شماره دادنامه: 140531390000547136
تاریخ دادنامه: 1405/03/05
شماره پرونده: 0300634
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای محسن امتیاز
طرف شکایت: 1-شهرداری شهر شیراز 2- شورای اسلامی شهر شیراز
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای (ب) و (ج) ماده 4 و تبصره ذیل آن از مصوبه شماره 17329/ 1401 / ش مورخ 1401/11/26 شورای اسلامی شهر شیراز در خصوص عوارض ارزش افزوده ناشی از تعیین کاربری باغات موضوع دستورالعمل اجرایی ماده 14 قانون زمین شهری
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال مواد 1، 4، 5، 6، 7 و 11 الی 14 و تبصره های ذیل آن از مصوبه شماره 17329/ 1401/ ش مورخ 1401/11/26 شورای اسلامی شهر شیراز را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
"غیر قانونی بودن مصوبه مذکور از این حیث است که اولاً در دستورالعمل اجرایی ماده 14 قانون زمین شهری هیچ مقرّره ای مبنی بر دریافت وجه سهم خدمات یا ارزش افزوده در قبال صدور پروانه ساختمانی وجود ندارد. ثانیاً مصوبه مزبور این اختیار را به شهرداری داده بود که بر خلاف ماده 85 قانون شورای اسلامی شهر و بر خلاف ماده 14 آیین‌نامه نحوه وصول عوارض اقدام به دریافت 83 برابر مبلغ عوارض قانونی نماید که هم مصداق دریافت عوارض مضاعف و هم موجب اجحاف و همچنین بر خلاف سیاست های کلّی نظام و دولت در مهار تورّم می‌باشد. دادخواست ابطال مصوبه 1400/4711/ص - 1400/10/27 شورای اسلامی شهر شیراز در سال 1401تقدیم دیوان عدالت اداری گردید. رای هیات عمومی به ابطال مصوبه دریافت عوارض باغات موضوع دستورالعمل ماده 14 قانون زمین شهری در سال 1402 به شماره [140231390000533239] در تاریخ 1402/03/02 صادر و ابلاغ شده، شهرداری شیراز با پیش بینی ابطال مصوبه فوق و قبل از ابطال مصوبه در سال 1401 از طریق شورای شهر شیراز اقدام به تصویب مصوبه جدید مورد اعتراض به شماره 1401/17329/ ش - مورخ 1401/11/26 نمود. طبق مصوبه ابطال شده قبلی؛ شهرداری اقدام به محاسبه عوارض به ماخذ ((سه برابر ارزش روز ملک طبق نظر کارشناس دادگستری ضرب در سطح اشغال)) می نمود؛ برابر مصوبه جدید مورد اعتراض با تغییر فرمول مقرّر شده است که مِن بعد اقدام به محاسبه ((سه برابر سطح اشغال زمین ضرب در ارزش معاملاتی هر متر مربع عرصه پلاک با کاربری مسکونی ضرب در ضریب تعدیل)) شود.
همچنین به موجب بخش دیگری از مصوبه مورد اعتراض علاوه بر امکان دریافت عوارض به میزان سه برابر ارزش روز ملک، ولی با فرمول جدید به عنوان دستورالعمل اجرایی ماده 14 قانون زمین شهری؛ امکان دیگری نیز برای شهرداری به وجود آمده است که در مورد باغات موضوع دستورالعمل فوق الذکر با وجودی که کاربری املاک موضوع دستورالعمل اجرایی در طرح تفصیلی هر شهر از جمله شیراز توسط کمیسیون ماده 5 شهرسازی استان به طور دقیق تعیین گردیده است؛ و با وجودی که میزان مجوّز و پروانه ساختمانی مسکونی قابل صدور برای املاک موضوع دستورالعمل نیز به طور دقیق در دستور العمل اجرایی ماده 14 قانون زمین شهری مصوّب شورای عالی معماری و شهرسازی مشخص گردیده است؛ و علی رغم آن که اساساً برای صدور پروانه ساختمانی؛ نیازی به تغییر کاربری موردی این گونه املاک از طریق کمیسیون ماده 5 استان نیست و با وجود این که شهرداری راساً حقّی و صلاحیتی قانونی برای تعیین و یا تغییر کاربری این گونه املاک ندارد؛ مبادرت به مطالبه مبلغ گزاف دیگری به مبلغ 6/720/507/000 تومان تحت عنوان ««عوارض ارزش افزوده ناشی از تعیین کاربری باغات موضوع ماده 14 قانون زمین شهری»» و مطالبه مبلغ 280/369/376/1 تومان هم برمبنای مصوبه فوق تحت عنوان عوارض صدور پروانه (تراکم مجاز و مازاد) و در این قسمت نیز بالغ بر 8 میلیارد تومان و جمعاً بالغ بر24 میلیارد تومان مازاد بر عوارض قانونی مطالبه گردیده است. وضع عوارض مزبور برخلاف رای شماره 140109970905811402 الی 140109970905811404 مورخ 1401/08/10 هیات عمومی دیوان عدالت اداری می‌باشد.کاربری باغات واقع در شهرها در کل کشور و میزان مجاز صدور پروانه ساختمانی مسکونی در آنها برابر دستورالعمل اجرایی موضوع ماده 14 قانون زمین شهری مصوّب شورای عالی معماری و شهرسازی و به موجب طرح تفصیلی مصوّب کمیسیون ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی معماری و شهرسازی تعیین گردیده و شهرداری ها اصولاً دراین خصوص اختیاری ندارند و نظر به این که شهرداری (ازحیث تغییر کاربری و تعیین کاربری) خدمتی به شهروندان ارایه نمی نماید؛ لذا شورای شهر نیز مجاز به وضع عوارض دراین خصوص نمی‌باشد. به موجب بند الف تبصره یک ماده 2 قانون درآمدهای پایدار و هزینه شهرداری ها مصوّب 1401/05/09 تنها موردی که در حال حاضر امکان وضع عوارض ارزش افزوده پیش بینی شده است مربوط به وضع عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری می‌باشد. وضع مصوبه مورد اعتراض برخلاف نهی قانونگذار موضوع بندهای 8 و یک ماده 2 قانون درآمد پایدار شهرداری می‌باشد. لذا تقاضای ابطال موادی از مصوبات مورد شکایت به شرح گفته شده را دارم.
در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیات عمومی برای شاکی ارسال شد وی به موجب لایحه ای که به شماره 1795541 مورخ 1403/05/14 ثبت دفتر اندیکاتور هیات عمومی شده به طور خلاصه توضیح داده است که:
"ماده 14 قانون زمین شهری به عنوان یک مقرّره قانونی برای کل کشور ازجمله شهر شیراز؛ تبدیل و تغییر کاربری افراز و تقسیم و تفکیک باغات و اراضی کشاورزی و یا آیش موضوع ماده 2 قانون را با رعایت ضوابط و مقرّرات وزارت راه و شهرسازی و مواد این قانون بلا اشکال اعلام نموده است. مواد 2 و 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی ومعماری ایران؛ اظهار نظر پیرامون طرح های جامع شهری که شامل منطقه بندی، نحوه استفاده از زمین، تعیین مناطق صنعتی، بازرگانی، اداری، مسکونی، تاسیسات عمومی، فضای سبز و سایر نیازمندی های عمومی شهر می‌شود و تصویب معیارها و ضوابط آیین‌نامه های شهرسازی را از جمله وظایف شورای عالی شهرسازی و معماری و اظهار نظر و تصویب طرح تفصیلی هر شهر (تعیین کاربری) را به عهده کمیسیون موضوع ماده 5 قانون گذاشته است. شهرداری ها نیز در تمام این موارد مجری طرح های جامع و تفصیلی شهرسازی مصوّب مراجع فوق می‌باشند. دستورالعمل اجرایی ماده 14 قانون زمین شهری مصوّب شورای عالی شهرسازی و معماری نیز به عنوان یک مصوبه کشوری؛ با تعیین مقدار معیّنی از عرصه هر باغ به عنوان کاربری مسکونی؛ میزان صدور پروانه ساختمانی مسکونی در باغات در تمامی شهرهای کشور از جمله در شهر شیراز را تعیین و مشخص نموده و دراین خصوص شهرداری ها از جمله شیراز صرفاً مجری دستورالعمل فوق می‌باشند و راساً نقشی در تعیین کاربری مسکونی در باغات و میزان مجوّز مسکونی قابل صدور در باغات موضوع دستورالعمل مزبور را ندارند. بنابراین حقّی نیز به وضع عوارض دایر به عوارض ارزش افزوده ناشی از تعیین کاربری باغات ندارند.
بنا به مراتب فوق و به لحاظ عدم استحقاق شهرداری به دریافت عوارض در موارد فوق الذکر؛ ابطال کامل مصوبه مورد اعتراض به استثناء مواد 2، 3، 8 و 9 آن مورد تقاضا می‌باشد."
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
مصوبه شماره 1401/17329/ش مورخ 1401/11/26 رییس شورای اسلامی شهر شیراز
" جناب آقای دکتر شیبانی
فرماندار شهرستان شیراز
با سلام و احترام
نامه شماره ص 5641/10269/1401 مورخ 1401/11/26 فرمانداری شهرستان شیراز، مبنی بر ایراد به مصوبه 1401/16390 / ش مورخ 1401/11/11 در خصوص عوارض ارزش افزوده ناشی از تعیین کاربری باغات موضوع دستورالعمل اجرایی ماده 14 قانون زمین شهری، در یکصد و چهارمین جلسه علنی (عادی) شورای اسلامی شهر شیراز مورخ 1401/11/26، با حضور 12 نفر اعضای شورا بررسی شد و مستند به ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوّب 1375/03/01 و اصلاحات بعدی آن، مصوبه 1401/16390 / ش مورخ 1401/11/11 به شرح زیر اصلاح و به تصویب رسید.
.....
ماده 4: شهرداری مکلّف است مجوّز زیر بنای احداثی را حداکثر تا سقف بندهای 2-1، 2-2، 2-3 و تباصر ذیل بندهای مذکور که در آیین‌نامه اجرایی ماده 14 مشخص گردیده است صادر نماید؛ در صورت تخلّف ساختمانی، موضوع در کمیسیون ماده صد قانون شهرداری مطرح و چنانچه زیر بنای احداثی بدون مجوّز یا خلاف مفاد پروانه یا دستورالعمل اجرایی ماده 14 قانون زمین شهری باشد و رای بر ابقاء بنا صادر گردد، با توجه به نظریه شماره 1633/92/07 مورخ 1392/08/25 اداره کل حقوقی قوه قضاییه، باعث ایجاد حق مکتسب در تغییر کاربری برای مالک نمی شود و عوارض موضوع این مصوبه به صورت پلکانی به شرح زیر محاسبه و اخذ می‌گردد:
الف:. ...........
ب: سطح اشغال زیر بنای احداثی در طبقه همکف یا زیرزمین حداکثر تا 10% مازاد بر سطح اشغال مجاز دستورالعمل اجرایی ماده 14 برابر فرمول ذیل محاسبه و اخذ می‌گردد:
× × ×5
: سطح اشغال طبقه همکف یا زیر زمین تا 10% مازاد
ج: سطح اشغال زیر بنای احداثی در طبقه همکف یا زیرزمین مازاد بر بند ب برابر است با:
× × ×15
: سطح اشغال طبقه همکف یا زیر زمین بیش از 10% مازاد بند ب
تبصره: هرگونه احداث بنا مازاد پروانه یا بدون پروانه اعم از مسکونی، استخر روبسته یا روباز، آلاچیق و غیره مشمول این بند می‌گردد.
-رییس شواری اسلامی شهر شیراز".
در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر شیراز به موجب لایحه شماره 16575/1403/ ش مورخ 1403/12/21 توضیحاتی داده که خلاصه آن به قرار زیر است:
" با توجه به بند«پ» ماده 80 قانون دیوان عدالت اداری، در تقاضای ابطال مصوبات می‌بایست به حکم شرعی یا مواد قانونی که ادعای مغایرت مصوبه با آن شده تصریح گردد. این درحالی است که در درخواست مذکور، به صورت صریح، شفّاف و استدلالی، حکم شرعی یا مواد قانونی که ادعای مغایرت مصوبه با آن شده و جهات این مخالفت یا مغایرت ادعایی، به صراحت اعلام و بیان نگردیده و درخواست بدین جهت ناقص می‌باشد.
دستورالعمل موضوع تبصره یک ماده 2 قانون درآمد پایدار توسط وزیر کشور طی شماره های 203726 مورخ 1401/09/30 و 202865 مورخ 1402/09/28 به استانداران سراسر کشور ابلاغ گردیده است و شورای اسلامی شهر شیراز بر طبق صلاحیت ناشی از بند 16 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوّب 1375 با اصلاحات بعدی در چهار چوب موارد اعلامی اقدام به وضع مصوبات مذکور نموده است. رویه هیات عمومی دیوان عدالت اداری در سال های اخیر این بوده که دریافت عوارض ناشی از ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری مجاز می‌باشد؛ به عنوان مثال رای شماره 9710090905800367 الی 9710090905800381- مورخ 1397/03/08 هیات عمومی دیوان عدالت اداری، وضع عوارض برای ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک توسط شوراهای اسلامی شهر را مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار شوراها تشخیص نداده است. شورای اسلامی شهر شیراز همچنین وفق بند (ث) تبصره 3 ماده 50 قانون برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران، در راستای وظیفه خود دایر بر وضع عوارض شهر با در نظر گرفتن سیاست‌های عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می‌شود، اقدام نموده و هیات تطبیق فرمانداری شیراز در نظارت قیمومتی خود بر شورا، مصوبه را مطابق با قانون تشخیص داده و ابلاغ نموده است. "
علی رغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمایم آن برای طرف دیگر شکایت (شهرداری شهر شیراز) تا زمان رسیدگی به پرونده پاسخی واصل نگردیده است.
در اجرای ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری پرونده به هیات تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره 140431390002953183 مورخ 1404/11/18، ماده یک و تبصره های ذیل آن، ماده 4 و بند الف آن، مواد 5، 6، 7 و تبصره های آن، مواد 11، 12، 13، 14 و تبصره های مواد مذکور از مصوبه شماره 17329/ 1401/ ش مورخ 1401/11/26 شورای اسلامی شهر شیراز را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به ردشکایت صادر کرده رای مزبور به دلیل عدم اعتراض از سوی رییس و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.
رسیدگی به بندهای (ب) و (ج) ماده 4 و تبصره ذیل آن از مصوبه شماره 17329 /1401/ ش مورخ 1401/11/26 شورای اسلامی شهر شیراز در خصوص عوارض ارزش افزوده ناشی از تعیین کاربری باغات موضوع دستورالعمل اجرایی ماده 14 قانون زمین شهری در دستور کار جلسه هیات عمومی قرارگرفت.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1405/03/05 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
اولاً باغات از حیث ضوابط ساخت و ساز و تشخیص نوعیّت و کاربری و تفکیک و افراز به موجب ماده 14 قانون زمین شهری و دستورالعمل اجرایی آن مصوّب شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و آیین‌نامه اجرایی قانون حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها با اصلاحات سال 1401، از شمول ضوابط عمومی و کاربری طرح تفصیلی مستثنی بوده و تابع دستورالعمل ماده 14 قانون فوق الذکر هستند. ثانیاً به موجب بند (الف) تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها و ماده 5 دستورالعمل وزارت کشور به شماره 203726- 1401/09/30 وزارت کشور عناوین عوارض محلی و بهای خدمات که توسط شوراها تصویب و جهت اجرا ابلاغ می‌گردد صرفاً محدود به عناوین مندرج در دستورالعمل یادشده بوده و تصویب هر نوع عوارض به غیر از موارد اعلام شده ممنوع است. ثالثاً وزارت کشور طی دستورالعمل موصوف عوارض صدور پروانه ساختمانی باغات را از غیر آن تفکیک ننموده است و موضوع از شمول عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری مندرج در جدول شماره یک آن دستورالعمل هم نیست. زیرا با توجه به توضیحات فوق الذکر اساساً باغات از حیث نوع ساخت و ساز و تراکم و سطح اشغال دستورالعمل مخصوصه دارند و با درخواست مالک در حدود دستورالعمل ماده 14 جزو حقوق مکتسبه ایشان بوده و موضوع از شمول ارزش افزوده ناشی از تعیین یا تغییر کاربری ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری خارج است و لذا تابع عوارض صدور پروانه ساختمانی مندرج در صفحه اول از جدول شماره یک بوده و وضع عوارض مجزّا به نحوی که در مصوبه شورای اسلامی شهر شیراز تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از تعیین کاربری باغات ذکر شده، برخلاف مقرّرات قانونی یادشده است. رابعاً به موجب رای وحدت رویه شماره 349- 1387/05/20 هیات عمومی دیوان عدالت اداری رای صحیح در خصوص تخلفّات ساختمانی بدون مجوّز یا برخلاف مجوّز در باغات، رای به تخریب است و اساساً موضوع ابقاء اعیانی و تبدیل به جریمه مازاد بر تراکم و سطح اشغال در باغات منتفی بوده و شورای اسلامی شهر هم به تبع جوازی برای وضع عوارض در این رابطه و ایجاد مجوّز برای ابقاء اعیانی با پرداخت عوارض مربوط به آن ندارد. با توجه به مراتب فوق، بندهای (ب) و (ج) ماده 4 و تبصره ذیل آن از مصوبه شماره 17329 مورخ 1401/11/26شورای اسلامی شهر شیراز که متضمن تعیین عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری در باغات است به دلایل یادشده خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./
احمدرضا عابدی
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری