نظریه تفسیری شورای نگهبان (شماره م/83/30/160، مورخ 1383/8/2)

شماره م/83/30/160 تاریخ 1383/8/2
جناب آقای حداد عادل
رئیس محترم مجلس شورای اسلامی
عطف به نامه شماره830902/10ه- - س مورخ18/7/1383:
بدینوسیله نظریه تفسیری شورای نگهبان از اصل 138 قانون اساسی بشرح ذیل اعلام میگردد:
«همان طور که مصوبات دولت خارج از موارد چهارگانه مذکور در اصل 138 قانون اساسی برخلاف قانون اساسی و خارج از حدود و اختیارات دولت است، رسیدگی به اینگونه مصوبات هم خارج از حدود اختیارات ریاست مجلس است.»
دبیرشورای نگهبان - احمدجنتی
شماره 830902/10ه-.س 18/7/1383
حضرت آیتالله جنتی
دبیر محترم شورای نگهبان
پیروشماره 7293ه- - ب 15/7/1383 ضمن پیوست نمودن تصویری از تصویبنامه شماره616 -201- س/ت 337 ک - مورخ 1/6/1383و اتفاق نظرهیات بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین و تکرار درخواست نظرتفسیری شورای محترم نگهبان بشرح نامه فوقالذکر، با عنایت باینکه از یکسو رئیس مجلس شورای اسلامی خصوصاً با توجه بنظر تفسیری شماره 2101 مورخ 15/6/1371شورای محترم نگهبان صلاحیت تطابق مصوبات هیئت وزیران و کمیسیونهای مربوط با موازین شرع و قانون اساسی را نداشته و از سوی دیگر چنانچه تصویبنامه یا قسمتی از تصویبنامههای هیات وزیران یا کمیسیونهای دولت، خلاف موازین شرع یا قانون اساسی وضع شده باشد محتمل است در ورود ماهوی رئیس مجلس شورای اسلامی به چنین مصوباتی با وصف مغایرت احتمالی با موازین شرع و قانون اساسی معذلک مغایرتی با قوانین موضوعه نداشته و در نتیجه با اعلام نظررئیس مجلس شورای اسلامی بتصریح اصل یکصد و سی وهشتم قانون اساسی به اجراء مصوباتی از این قبیل تداوم بخشیده شود. لذا خواهشمند است نسبت به جلب نظر تفسیری آن شورای محترم دراین خصوص و اعلام آن به اینجانب نیز بذل توجه فرمائید.لازم بهیادآوری است که در دورههای سوم، چهارم، پنجم و اوائل دوره ششم اینگونه مصوبات جهت اعلام نظر به شورای محترم نگهبان ارسال و در صورتیکه مصوبات مزبور مغایر موازین شرع یا قانون اساسی تشخیص میشد، نظرمزبور برای هیات وزیران فرستاده شده و نسبت به اصلاح آن اقدام میشد.
رئیس مجلس شورای اسلامی - غلامعلی حداد عادل
شماره 7293/ه- - ب 15/7/1383
حضرت آیتالله جنتی
دبیر محترم شورای نگهبان
ضمن ارسال رونوشتی از نقطه نظرات هیات بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین که مورد تایید اینجانب نیزمیباشد نظر حضرتعالی را به نکات ذیل جلب و نظر تفسیری آن شورای محترم در خصوص اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی مورد تقاضاست:
1- محدوده صلاحیت و مسئولیت دولت و رئیس مجلس شورای اسلامی در اصل یکصدوسی وهشتم قانون اساسی
الف: اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی درآغاز با بیان این عبارت « علاوه بر مواردی که هیات وزیران یا وزیری مامورتدوین آیین‌نامههای اجرائی قوانین میشود، هیات وزیران حق دارد برای انجام وظائف اداری و تامین اجرای قوانین و تنظیم سازمانهای اداری به وضع تصویبنامهها وآیین‌نامهها بپردازد» اولاً این نکته را روشن میسازد که هیات وزیران صلاحیت نامحدودی برای وضع تصویبنامهها و آیین‌نامهها نداشته ثانیاً معلوم میکند صلاحیت این هیات در وضع تصویبنامهها و آیین‌نامهها محدود به موارد چهارگانه مذکور، دراین اصل یعنی وضع تصویبنامه یا آیین‌نامه برای 1- اجرای قوانین2- انجام وظائف اداری 3- تامین اجرای قوانین و4- تنظیم سازمانهای اداری است و سپس در پاراگراف آخراصل مزبور با این عبارت « تصویبنامهها و آیین‌نامههای دولت و کمیسیونهای مذکور در این اصل،ضمن ابلاغ برای اجراء به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی میرسد تا در صورتیکه آنها را برخلاف قوانین بیابد با ذکردلیل برای تجدیدنظر به هیات وزیران بفرستد» در واقع اراده واضعان قانون اساسی در لزوم تطابق مصوبات دولت با قوانین را اعلام میدارد.
ب: اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی در آغاز با بیان قسمتی از پاراگراف سوم اصل مزبور با این عبارت « تصویبنامهها و آیین‌نامههای دولت و مصوبات کمیسیونهای مذکور در این اصل» که مفید وضع تصویبنامهها و آیین‌نامههائی در چهارچوب موارد چهارگانه مذکور در پاراگراف اول اصل مذکوراست در واقع صلاحیت امربررسی و اعلام نظر ماهوی رئیس مجلس را محدود به مصوباتی میداندکه در چهارچوب موارد چهارگانه به تصویب رسیده است و سپس با تصریح به عبارت « تا در صورتیکه آنها را برخلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل برای تجدیدنظر به هیات وزیران بفرستد» به مسئولیت رئیس مجلس در بررسی و اعلام مغایرت یا عدم مغایرت مصوبات دولت با قوانین اشاره دارد.
نتایج مترتب برمندرجات جزءهای « الف» و « ب» این بند
لزوم قانونی وضع تصویبنامه وآیین‌نامه در چهارچوب موارد چهارگانه مذکور در پاراگراف اول اصل یکصد و سی و هشتم ازطرف هیات وزیران و نیز مقید و محدود بودن صلاحیت بررسی و اعلام نظرماهوی رئیس مجلس براینکه وضع تصویبنامهها و آیین‌نامههای مطروحه نزد وی درچهارچوب موارد چهارگانه مزبور صورت گرفته باشد و یا به بیانی دیگر همانطوریکه صلاحیت دولت در وضع تصویبنامه یا آیین‌نامه محدود و مقید به چهار مورد مذکور در اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی است و نه خارج از این موارد، صلاحیت رئیس مجلس در ورود ماهوی به مصوبه مطروحه نیز محدود و مقید است به اینکه مصوبه مزبور ناظر به یک یا چند و یا تمام موارد چهارگانه مذکوردراین اصل باشد و نه خارج ازآن.
2- محدوده صلاحیت و مسئولیت کمیسیونهای دولت و رئیس مجلس شورای اسلامی در اصل یکصدو سی وهشتم قانون اساسی.
الف: واضعان قانون اساسی بشرح پاراگراف دوم اصل یکصدو سی وهشتم با این بیان « دولت میتواند تصویب برخی از امورمربوط به وظائف خود را به کمیسیونهای متشکل از چند وزیر واگذار نماید.
مصوبات این کمیسیونها در محدوده قوانین پس از تایید رئیس جمهور لازمالاجراء است» ضمن تعیین محدوده صلاحیت دولت به واگذاری تصویب برخی از امور مربوط بهوظائف خود به کمیسیونها و تعیین محدوده صلاحیت این کمیسیونها به آنچه دولت به هرکمیسیونی واگذار نموده است در واقع هم محدوده مسئولیت یا اختیار دولت و هم محدوده مسئولیت یا اختیار کمیسیونهای مذکور در این اصل را مشخص نمودهاند.
ب: با تحقق مدلول پاراگراف اول اصل یکصد وسی و هشتم قانون اساسی بشرح فوق که مبین اعمال نظر واضعان قانون اساسی چه ازطرف دولت و چه از طرف کمیسیونهای دولت است صلاحیت رئیس مجلس شورای اسلامی در ورود ماهوی وی نسبت به چنین مص-وباتی نیز تح-قق یافته و سپس با توجه به پاراگراف دوم اصل فوقالذکر با این عبارت « تصویبنامهها و آیین‌نامههای دولت و کمیسیونهای مذکور در این اصل، ضمن ابلاغ برای اجراء به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی میرسد تا در صورتیکه آنها را برخلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل برای تجدیدنظر به هیئت وزیران بفرستد» صلاحیت رئیس مجلس شورای اسلامی دربررسی و اعلام نظرماهوی نسبت به مصوبات کمیسیونهای دولت استقرار مییابد.
نتایج مترتب برجزء های « الف» و « ب» این بند
لزوم قانونی واگذاری برخی از امور مربوط به وظائف دولت به کمیسیونهای متشکل از چند وزیر از طرف هیات وزیران و لزوم قانونی وضع تصویبنامه یا آیین‌نامه ازطرف این کمیسیونها اولاًدرچهارچوب موارد مذکور در اصل یکصدوسی و هشتم و ثانیاً درمحدوده آنچه هیات وزیران به آنها واگذارنموده است و نیز مقید بودن صلاحیت رئیس مجلس شورای اسلامی در بررسی و اعلام نظرماهوی نسبت به مصوبات کمیسیونهای دولت در آغاز، به اعمال نظر واضعان قانون اساسی در اصل فوقالذکر ازطرف دولت در واگذاری برخی از امور مربوط به وظائف خود به کمیسیون متشکل ازچند وزیر و سپس به لزوم رعایت این کمیسیونها در وضع تصویبنامه یا آیین‌نامه چه در خصوص مواردچهارگانه مذکور در اصل یکصدو سی وهشتم قانون اساسی و چه در محدوده آنچه هیات وزیران بهکمیسیونهای مزبور واگذارنموده است یا به بیانی روشنتر اولاً صلاحیت دولت در واگذاری وضع تصویبنامه یا آیین‌نامه به کمیسیونها محدود و مقید است به برخی از امور مربوط به وظائف خود، درچهارچوب موارد ‌چهارگانه در اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی ثانیاً صلاحیت کمیسیونهای مزبور در وضع تصویبنامه و آیین‌نامه نیز محدود و مقید است به اعمال نظر واضعان قانون اساسی در اصل مذکور از یکسو و رعایت اموری که هیات وزیران به این کمیسیونها واگذارنموده است از سوی دیگر و ثالثاً صلاحیت رئیس مجلس شورای اسلامی در بررسی و اعلام نظر ماهوی نسبت به مصوبات کمیسیونها دولت دائر مدار آنست که دولت در واگذاری برخی امور به کمیسیونها در وضع مصوبات، نظر واضعان قانون اساسی در اصل یکصد و سی و هشتم را اعمال و کمیسیونها نیز ضمن اعمال این نظر درچهارچوب امور محوله از طرف دولت به آنها عمل کرده باشند.
3- عصاره و‌چکیده بندهای سهگانه قبل
الف: نه هیات وزیران صلاحیت وضع تصویبنامه یا آیین‌نامهای را دارد که خارج از موارد چهارگانه مذکور در اصل یکصدو سی وهشتم قانون اساسی بتصویب رسیده است و نه رئیس مجلس شورای اسلامی، صلاحیت بررسی واعلام نظر ماهوی نسبت به چنین مصوباتی را دارد
ب: نه کمیسیونهای دولت صلاحیت وضع تصویبنامه یا آیین‌نامهای را دارند که خارج از امور واگذار شده به آنها از طرف هیات وزیران و یا خارج از موارد چهارگانه مذکور در اصل یکصدو سی و هشتم قانون اساسی است و نه مجلس شورای اسلامی صلاحیت بررسی و اعلام نظر ماهوی نسبت به این قبیل مصوبات را دارد.
4- تجزیه وتحلیل حقوقی و قانونی رسالت رئیس مجلس شورای اسلامی در انطباق یا عدم انطباق مصوبات دولت و کمیسیونهای دولت با اصل یکصدوسی و هشتم قانون اساسی.
نظر به اینکه از رهگذر طرح این سئوال مقدر و پاسخگوئی به آن که آیا رئیس مجلس شورای اسلامی اساساً مجاز به بررسی ابتدائی تطابق یا عدم تطابق مصوبات هیات وزیران و کمیسیونهای دولت با اصل یکصد و سی وهشتم قانون اساسی میباشد یا نه، قضیه وضوح بیشتری خواهد یافت لذا ذیلاً با پاسخگوئی به این سئوال مقّدر، به تجزیه و تحلیل حقوقی و قانونی رسالت رئیس مجلس شورای اسلامی در این خصوص میپردازد.
با اذعان به اینکه واضعان قانون اساسی در اصل مذکور بتصریح، چنین رسالت یا مسئولیتی را به رئیس مجلس شورای اسلامی محول ننمودهاند معذلک عقیده دارد با عنایت به ارزش و اهمیت بسیار مهم و بنیانی قانون اساسی و اولویت آن نسبت به سایر قوانین و نیز با التفات به ضرورت اجرا و اعمال آنچه واضعان این قانون تبیین و اراده کردهاند از یکسو و لزوم اهتمام فراوان به جلوگیری از هراقدام و عمل مخالف نظر واضعان قانون مزبور و به اعتباری بیش از همه اهتمام تام و تمام به جلوگیری از اجراء مصوبات مغایر با ؟ اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی چه از نظربسیارمهم و نوعاً سرنوشت ساز بودن بسیاری از این مصوبات و چه از نظر قوت اجرائی یافتن مصوبات مزبور به محض ابلاغ، ازسوی دیگر بنظر بسیار بعید مینماید که واضعان قانون اساسی با نادیده انگاشتن قاعده تلازم فیمابین مسئولیت و اختیاردر مقام سلب اختیار رئیس مجلس شورای اسلامی از امری آنچنان مهم و اساسی یعنی تطابق یا عدم تطابق مصوبات دولت و کمیسیونهای دولت با اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی بوده و در نتیجه اجازه داده باشند که وی با چشم بستن به هرآنچه واضعان قانون اساسی در این اصل تبیین یا اراده کردهاند فیالمثل مصوباتی را که حسب مورد خارج از محدوده صلاحیت یا مسئولیت هیات وزیران یا کمیسیونهای دولت وضع شده است ماهیتاً مورد بررسی و اعلام نظر قرار داده و در نتیجه بلحاظ عدم مغایرت آنها با قوانین موضوعه که دردرجه نازلتری از قانون اساسی قراردارند از رهگذر صحّه گذاردن یا مهر تایید زدن به چنین مصوباتی قوت و قدرت تداوم اجرا نیز ببخشد.
بنا به مراتب مذکور چنین بنظر میرسد که لازم است رئیس مجلس شورای اسلامی در نخستین اقدام خود حسب مورد تصویبنامه مطروحه را از جهت مطابقت یا عدم مطابقت با نظر واضعان قانون اساسی در اصل یکصدو سی وهشتم مورد ارزیابی قرارداده و از این رهگذر دریابد که در خصوص اصل یکصد و سی وهشتم قانون اساسی حسب مورد دولت یا کمیسیون مربوط نظر واضعان قانون اساسی این اصل را رعایت کردهاند یا نه و بدیهی است چنانچه رئیس مجلس شورای اسلامی در ارزیابی ابتدائی خود بشرح فوق بهاین نتیجه دست یافت که تصویبنامه مطروحه نزد وی بدون اعمال آنچه واضعان قانون اساسی تبیین یا اراده کردهاند بتصویب رسیده است در اینصورت با منتفی بودن امر بررسی و اعلام مغایرت یا عدم مغایرت مصوبه مطروحه با قوانین ناگزیراست بلحاظ مغایرت تصویبنامه مزبور با آنچه واضعان قانون اساسی تبیین یا اراده کردهاند از ورود ماهوی بهمتن تصویبنامه مورد نظرخودداری نماید.
5 - ارزیابی نتایج بدست آمده از استدلالهای سابقالذکر دررابطه با نظرتفسیری شورای محترم نگهبان.
نظر به اینکه محتمل است گفته شود نظر تفسیری شماره2101مورخ16/6/1371 شورای محترم نگهبان قانوناً مانع از آنستکه رئیس مجلس شورای اسلامی بتواند از رهگذر ارزیابی مصوبات موضوع اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی و تشخیص عدم مطابقت مصوبات مذکور بانظر واضعان قانون اساسی این قبیل مصوبات را مغایر قانون اساسی دانسته و درنتیجه از بررسی ماهوی مصوبات مطروحه خودداری کند لذا در پاسخ به این احتمال گفته میشود همانگونه که حتی با اندک دقت بنظر تفسیری مزبور با این بیان « کلمه قوانین مذکور در اصل (138) قانون اساسی شامل قانون اساسی نمیشود» بدست میآید شورای محترم نگهبان اساساً فارغ از صلاحیت شکلی یا مسئولیت ابتدائی رئیس مجلس شورای اسلامی در ارزیابی مصوبات دولت از جهت تطابق یا عدم تطابق آنها با آنچه واضعان قانون اساسی تبیین یا اراده کردهاند در واقع با این فرض که اولاً مصوبات مطروحه وفق نظر واضعان قانون اساسی بتصویب رسیده و ثانیاً رئیس مجلس شورای اسلامی نیز از رهگذر دقت در سوابق امر به همین نتیجه دست یافته است در مقام بیان این معنی بوده است که با تحقق نظر واضعان قانون اساسی، رئیس مجلس شورای اسلامی در رسیدگی ماهوی چنین مصوباتی نمیتواند با استناد به دیگر اصول قانون اساسی مصوبات دولت را مغایر با قانون بداند بنابمراتب مذکور به نظرمیرسد نظر تفسیری فوقالاشعار اصولاً منصرف از مواردی است که رئیس مجلس شورای اسلامی بلحاظ عدم مطابقت مصوبات دولت با نظر واضعان قانون اساسی از رسیدگی ماهوی نسبت به این قبیل مصوبات خودداری میکند شاهد و موید این نظرآنستکه در مواردی که رئیس مجلس شورای اسلامی پس ازنظریه تفسیری مزبور با خودداری از اعلام نظر نسبت به مصوباتی که مغایر شرع یا قانون اساسی تشخیص و آنها را برای اظهارنظربه شورای محترم نگهبان ارسال داشته است نه فقط خرده یا ایرادی به این امر گرفته نشده بلکه در هردو مورد، این شورا اظهارنظر نیز نموده است.
نظر به اینکه با عنایت به مراتب سابقالذکر، اتخاذ تصمیم یا اعلام نظر رئیس مجلس شورای اسلامی در خصوص تصویبنامه شماره 531/20-/ - س/ت312ک مورخ 11/5/1383 و مصوبات مشابه نیازمند جلب نظر تفسیری آن شورای محترم است لذا چنانچه استدلالهای بعمل آمده در خصوص منصرف بودن نظرتفسیری شماره2101-15/6/1371 از اصل یکصدوسی و هشتم قانون اساسی موردتایید قرار گیرد، خواهشمند است نظر تفسیری شورای محترم نگهبان در این خصوص را اخذ و به اینجانب ابلاغ فرمائید و لکن در غیر اینصورت جلب نظر تفسیری آن شورای محترم که متضمن تعیین تکلیف رئیس مجلس شورای اسلامی در موارد ذیل باشد مورد تقاضاست:
الف: هیات وزیران مستنداً به اصل یکصدوسیوهشتم قانون اساسی لکن خارج از مواردچهارگانه مذکور در این اصل یعنی وضع تصویبنامه یا آیین‌نامه برای 1- اجرای قوانین2- انجام وظائف اداری3- تامین اجرای قوانین 4- تنظیم سازمانهای اداری بوضع تصویبنامه یا آیین‌نامه اقدام کرده باشد.
ب: هیات وزیران ضمن استناد به اصل یکصدوسی وهشتم قانون اساسی امر یا اموری را به کمیسیون مربوط محول نموده باشد که خارج از محدوده موارد چهارگانه مذکور دراصل مزبوراست.
ج: کمیسیون مربوط با وصف استناد به اصل یکصد و سی و هشتم خارج از چهارچوب امور محوله ازطرف دولت به آن و یا زائد از موارد چهارگانه مذکور در اصل فوقالذکر تصویبنامه یا آیین‌نامهای وضع نموده باشد.
رئیس مجلس شورای اسلامی - غلامعلی حداد عادل