها و سایر دستگاه های اجرایی صلاحیت رسیدگی مجدد که سبب مخدوش نمودن آن را فراهم آورد ندارند، فلذا نیازی به ارسال پرونده برای رسیدگی مجدد به شورای اسلامی شهر نمیباشد.
در جزء سوم نیز به دلیل آن که صدور نظریه های کمیسیون ماده 12 قانون زمین شهری مطابق با ماده 17 و 23 آییننامه اجرایی قانون زمین شهری در سال 1372 متوجه هیات تشخیص مستقر در اداره کل راه و شهرسازی استان میباشد، در صورت تشخیص نوعیت زمین، باغ و مشجر، تشخیص و تصویب مجدد شورای اسلامی شهر، فعل زاید بوده و در صورت مغایرت تصمیم شورای اسلامی شهر نیز موجبات تناقض آراء فراهم میشود.
همچنین جزء چهارم این بند در خصوص املاکی است که سابقاً دارای نظریه کمیسیون تبصره یکم ماده یکم قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها مصوب 1385 مجلس شورای اسلامی در حیطه اختیار قانونی این کمیسیون مستقر در اداره کل های جهاد کشاورزی بوده و طرح مجدد پرونده در شورای اسلامی زاید میباشد.
3- مطابق تبصره 3 ذیل ماده 7 «جهت تشخیص باغ توسط شورای اسلامی شهر، شهرداری موظف است پرونده املاک موضوع جزء 5 بند «د» ماده یکم آییننامه را به همراه نظریه کارشناسی کمیسیون ماده هفت به شورای اسلامی شهر ارسال نماید. املاک و اراضی که طبق اجزای 1 تا 4 بند «د» ماده 1 در کمیسیون های ماده 7 باغ شناخته شده اند نیاز به طرح مجدد در شورای اسلامی شهر ندارند، مگر آن که نظر کمیسیون در مراجع قضایی نقض شود، رای صادر شده توسط شورای اسلامی شهر قطعی بوده و ملاک عمل باشد.
همان گونه که در بند یک اشاره شد، تشکیل پرونده و تهیه نظریه کارشناسی ابتدایی در شهرداری و توسط کمیسیون های موضوعه ماده 7 ذیل آییننامه، به منزله صدور رای قطعی نبوده و طبق قانون حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها، تصویب شورای اسلامی شهر به مثابه صدور رای نهایی تشخیص باغ در فرآیند داخلی اجرایی قانون میباشد عبارت صدور رای قطعی، به منزله عدم تعبیه و تعریف عناوین تجدید نظر و طرح مجدد در فرآیندهای اداری شهرداری ها و شوراهای اسلامی شهر بوده و آییننامه اجرایی نیز، اعتراض و ثبت شکایت قضایی و سایر دعاوی حقوقی را مطابق احکام مدنی به مراجع قضایی ذی صلاح سپرده است.
4- همچنین جزهای 1 الی 4 بند «د» ماده یکم آییننامه اجرایی قانون حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها مربوط به سایر دستگاه های اجرایی بوده که نیازی به طرح مجدد در شوراهای اسلامی شهر را نداشته و در اینجا قطعیت به معنی اتمام کامل فرآیند صدور استعلام بوده و مطابق این که «اثبات شی نفی ما عدا نمی کند»، آرای بسیاری در زمان پس از ابلاغ آییننامه توسط شوراهای اسلامی شهر صادر گردیده که مالکین نسبت به ثبت شکایت در دیوان عدالت اداری اقدام نموده و نسبت به رای مذکور اعلام اعتراض نموده اند. شعب دیوان عدالت اداری نیز نسبت به صدور آرای مقتضی برای این املاک اقدام نموده و فرآیند اعتراض و رسیدگی مجدد مطابق با آییننامه اجرایی ممنوعیت ندارد. به عنوان نمونه می توان به آرای زیر اشاره کرد:
- دادنامه شماره 113 مورخ 1401/11/02 صادره توسط شعبه دهم دیوان عدالت اداری، دادنامه شماره 4230 مورخ 1400/01/07 صادره توسط شعبه دهم دیوان عدالت اداری، دادنامه شماره 8996 مورخ 1401/11/02 صادره توسط شعبه سیزدهم و دادنامه شماره 4413 مورخ 1402/03/10 صادره توسط شعبه سوم تجدیدنظر."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1403/05/02 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
اولاً براساس ماده 1 لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها اصلاحی مصوب سال 1390 مقرر گردیده است که: «به منظور حفظ و گسترش فضای سبز و جلوگیری از قطع بی رویه درختان، قطع هر نوع درخت و یا نابود کردن آن به هر طریق در معابر، میادین، بزرگراه ها، پارک ها، بوستان ها، باغات و نیز محل هایی که به تشخیص شورای اسلامی شهر، باغ شناخته شوند در محدوده و حریم شهرها بدون اجازه شهرداری و رعایت ضوابط مربوطه ممنوع است. ضوابط و چگونگی اجرای این ماده در چهارچوب آییننامه مربوط با رعایت شرایط متنوع مناطق مختلف کشور توسط وزارت کشور با هماهنگی وزارت راه و شهرسازی، سازمان حفاظت محیط زیست، وزارت جهاد کشاورزی و شهرداری تهران تهیه و به تصویب شورای عالی استان ها میرسد.» ثانیاً براساس آراء متعدد صادره از هیات تخصصی اراضی، شهرسازی و محیط زیست دیوان عدالت اداری از جمله آراء شماره 9809970906010666 و 9809970906010667 مورخ 1398/10/03 و شماره 9909970906011364 مورخ 1399/11/18 و با توجه به تکالیف و وظایف شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در بند 2 ماده 3 قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی و بند 2 ماده 2 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران که تصویب طرح های جامع و تفصیلی را از اختیارات آن شورا اعلام کرده، عدم پیشنهاد شهردار و تصویب شورای اسلامی شهر مستنداً به بند 34 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مانع از آن دانسته نشده است که در صورت ضرورت و تشخیص شورای عالی شهرسازی، این شورا بدون پیشنهاد شهردار و تصویب شورای اسلامی مبادرت به تصویب طرح های جامع و تفصیلی نماید و لذا با اخذ وحدت ملاک از مفاد آرا مذکور و با توجه به این که تصویب آییننامه اجرایی موضوع ماده 1 لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها اصلاحی مصوب سال 1390 در صلاحیت شورای عالی استان ها قرار دارد، این شورا میتواند در صورت ضرورت و تشخیص راساً نسبت به تصویب آییننامه مذکور اقدام کند و با توجه به مراتب فوق و با عنایت به این که حسب لایحه دفاعیه رییس شورای عالی استان ها به شماره 1402/8995 مورخ 1402/11/07 اعلام گردیده است که علیرغم مکاتبات متعدد با مراجع مندرج در ماده 1 لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها اصلاحی مصوب سال 1390 درخصوص تهیه آییننامه موضوع این ماده، پیش نویسی از سوی وزارت کشور به شورای عالی استان ها ارسال نگردیده و مراجع مذکور به تکلیف قانونی خود عمل ننمودهاند و شورای یادشده نیز به جهت الزام سازمان بازرسی کل کشور مبنی بر ضرورت تصویب فوری این آییننامه راساً نسبت به تصویب آییننامه مورد اعتراض اقدام نموده، لذا تصویب آییننامه اجرایی ماده یک قانون اصلاح لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها مصوب سال 1388 مجمع تشخیص مصلحت نظام تنقیحی مورخ 1401/06/17 شورای عالی استان ها در حدود اختیارات شورای عالی استان ها بوده است. ثالثاً براساس ماده 1 لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها اصلاحی مصوب سال 1390 مقرر گردیده است که: «به منظور حفظ و گسترش فضای سبز و جلوگیری از قطع بی رویه درختان، قطع هر نوع درخت و یا نابود کردن آن به هر طریق در معابر، میادین، بزرگراه ها، پارک ها، بوستان ها، باغات و نیز محل هایی که به تشخیص شورای اسلامی شهر باغ شناخته شوند در محدوده و حریم شهرها بدون اجازه شهرداری و رعایت ضوابط مربوطه ممنوع است. ضوابط و چگونگی اجرای این ماده در چهارچوب آییننامه مربوط با رعایت شرایط متنوع مناطق مختلف کشور توسط وزارت کشور با هماهنگی وزارت راه و شهرسازی، سازمان حفاظت محیط زیست، وزارت جهاد کشاورزی و شهرداری تهران تهیه و به تصویب شورای عالی استان ها میرسد» و با توجه به این که درخصوص املاک و اراضی که سابقاً از سوی مراجع ذی صلاح قانونی به عنوان باغ شناخته شدهاند، تصمیمگیری شده و تصمیمات سابق نیز در حدود اختیارات بوده و معتبر است، لذا لزومی به طرح مجدد موارد مذکور در شورای اسلامی شهر وجود نداشته و تبصره 3 ماده 7 آییننامه مورد اعتراض با استفاده از اختیارات حاصل از ماده 1 لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها اصلاحی مصوب سال 1390 به تصویب رسیده و مغایرتی با مواد قانونی مورد استناد ندارد و بر همین اساس تبصره 3 ماده 7 آییننامه اجرایی ماده یک قانون اصلاح لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها مصوب 1388/04/20 خارج از حدود اختیار و خلاف قانون نیست و ابطال نشد. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیمگیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./
حکمتعلی مظفری
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری