رای شماره 817 مورخ 1396/08/23هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: 817

تاریخ دادنامه: 23/8/1396

کلاسه پرونده: 95/987

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره 160454/28801-5/12/1394 معاونت حقوقی رئیس جمهور

گردش کار: سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایتنامه ای ابطال نامه شماره 160454/28801-5/12/1394 معاونت حقوقی رئیس جمهور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

" سرپرست امور هماهنگی و رفع اختلافات حقوقی دستگاههای اجرایی که زیر مجموعه معاونت حقوقی رئیس جمهور است طی نامه شماره 160453/28801-5/12/1394 عدم شمول تعریف شرکتهای دولتی را به شرکت آتیه سازان حافظ اعلام نموده است و نامه شماره 20865/588-9/3/1386 دفتر هماهنگی و نظارت بر امور حقوقی دستگاههای اجرایی را اصلاح کرده است. این در حالی است که:

اولاً: سازمان بیمه خدمات درمانی بنا به اساسنامه شماره 21778/ت14861ه--22/2/1374 مصوب هیات وزیران به صورت شرکت دولتی تشکیل و صد در صد سهام آن متعق به دولت و وابسته به وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی می‌باشد. (شرکت دولتی موضوع ماده (4) قانون محاسبات عمومی مصوب 1366).

ثانیاً: اساسنامه شرکت سرمایه گذاری سازمان بیمه خدمات درمانی در تاریخ 29/5/1379 به تصویب مجمع عمومی شرکت رسیده است. (شرکت دولتی مشمول تعریف قسمت دوم ماده (4) قانون محاسبات عمومی) این شرکت تابع سازمان مندرج در بند 1 است. (صد درصد سهام این شرکت متعلق به سازمان بیمه خدمات درمانی است).

ثالثاً: صد در صد سهام شرکتهای آتیه سازان حافظ و دارویی فارما شیمی نیز متعلق به سازمان بیمه خدمات درمانی است.

رابعاً: طبق مصوبه شماره 102828/ت47644ه--22/5/1391 هیات وزیران سازمان بیمه سلامت ایران به استناد بند (ب) ماده (28) قانون برنامه پنجم توسعه... از ادغام بخش درمانی صندوقهای بیمه موضوع ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری و سازمان بیمه خدمات درمانی به صورت شرکت دولتی تشکیل شده است. به عبارتی به جای سازمان بیمه خدمات درمانی اینک سازمان بیمه سلامت ایران وجود دارد و تمامی وظایف و اموال و تعهدات و حقوق آن به سازمان اخیرالذکر منتقل شده است. لذا در تعلق شرکتهای سه گانه (سرمایه گذاری سازمان بیمه خدمات درمانی، آتیه سازان حافظ و دارویی فارما شیمی) به سازمان بیمه سلامت ایران ابهام و تردیدی وجود ندارد.

خامساً: اساسنامه مورد استناد، اساسنامه سازمان سلامت خواهد بود و اساسنامه سازمان بیمه خدمات درمان بعد از تشکیل سازمان جدید قابلیت استناد ندارد.

سادساً: دفتر هماهنگی و نظارت بر امور حقوقی دستگاههای اجرایی حوزه معاون حقوقی و امور مجلس ریاست جمهوری طی اظهار نظر شماره 20865-9/3/1386 شرکت آتیه ساز حافظ را شرکت دولتی دانسته است.

همان طوری که در بالا ذکر شد در دولتی بودن شرکتهای سرمایه گذاری سازمان بیمه خدمات درمانی (شرکت بیمه سلامت فعلی، آتیه سازان حافظ و دارویی فارما شیمی) به سازمان بیمه سلامت ایران شکی وجود ندارد و استناد به بند (ح) ماده (7) اساسنامه سازمان خدمات درمانی و این که سرمایه شرکت از محل دو نهم باقی مانده حق سرانه تامین شده است، محمل قانونی ندارد و این گونه استدلال برای خروج شرکت مبحوث عنه و دیگر شرکتهای تابع سازمان سلامت ایران از شمول تعریف دولتی بودن، اجتهاد در مقابل نص است. ضمن اینکه در حال حاضر اساسنامه سازمان سلامت ایران حاکمیت دارد، نه اساسنامه ای که فاقد اعتبار است. بنابراین تصمیم سرپرست امور هماهنگی و رفع اختلافات حقوق دستگاههای اجرایی به شرح نامه صدرالذکر برخلاف قانون بوده و در اجرای تبصره (2) بند (د) ماده (2) قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور درخواست ابطال آن را دارد. "

متن نامه شماره 160453/28801-5/12/1394 معاونت حقوقی رئیس جمهور به قرار زیر است:

" جناب آقای دکتر ادیانی

مدیرعامل محترم شرکت آتیه سازان حافظ

با سلام و احترام

عطف به نامه شماره 156/م ح/ص/94-3/11/1394 در خصوص استعلام از دولتی یا خصوصی بودن آن شرکت اعلام می دارد:

در صورتی که محل تامین سرمایه جهت تشکیل شرکت آتیه سازان حافظ، مطابق بند «ح» ماده (7) اساسنامه آن سازمان، از محل دو نهم (9/2) حق سرانه بیمه درمانی بوده است، از آنجا که مطابق اصول و موازین حقوقی و بیمه ای وجوه پرداختی به عنوان حق بیمه به سازمان بیمه خدمات درمانی در زمره دارایی خود سازمان محسوب نشده و در مالکیت سازمان قرار نمی گیرد بلکه سازمان، مدیریت این وجوه و منافع را بر عهده دارد و از منظر مدیریت و اداره وجوه و ذخایر، مبادرت به سرمایه گذاری آنها در جهت حفظ منافع بیمه شدگان نموده است و با عنایت به اینکه مستندات قانونی متعددی با ابتنای بر این مطلب تنظیم شده و حاکی از آن است، از جمله قوانین و مقررات ناظر بر نقل و انتقال حق بیمه و بازنشستگی و به خصوص بند «د» ماده (7) قانون ساختار نظام جامع و رفاه و تامین اجتماعی که مقرر می دارد:

ماده 7- اصول و سیاستهای مالی نظام جامع تامین اجتماعی به شرح زیر می‌باشد: « - وجوه، اموال، ذخائر و داراییهای صندوقهای بیمه اجتماعی و درمانی در حکم اموال عمومی بوده و مالکیت آن مشاع و متعلق به همه نسلهای جامعه تحت پوشش است...» و نیز بنا به ملاک و مبنای تبصره ماده (4) قانون محاسبات عمومی کشور که مقرر می دارد: « تبصره- شرکتهایی که از طریق مضاربه و مزارعه و امثال اینها به منظور به کار انداختن سپرده های اشخاص نزد بانک‌ها و موسسات اعتباری و شرکتهای بیمه ایجاد شده یا می‌شوند از نظر این قانون شرکت دولتی شناخته نمی شوند.» همچنین با توجه به اینکه بر اساس مبانی و مستندات یاد شده و دولتی نبودن شرکت فوق، مفاد ماده (1) قانون محاسبات عمومی کشور در مورد بودجه شرکتهای دولتی به درستی در مورد آن شرکت رعایت نشده است.

بنابراین همین طور که در نظرات مشابه این معاونت از جمله تحلیل مندرج در نظریه شماره 146761/27819-10/11/1394 در مورد شرکت سرمایه گذاری سازمان بیمه خدمات درمانی آمده است، شرکت آتیه سازان حافظ در صورت تامین سرمایه آن از محل یاد شده مشمول تعریف قانونی شرکت دولتی (ماده 4 قانون محاسبات عمومی کشور و ماده 4 قانون مدیریت خدمات کشوری) نبوده و در چارچوب مستندات قانونی مربوط به تشکیل شرکتهای دولتی تشکیل نشده است، ضمناً در صورت محقق بودن شرایط مندرج در این نظریه که منبعث از مستندات قانونی فوق می‌باشد، این نظریه ملاک و مبنا قرار گرفته و نظریه شماره 20865/588-9/3/1386 در حدود مغایرت با این نظریه اصلاح می‌گردد. "

در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست معاونت امور حقوقی دولت به موجب لایحه شماره 24918/32155-4/3/1396 توضیح داده است که:

" 1- همان گونه که در مفاد نامه مورد نظر مشاهده می‌گردد، با تصویب بند (د) ماده 7 قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی (مصوب 1383) که مقرر می دارد: « وجوه، اموال، ذخائر و داراییهای صندوقهای بیمه اجتماعی و درمانی در حکم اموال عمومی بوده و مالکیت آن مشاع و متعلق به همه نسلهای جامعه تحت پوشش است. هرگونه تصرف دولت در این اموال و رابطه مالی دولت با صندوقهای موصوف در چارچوب قوانین و مقررات مورد عمل صندوقها خواهد بود.» مالکیت موارد یاد شده متعلق به دولت نبوده بلکه دولت صرفاً به نمایندگی از سوی آحاد بیمه شدگان و نیز وظیفه قانونی محوله مبنی بر عهده دار بودن مسئولیت تامین اجتماعی (بند د ماده 6 همان قانون)، وظیفه اداره آن را بر عهده دارد. بدیهی است، صرف تشکیل شرکت دولتی برای اداره وجوه و اموال مزبور موجب دولتی شدن این اموال نبوده بلکه صرفاً سرمایه اولیه سازمان بیمه سلامت (ماده 5 اساسنامه) و سایر داراییهایی که بر اساس موازین شرعی و قانونی در مالکیت دولت بوده و به صورت موقت یا امانی در استفاده این سازمان است، متعلق به دولت می‌باشد. در ضمن در ماده 3 اساسنامه سازمان بیمه سلامت نیز صرفاً به نحوه اداره این سازمان به صورت شرکت دولتی تصریح گردیده و بدیهی است دولت جهت اداره امور بیمه درمان ناگزیر از تطبیق وضعیت سازمان آن با یکی از دستگاههای اجرایی است که در مانحن فیه به صورت شرکت دولتی ایجاد شده است.

2- علاوه بر موارد معنونه، به صراحت مقرر در تبصره ماده 4 قانون محاسبات عمومی کشور، « شرکتهایی که از طریق مضاربه و مزارعه و امثال اینها به منظور به کار انداختن سپرده های اشخاص نزد بانک‌ها و موسسات اعتباری و شرکتهای بیمه ایجاد شده یا می‌شوند از نظر این قانون شرکت دولتی شناخته نمی شوند.»

3- مفاد نامه مورد اشاره به صورت مطلق شرکت آتیه سازان حافظ و سایر شرکتهای مربوط به سازمان بیمه سلامت را از شمول تعریف شرکت دولتی خارج ننموده بلکه این خروج مقید به « تامین سرمایه این شرکتها از محل اموال عمومی موضوع بند د ماده 7 قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی» گردیده است لذا متن نامه مغایرتی با موازین قانونی ندارد.

4- لازم به ذکر است دولتی نمودن شرکتهای مربوط به سازمان بیمه سلامت که از محل وجوه و اموال بیمه شدگان است، علاوه بر ایرادات شرعی مربوطه، موجب الزام قانونی دیگر در تکلیف دولت به واگذاری آنها به بخش غیر دولتی (برابر مفاد قانون نحوه اجرای اصل 44 قانون اساسی) و در نتیجه واریز وجوه حاصل از فروش به حساب خزانه کل کشور خواهد شد که مغایر با موازین قانونی موصوف و مصالح و منافع قانونی بیمه شدگان و نسلهای تحت پوشش آن سازمان است. "

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 23/8/1396 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

مطابق بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392، رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامه ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداری ها و موسسات عمومی غیر دولتی در مواردی که مقررات مذکور به علت مغایرت با شرع یا قانون و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز و یا سوء استفاده از اختیارات یا تخلف در اجرای قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایفی که موجب تضییع حقوق اشخاص می‌شود، از جمله صلاحیت ها و وظایف هیات عمومی دیوان عدالت اداری است. با عنایت به اینکه نامه مورد شکایت در مقام پاسخ به نامه مدیرعامل شرکت آتیه سازان حافظ صادر شده و نامه مذکور متضمن وضع قاعده الزام آور نیست، بنابراین قابل طرح و اتخاذ تصمیم در هیات عمومی دیوان عدالت اداری تشخیص نشد.

محمدکاظم بهرامی - رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری

منبع