شماره دادنامه: 140531390000471637
تاریخ دادنامه: 1405/02/29
شماره پرونده: 0001242
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای محسن طاق دار
طرف شکایت: وزارت کشور- نهاد ریاست جمهوری
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند«ت» ماده یک آیین‌نامه اجرایی تبصره یک ماده 31 و 32 قانون رسیدگی به تخلّفات رانندگی
گردش کار: شاکی به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ابطال بند «ت» ماده یک آیین‌نامه اجرایی تبصره یک ماده 31 و 32 قانون رسیدگی به تخلّفات رانندگی و ماده 9 دستورالعمل مدیریت حمل و نقل بار درون شهری و حومه ابلاغی سال 1394 وزارت کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
"با عنایت به مفاد ماده 2 و 3 قانون نظام صنفی و تبصره های ذیل آن و همچنین ماده 4 آیین‌نامه اجرایی ماده 12 همان قانون که صرفاً اختصاص دارد به وسایط نقلیه، اتّحادیه های صنفی که برابر ماده (21) قانون نظام صنفی و تبصره های ذیل آن تشکیل گردیده اند؛ به موجب بند (د) ماده (30) قانون نظام صنفی مکلّف به صدور پروانه کسب میباشند و صدور پروانه کسب برای صنوف سیّار و دارندگان وسیله نقلیه بار و مسافر برعهده اتّحادیه های صنفی می‌باشد.
در این راستا سال ها است اتحادیه های صنفی شامل دارندگان وانت بار و پیک موتوری، موسّسات حمل و نقل کالای درون شهری، موسّسات حمل و نقل کالای برون شهری، دارندگان کامیون های کمپرسی و راه سازی، موسّسات مسافربری و موسّسات توریستی اتومبیل کرایه برای اعضای تحت پوشش خود پروانه کسب صادر می نمایند، که شاهد و مویّد این نظر است.
از سوی دیگر ماده 17 قانون نظام صنفی مقرّر می‌دارد افراد صنفی مکلّفند قوانین و مقرّرات جاری کشور از جمله قوانین و مقرّرات صنفی، انتظامی، بهداشتی، حفاظت فنّی و زیبا سازی محیط کار و دستورالعمل های مربوط به نرخ گذاری کالاها و خدمات را که از سوی مراجع قانونی ذی ربط ابلاغ می‌گردد، رعایت و اجرا کنند.
در این ارتباط سازمان تعزیرات حکومتی نظارت لازم در خصوص گران فروشی، کم فروشی، احتکار، تقلّب و تخلّف در عرضه کالا و خدمات فنّی را بر واحدهای صنفی می نماید.
وزارت بهداشت، درمان و آموزش های پزشکی نیز در خصوص بهداشت محل کسب و بهداشت متصدّیان واحدهای صنفی و سلامت مواد غذایی کنترل لازم را اعمال می کند.
اداره امکان عمومی نیروی انتظامی نیز در خصوص صلاحیت فردی دارنده واحد صنفی و صلاحیت انتظامی و ترافیکی اعمال نظر و نظارت دارد.
همچنین شهرداری ها به موجب قانون شهرداری ها و قانون رسیدگی به تخلّفات رانندگی و قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار و قانون توسعه حمل و نقل عمومی و مدیریت سوخت بر کنترل و جابه جایی بار و مسافر و مصرف سوخت حق نظارت بر شرکت ها یا موسّسات حمل و نقل عمومی کالا یا مسافر یا وسیله نقلیه بار را دارند.
متاسفانه آنچه که موجبات تضییع حقوق و تجدید وظایف و اختیارات اتّحادیه های صنفی مرتبط با صنوف حمل و نقل شده است، اقدامات موازی و خلاف قانون شهرداری ها به ویژه شهرداری تهران است که بدون توجّه به مفاد قوانین فوق الاشاره براساس آیین‌نامه اجرایی تبصره (یک) ماده (31) و ماده (32) قانون رسیدگی به تخلّفات رانندگی و دستورالعمل مدیریت حمل و نقل بار درون شهری و حومه ابلاغی مورخ 1394 وزارت کشور مجوّز صدور پروانه فعالیت دارندگان وسیله نقلیه بار و مسافر به شهرداری ها داده شده است. لذا شهرداری ها با تمسّک به این آیین‌نامه و دستورالعمل دارندگان خودروهای وسیله نقلیه باربر تحت پوشش اتّحادیه های صنفی را وادار به منفک شدن از اتّحادیه نموده و عملاً موجبات توسعه اختیارات شهرداری ها برخلاف قانون مزبور فراهم شده است.
این درحالی است که هیات وزیران درجلسه مورخ 1395/02/19 و به پیشنهاد شماره 8220 مورخ 1393/01/31 وزارت کشور با اصلاح مصوبات قبلی صدور پروانه کسب آژانس های حمل و نقل بار و مسافر درون شهری را در حیطه اختیارات و صلاحیت اتّحادیه های صنفی دانسته است. مهم تر آن که در قانون توسعه حمل و نقل عمومی و مصرف سوخت نیز هیچ گونه ماده ای مبتنی بر اعطای مجوّز به شهرداری جهت صدور پروانه اشتغال یا فعالیت یا بهره برداری داده نشده؛ بلکه در ماده 9 آن فقط (مدیریت) حمل و نقل بار و مسافر در محدوده شهر و حومه بر عهده شهرداری قرار داده است.
مع الوصف به نظر می‌رسد شهرداری تهران با نادیده انگاشتن مراتب فوق البیان کماکان مبادرت به صدور پروانه اشتغال یا فعالیت یا بهره برداری و یا دریافت مبالغی گزاف (که هیچ گونه مصوبه قانونی ندارد) برای صنوف سیّار نموده و حاضر به تمکین و التزام به قانون نمی‌باشد.
نهایت آن که چون به موجب ماده 96 قانون نظام صنفی (علاوه بر اصلاحیه مورخ 1395/02/19 هیات وزیران) ازتاریخ لازم الاجرا شدن این قانون (1392/06/12) سایر قوانین مغایر لغو و بلا اثر گردیده، مبرهن است آیین‌نامه اجرایی مدیریت حمل و نقل بار درون شهری و حومه که مصوّب قبل از تصویب قانون نظام صنفی است خود به خود لغو بلا اثر شده است.
با این توصیف و با امعان نظر به موارد معنونه از آن ریاست دستور توقّف و جلوگیری از هرگونه اقدام و عمل خلاف قانون توسط شهرداری تهران و ابطال آیین‌نامه اجرایی مدیریت حمل و نقل بار و مسافر درون شهری و حومه مورد استدعا است."
در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه ای که به شماره 1400-1475-6 مورخ 1400/04/23 ثبت دفتر اداره کل امور هیات عمومی و هیات های تخصصی دیوان عدالت اداری شده، توضیح داده است که:
"به موجب ماده 3 قانون نظام صنفی و تبصره های ذیل آن مصوّب سال 1392 مجلس شورای اسلامی صراحتاً اشعار می‌دارد صدور پروانه کسب، دفاتر و موسّسات و وسایل نقلیه سیّار که خدماتی به عموم ارایه می دهند، واحد صنفی محسوب می‌شود و مشمول قانون نظام صنفی بوده و می‌بایست از اتّحادیه های مربوطه پروانه کسب دریافت نماید. این درحالی است که طبق مصوبه بند (ت) ماده یک آیین‌نامه اجرایی ماده 31 و 32 قانون رسیدگی به تخلّفات رانندگی و ماده 9 دستورالعمل مدیریت حمل و نقل بار درون شهری مصوبه و آیین‌نامه بوده و نمی‌تواند فراتر و ناقض قانون باشد. لذا تقاضای ابطال مصوبه مذکور را دارد."
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
" آیین‌نامه اجرایی تبصره یک ماده 31 و ماده 32 قانون رسیدگی به تخلّفات رانندگی
وزارت راه و شهرسازی - وزارت کشور - وزارت دادگستری
هیات وزیران در جلسه مورخ 1391/06/26 بنا به پیشنهاد مشترک وزارتخانه های راه و شهرسازی، کشور و دادگستری، موضوع نامه شماره 8087/7/11 مورخ 1390/05/29 وزارت کشور و به استناد اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و تبصره یک ماده 31 قانون رسیدگی به تخلّفات رانندگی - مصوّب 1389 - آیین‌نامه اجرایی تبصره یاد شده و ماده 32 قانون مذکور را به شرح زیر تصویب نمود:
فصل اول - تعاریف و اصلاحات
ماده یک - در این آیین‌نامه اصطلاحات و عبارات زیر در معانی مشروح مربوطه به کار می روند:
.......
الف- قانون: قانون رسیدگی به تخلّفات رانندگی- مصوّب 1389-
ب - سازمان: سازمان راهداری و حمل و نقل جاده ای.
پ - شهرداری: شهرداری های سراسر کشور.
ت - پروانه فعالیت: مجوّزی که توسط سازمان یا شهرداری حسب مورد شروع یا تداوم فعالیت شرکت یا موسّسه حمل و نقل عمومی کالا یا مسافر صادر می‌شود.
معاون اول رییس جمهور"
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رییس جمهور) به موجب لایحه شماره 51889/218029 مورخ 1402/11/26، نامه شماره 163625/730 مورخ 1402/09/11 مدیرکل وزارت راه و شهرسازی را ارسال کرده است و توضیحاتی داده است که خلاصه آن به قرار زیر است:
" مطابق ماده 32 قانون رسیدگی به تخلّفات رانندگی و تبصره آن با توجه به این که منطقاً یکی از شیون نظارت، تایید صلاحیت اشخاص واجد شرایط و «صدور پروانه فعالیت» برای ارایه خدمات بار و مسافر در درون شهرها می‌باشد، شهرداری ها مطابق آیین‌نامه این ماده، مجاز به تایید صلاحیت و صدور «پروانه فعالیت» برای اشخاص واجد شرایط هستند.
ماده 32 قانون رسیدگی به تخلّفات رانندگی از حیث نظارت دارای اطلاق است و قرینه ای در خصوص محدود بودن اختیارات شهرداری از حیث انجام نظارت وجود ندارد. فلذا اختیار و تکلیف شهرداری ها در صدور مجوّز فعالیت در چهارچوب قانون است. بنابراین بند «ت» ماده یک آیین‌نامه اجرایی فوق الاشاره مطابق با قانون و در چهارچوب اختیارات قانونی تدوین یافته است.
مطابق مواد 86 و 91 قانون نظام صنفی «پروانه فعالیت» و «پروانه کسب» دو مفهوم مجزّا محسوب می گردند. بنابراین همانطور که در ماده 91 قانون مذکور ملاحظه می‌گردد، صدور پروانه یا مجوّز فعالیت نافی تکلیف افراد صنفی به اخذ پروانه کسب نیست. در ما نحنٌ فیه نیز پروانه فعالیت صادره توسط شهرداری برای موسّسات حمل بار و مسافر درون شهری همسان پروانه کسب نیست، بلکه همچون پروانه و مجوّزی است که افراد صنفی از دستگاه های دیگر همچون وزارت بهداشت یا وزارت صنعت، معدن و تجارت یا. .... دریافت می دارند.
حتی در فرضی که این دو پروانه در یک معنا به کار بروند و کارکرد یکسانی داشته باشند، باز هم به استناد تبصره ماده 2 قانون نظام صنفی شاید بتوان گفت که با توجّه به وجود قانون خاص در رابطه با فعالیت موسّسات حمل و نقل درون شهر حمل بار و مسافر و پیش بینی مقرّرات در قانون رسیدگی به تخلّفات رانندگی، دیگر امکان استناد به قانون نظام صنفی در رابطه با این موسّسات وجود ندارد و فعالیت این اشخاص از شمول قانون مزبور خارج است. مراتب جهت استحضار و دستور اقدام لازم ارسال می‌گردد."
در اجرای ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری، پرونده به هیات تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری ارجاع و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره 140431390003067719 مورخ 1404/11/27، ماده 9 دستورالعمل مدیریت حمل و نقل بار درون شهری و حومه ابلاغی سال 1394 وزارت کشور را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مزبور به دلیل عدم اعتراض از سوی رییس و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.
رسیدگی به بند (ت) ماده یک آیین‌نامه اجرایی تبصره یک ماده 31 و 32 قانون رسیدگی به تخلّفات رانندگی در دستور کار جلسه هیات عمومی قرار گرفت.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1405/02/29 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
براساس ماده 32 قانون رسیدگی به تخلّفات رانندگی مصوّب 1389/12/08: «شهرداری ها موظّفند کلّیه فعالیت های مربوط به حمل و نقل کالا و بار و مسافر در محدوده شهرها را در قالب موسّسات و شرکت های حمل و نقل تعاونی و خصوصی ساماندهی و بر آنها نظارت کنند» و برمبنای ماده 91 قانون نظام صنفی (اصلاحی1392/06/12): «اشخاص حقیقی یا حقوقی اعم از دولتی یا غیردولتی که طبق قوانین جاری موظّف به اخذ مجوز فعالیت یا پروانه تاسیس، بهره‌‌برداری یا اشتغال از وزارتخانه‌‌ها، موسّسات، سازمان ها یا شرکت های دولتی و سایر دستگاه های دولتی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر یا تصریح نام است میباشند و همچنین نهادهای عمومی غیردولتی چنانچه به عرضه کالاها یا خدمات به خُرده فروشان یا مصرف‌‌کنندگان مبادرت ورزند، مکلّفند علاوه بر دریافت مجوّز فعالیت یا پروانه، به اخذ پروانه کسب از اتّحادیه مربوط نیز اقدام کنند.» با توجه به مراتب فوق و با عنایت به وظیفه شهرداری در نظارت بر فعالیت های مربوط به حمل و نقل کالا و بار و مسافر در محدوده شهرها و لزوم اخذ پروانه فعالیت از این نهاد، مقرره مورد شکایت که براساس آن شهرداری به عنوان مرجع صدور مجوّز فعالیت شرکت های فعال در حوزه حمل و نقل عمومی کالا و مسافر اعلام شده منطبق با ماده 91 قانون نظام صنفی بوده و خلاف قانون و خارج از اختیار نیست و ابطال نشد. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./
احمدرضا عابدی
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری