شماره دادنامه: 140431390002874556
تاریخ دادنامه: 1404/11/07
شماره پرونده: 0302945
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
طرف شکایت: اداره کل راه و شهرسازی استان کرمانشاه
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 4-2 مطالعات بازنگری طرح جامع شهر سنقر مصوّب سال 1398 (با عنوان شیوه نامه تعامل شهرداری و مردم در زمینه کاربردی کردن پیشنهادات بازنگری طرح جامع در کلّیه کاربری های عمومی)
گردش کار: معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب دادخواست و لایحه شماره 299734 مورخ 1403/08/12 اعلام کرده است که:
" بند (4-2) مطالعات بازنگری طرح جامع شهر سنقر مصوّب 1398 با عنوان شیوه تعامل شهرداری و مردم در زمینه کاربردی کردن پیشنهادات بازنگری طرح جامع در کلّیه کاربری های عمومی، از حیث انطباق با قوانین و مقرّرات در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که نتیجه آن به شرح زیر جهت استحضار و صدور دستور شایسته اعلام می‌گردد:
1- در بررسی ها ملاحظه گردید بر اساس بند (4-2) مطالعات بازنگری طرح جامع شهر سنقر مصوّب 1398 با عنوان «شیوه تعامل شهرداری و مردم در زمینه کاربردی کردن پیشنهادات بازنگری طرح جامع در کلّیه کاربری های عمومی»؛ در خصوص اراضی دارای کاربری عمومی (به استثنای حرایم، باغات و کشاورزی، معابر و طبیعی) که زمین آنها حاصل از کاربری های عمومی طرح های تفکیکی قبلی نبوده و مالکیت مالک قبل از اختصاص کاربری های عمومی مذکور باشد، به شهرداری و سایر دستگاه های متولّی اجازه داده شده است با انعقاد توافقنامه رسمی با مالک مبنی بر واگذاری رایگان حداقل 70 درصد از عرصه اراضی مورد نظر، حداکثر 30 درصد از مساحت کل زمین دارای کاربری عمومی را به کاربری مسکونی تغییر دهند.
2- بند فوق الاشاره به مراتب ذیل مغایر با قانون و خارج از حدود اختیارات واضع میباشد. چرا که اولاً: براساس نظرهای متعدّد فقهای شورای نگهبان از جمله نامه شماره 102/38319 مورخ 1402/06/13 قایم مقام دبیر شورای نگهبان هامش دادنامه شماره 140331390000677600 مورخ 1403/03/22، اخذ درصدی از زمین و اراضی اشخاص به صورت رایگان و بدون رضایت آنها بابت تفکیک اراضی و تغییر کاربری خلاف موازین شرع شناخته شده است و به تبعیت نظر فقهای شورای نگهبان مصوبه فوق الذکر مبنی بر اخذ حداقل 70 درصد اراضی دارای کاربری- عمومی به صورت رایگان در قبال تغییر کاربری حداکثر 30 درصد از عرصه اراضی به کاربری مسکونی توسط شهرداری و سایر دستگاه های متولّی کاربری عمومی خلاف موازین شرع میباشد. ثانیاً براساس فراز اول ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت مصوّب سال 1380/11/27 با اصلاحات و الحاقات بعدی، تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه جمهوری ایران و تبصره ماده 71 مکرّر قانون محاسبات عمومی کشور (الحاقی 1393/12/04) اخذ هرگونه، مال، وجه، کالا و خدمات از شهروندان حتی با توافق می‌بایست با تجویز قانون باشد و در خصوص دریافت حداقل 70 درصد اراضی دارای کاربری عمومی به صورت رایگان در قبال تغییر کاربری حداکثر 30 درصد از عرصه اراضی به کاربری مسکونی حتی با تنظیم توافقنامه رسمی با مالکین فاقد وجاهت قانونی است. ثالثاً مطابق بند (2) ماده (1) قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی و تعیین وظایف آن مصوّب 1353/04/16 با اصلاحات و الحاقات بعدی؛ طرح جامع شهر طرحی میباشد که نحوه استفاده از اراضی و منطقه بندی آنها و نیازمندی های عمومی شهری، خطوط کلّی ارتباطی و سطح لازم برای ایجاد تاسیسات و تسهیلات عمومی مناطق نوسازی و بهسازی و ضوابط و مقرّرات مربوط به کلیه موارد فوق تعیین می‌شود و قانونگذار در طرح جامع مبنایی از باب تعیین هزینه یا عوارض بابت حذف و یا تامین پارکینگ تعریف ننموده و با توجه به وظایف و اختیارات به شرح مقرّر در ماده 2 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوّب سال 1351، سلب مالکیت مشروع اشخاص و یا الزام آنان به واگذاری قسمتی از زمین به صورت رایگان تجویز نشده است. از طرفی هیات عمومی دیوان عدالت اداری طی آرای متعدّدی از جمله 140331390000677600 مورخ 1403/03/22، 9709970905811914 و 9709970905811915 مورخ 1397/10/11، 9709970905811338 مورخ 1397/05/30، 9510090905801443 مورخ 1395/12/24 و همچنین 9210090905800453 و 9210090905800454 مورخ 1392/07/15؛ ضوابط و مقرّرات طرح های جامع و تفصیلی تعدادی از شهرهای کشور را مبنی بر اخذ و واگذاری بخشی از زمین مالکین بابت تامین سهم خدمات شهرداری و تغییر کاربری و همچنین صدور پروانه ساخت به دلیل مغایرت با موازین شرع و قوانین و خارج از حدود اختیارات واضع از تاریخ تصویب ابطال نموده است.
بنا به مراتب فوق الذکر و در اجرای تبصره (2) بند (د) ماده (2) قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور، ابطال بند (4-2) مطالعات بازنگری طرح جامع شهر سنقر مصوّب 1398 به صورت فوق العاده و خارج از نوبت در هیات عمومی دیوان از تاریخ تصویب مورد تقاضا میباشد."
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
" مطالعات بازنگری طرح جامع شهر سنقر
...........................
4-2- شیوه تعامل شهرداری و مردم در زمینه کاربردی کردن پیشنهادات بازنگری طرح جامع در کلّیه کاربری های عمومی
4-2-1- به منظور محقّق گردیدن کاربری های عمومی و همچنین پاسخ گویی به حقوق مالکانه اشخاص، در اراضی دارای کاربری عمومی (به استثنای حرایم، باغات وکشاورزی، معابر و طبیعی) که جزء کاربری های عمومی طرح های تفکیکی قبلی نبوده باشد و مالکیت مالک قانونی مربوط به قبل از اختصاص کاربری های عمومی مذکور باشد، در صورت تقاضای مالک قانونی، شهرداری مجاز خواهد بود با تنظیم توافقنامه رسمی بین مالک قانونی و شهرداری (و سایر دستگاه های متولّی کاربری عمومی با توجه به نوع کاربری)، در قبال دریافت رایگان حداقل 70 درصد از عرصه اراضی مورد نظر (با همان کاربری عمومی)، جهت حداکثر 30 درصد از عرصه اراضی مذکور (30 درصد از مساحت کل هر کاربری عمومی) کاربری مسکونی لحاظ نماید.
تبصره 1: 30 درصد کاربری مسکونی یادشده شامل معابر مورد نیاز کاربری مسکونی مذکور (جهت بخش هایی از کاربری مسکونی مورد بحث که فاقد دسترسی از شبکه معابر مصوّب باشد) خواهد بود.
تبصره 2: لحاظ نمودن حداکثر 30 درصد کاربری مسکونی می‌بایست به ازای واگذاری رایگان حداقل 70 درصد مابقی اراضی دارای کاربری عمومی مورد بحث توسط مالک قانونی به شهرداری (و یا سایر دستگاه های متولّی کاربری عمومی با توجه به نوع کاربری) بوده و هر دو موضوع فوق می‌بایست هم زمان صورت گیرد.
تبصره 3: حداقل 70 درصد کاربری عمومی فوق که توسط مالکین آن به صورت رایگان به شهرداری (و یا سایر دستگاه های متولّی کاربری عمومی با توجه به نوع کاربری) واگذار خواهد شد، قابل تغییر کاربری و فروش نخواهد بود و می‌بایست جهت مرتفع نمودن نیازهای شهر مورد استفاده قرار گیرد.
تبصره 4: جانمایی میزان و محل قرارگیری حداکثر 30 درصد کاربری مسکونی مذکور پس از استعلام از مشاور جهت حصول جانمایی و همجواری مناسب تر، می‌بایست در کمیسیون ماده 5 به تصویب برسد. تصمیم گیری کمیسیون ماده 5 در خصوص شرایط و امکان جابه جایی یا مرغوبیت محل قرارگیری و همچنین همجواری با مابقی کاربری های عمومی ملاک عمل خواهد بود.
این شیوه تعامل بنا به پیشنهاد اعضای کمیته چهار جانبه ذیل کارگروه امور زیربنانی و شهرسازی استان در جلسات بررسی بازنگری طرح جامع شهر سنقر مطرح و به تصویب رسیده است.
.....................- اداره کل راه و شهرسازی استان کرمانشاه"
در پاسخ به شکایت مذکور، اداره کل راه و شهرسازی استان کرمانشاه به موجب لایحه ای که به شماره 4974330 مورخ 1403/12/18 ثبت دفتر اندیکاتور هیات عمومی دیوان عدالت اداری شده و با عنایت به نامه شماره 81815 مورخ 1403/12/16 معاونت شهرسازی اداره کل راه و شهرسازی استان کرمانشاه توضیح داده است که:
" به منظور محقّق گردیدن کاربریهای عمومی و همچنین پاسخ گویی به حقوق مالکانه اشخاص، در اراضی دارای کاربری عمومی (به استثنای حرایم، باغات و کشاورزی، معابر و طبیعی) که جزء کاربریهای عمومی طرحهای تفکیکی قبلی نبوده باشد و مالکیت مالک قانونی مربوط به قبل از اختصاص کاربریهای عمومی مذکور باشد، در صورت تقاضای مالک قانونی، شهرداری مُجاز خواهد بود با تنظیم توافق نامه رسمی بین مالک قانونی و شهرداری (و سایر دستگاه های متولّی کاربری عمومی با توجه به نوع کاربری)، در قبال دریافت رایگان حداقل 70 درصد عرصه اراضی مورد نظر (با همان کاربری عمومی)، جهت حداکثر 30 درصد از عرصه اراضی مذکور (30 درصد از مساحت کل هر کاربری عمومی) کاربری مسکونی لحاظ نماید.
همان گونه که در مفاد بند فوق اشاره شده است در صورت تقاضای مالک قانونی، شهرداری مُجاز خواهد بود بر اساس این بند اقدام نماید و این امر کاملاً منوط به تمایل مالکین میباشد و هیچ گونه اجباری در انجام فرآیند وجود ندارد.
با توجه به این که تحقّق کاربریهای عمومی که بر روی مالکیتهای خصوصی لحاظ گردیده است یکی از چالشهای موجود در طرحهای شهری میباشد و به این دلیل بسیاری از کاربریهای عمومی تحقّق پیدا نکرده و به خاطر برون رفت از این چالش ضابطه فوق پیشبینی گردیده که درصورتی که مالکین تمایل داشته باشند مفاد این بند اجرا و به تحقّق کاربریهای عمومی کمک خواهد نمود. لذا با عنایت به مطالب فوق الذکر بدین وسیله تقاضای رد دعوی سازمان بازرسی به طرفیت این اداره کل مورد استدعاست."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/11/07 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
هرچند به موجب آراء متعدّد صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله آراء شماره 140331390000677600 مورخ 1403/03/22، 9709970905811914 و 9709970905811915 مورخ 1397/10/11 و 9709970905811338 مورخ 1397/05/30 و نظریات صادره از سوی فقهای شورای نگهبان از جمله نظریات مندرج در نامه‌های شماره 102/38319 مورخ 1402/06/13 و 5106/30/927 مورخ 1392/04/01 آن شورا هرگونه اقدام به تفکیک و افراز اراضی که موکول به اخذ مجّانی قسمتی از زمین بدون رضایت مالک گردیده باشد خلاف اصل تسلیط و مالکیت مشروع و قوانین مربوط به نحوه تملک اراضی و املاک اشخاص بوده و در هیچ یک از وظایف و اختیارات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به شرح مقرّر در ماده 2 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوّب سال 1351 سلب مالکیت مشروع اشخاص و یا الزام آنان به واگذاری قسمتی از زمین به طور رایگان و یا پرداخت قیمت معادل آن به منظور تفکیک آنها تجویز نگردیده است، ولی با توجه به این که به موجب بند 4-2 مطالعات بازنگری طرح جامع شهر سنقر مصوّب سال 1398 دریافت 70 درصد از اراضی منوط به رضایت و توافق با مالک قانونی آن اراضی شده و با لحاظ قید مزبور این بند از مفاد آراء هیات عمومی دیوان عدالت اداری و نظریات فقهای شورای نگهبان که به آنها اشاره گردید خروج موضوعی دارد، لذا بند مورد شکایت خلاف قانون و خارج از حدود اختیار نیست و ابطال نشد. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./
احمدرضا عابدی
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری