شماره پرونده:ه- ع/ 0002746 شماره دادنامه: 140009970906011448 تاریخ: 23/12/1400
شاکی: آقای محمدحسن اکبری پاشاکی
طرف شکایت: سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال کل بند 16 فصل سوم بودجه سال 1400 دهیاری های کشور ابلاغی به شماره 35777 مورخ 1399/09/09
شاکی شکایتی با خواسته ابطال کل بند 16 فصل سوم بودجه سال 1400 دهیاری های کشور ابلاغی به شماره 35777 مورخ 9/9/1399 به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که هیات عمومی عدالت اداری ارجاع شده است؛
مقرره مورد شکایت پیوست پرونده شده است؛
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
مستفاد از قانون تاسیس دهیاری های خودکفا مصوب 1377 مقررات این قانون به تصویب هیات وزیران میرسد و هیات وزیران طی تصویبنامه موضوع آییننامه مالی دهیاری ها مصوب 1382 به خصوص ماده 51 آن وضع کرد. وفق این ماده "وزارت کشور مکلف است به منظور ایجاد روش مناسب و متحدالشکل حسابداری در کلیه دهیاری های کشور نسبت به ایجاد دوره های آموزشی امور مالی وحسابداری جهت کارکنان شاغل دهیاری ها و یا افراد جدید اقدام و دستورالعمل جامعی در مورد روش متحدالشکل حسابداری و طبقه بندی حسابها و نمونه اوراق ودفاتر حساب و گزارشهای مالی و ممیزی قبل از پرداخت هزینه ها در دهیاری های کشور تنظیم و برای اجرا ابلاغ نماید." وفق تبصره 35 آییننامه مالی دهیاری ها "طرز تنظیم برنامه و بودجه و نحوه تفکیک وظایف و فعالیت ها و انطباق بودجه با برنامه و همچنین برآورد درآمد و هزینه به موجب دستورالعملی خواهد بود که حداکثر ظرف شش ماه پس از ابلاغ این آییننامه به وسیله وزارت کشور تصویب و ابلاغ شده است" لذا چون تکلیف آموزش دهیاری ها در امور مالی و حسابداری با وزارت کشور است و زمانی که در قوانین تکلیف بر عهده دستگاهی گذارده میشود توابع آن از جمله مباحث مالی نیز بر عهده آن دستگاه خواهد بود مگر آنکه قوانین یا مقررات قانونی طور دیگری مقرر نموده باشند بنابراین وزارت کشور در خصوص وضع ضوابط بودجه دهیاری ها مسئولیت دارد و از آنجایی که وفق ماده 62 قانون شهرداری ها، این سازمان صرفاً برای هماهنگی و... شهرداری ها ایجاد شده فلذا تسری تکالیف دهیاری ها بر آن ابتنای قانونی ندارد. همچنین باید یادآور شد وفق ماده 53 قانون محاسبات عمومی، امکان تفویض اختیار توسط وزیر منحصراً در موضوعات تشخیص و انجام تعهد و تسجیل و حواله وجود دارد و نه وضع بخشنامه که در اصل 138 به عنوان وظیفه وزیر، اطلاق دارد. لذا بند 16 مقرره مورد شکایت که بر اساس آن دهیاری مکلف است 3 تا 5 درصد بودجه جاری دهیاری و تا سقف 100 میلیون ریال را به منظور آموزش کارکنان دهیاری و آموزش همگانی روستاییان و پژوهش با هماهنگی استانداری مربوطه هزینه نماید از حدود اختیارات و تکالیف قانونی و حکم مصرح در ماده 51 آییننامه مالی دهیاری ها خارج است در واقع چون در ماده 51 آییننامه مالی دهیاری تکلیف آموزش بر عهده وزارت کشور گذاشته و هرگونه هزینه کردی توسط دهیاری میبایست وفق مصوبات شورای اسلامی روستا و نیز تشریفات معاملاتی باشد که در فقره مذکور تصریح در قوانین و مقررات قانونی گفته شده ندارد، لذا الزام به پرداخت 3 تا 5 درصد از بودجه جاری روستا تا سقف 100 میلیون ریال به منظور آموزش، مخالف موازین گفته شده است؛ تالی فاسد این امر باعث شده تا مدیران کل دفاتر روستایی و شوراهای اسلامی استانداری ها(پیوست3) با همکاری یکی از دهیاری ها نسبت به افتتاح حساب هایی تحت عنوان آموزش اقدام نمایند و وجوه به هر نحوی که خود مایل هستند مصروف دارند و بر دهیاری های استان تکلیف و حتی تهدید نمایند که میبایست این وجوه را پرداخت کنند این در حالی است که از سال 1398 به دلیل کرونا، اساساً دوره ای تشکیل نشده است. از این رو چون در قوانین و مقررات به رئیس سازمان شهرداری ها در خصوص وضع بخشنامه معترض عنه داده اختیاری داده نشده است با عنایت به موارد مطروحه و دلایل مشروحه و مغایرت های معنونه تقاضای ابطال کل بند مذکور را استدعا دارم.
خلاصه مدافعات طرف شکایت:
پس از تاسیس سازمان شهرداری ها به موجب مصوبه شورای عالی اداری در تاریخ 17/2/1383 کلیه وظایف وزارت کشور در امور مربوط به دهیاری ها به سازمان شهرداری های کشور واگذار گردید و سازمان عهده دار سیاست گذاری و برنامه ریزی کلان امور دهیاری ها کشور شد و کلیه امور مرتبط به دهیاری ها به سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور محول شد. و فی المثل این سازمان به موجب آراء هیات های عمومی و تخصصی به عنوان متولی امور مربوط به استخدامی دهیاری ها و طرف شکایت و حکم قرار میگیرد؛ تدوین بودجه دهیاری های کل کشور برنامه جامع مالی مبتنی بر پیش بینی درآمدها و هزینه ها بر اساس وظایف قانونی، فعالیت ها و... که پس از تصویب شورای اسلامی روستا و طی فرایند قانونی ملاک عمل دهیاری ها قرار خواهد گرفت و مراجع قانونی تطبیق مصوبات روستا بند 16 فصل سوم بودجه سال 1400 را مغایر با ضوابط و مقررات تشخیص نداده است؛
ماده 51 آییننامه مالی دهیاری ها صرفاً برای آموزش و ایجاد روش مناسب و متحدالشکل حسابداری در کلیه دهیاری های کشور است اما بودجه تعیین شده به موجب بند 16 علاوه بر آموزش کارکنان دهیاری ها، آموزش همگانی روستائیان و پژوهش را در بر میگیرد؛
به علاوه اینکه در بخشنامه هیچ تکلیفی مبنی بر واریز به حساب دفاتر امور روستایی مقرر نشده و صرف احتمال در وقوع تخلف و...با وجود مراجع نظارتی موجب ابطال بخش کوچکی از بودجه نخواهد بود.
نظریه تهیه کننده گزارش:
نخست اینکه به موجب ماده واحده قانون تاسیس دهیاری های خودکفا در روستاهای کشور مصوب سال 1377 به وزارت کشور اجازه داده میشود به منظور اداره امور روستاها، سازمانی به نام دهیاری به صورت خودکفا با شخصیت حقوقی مستقل در این روستاها تاسیس کند. این قانون تکالیفی بر عهده وزارت کشور گذارده است از جمله بر مبنای تبصره 1 این ماده واحده، آییننامه نحوه اداره امور و مقررات استخدامی و مالی دهیاری ها و بر مبنای تبصره 2 اساسنامه و تشکیلات سازمان دهیاری ها (با همکاری سازمان اداری و استخدامی) توسط وزارت کشور تهیه و به تصویب هیات وزیران خواهد رسید. آییننامه مالی دهیاری ها در سال 1382 با پیشنهاد وزارت کشور به تصویب هیات وزیران رسیده است؛ در ماده 29 آن بودجه را برنامه مالی تعریف کرده است که کلیه خدمات و فعالیت ها همراه با برآورد مبلغ و میزان مخارج و درآمدهای لازم برای تامین هزینه آن پیش بینی میشود و در ماده 35 آییننامه طرز تنظیم برنامه و بودجه و تفریغ بودجه و نحوه تفکیک وظایف و فعالیت ها و انطباق بودجه با برنامه و همچنین برآورد درآمد و هزینه به موجب دستورالعملی خواهد بود که وزارت کشور تصویب و ابلاغ خواهد کرد.
دوم اینکه به موجب مصوبه شورای عالی اداری در یکصد و سیزدهمین جلسه مورخ 17/2/1383، وظایف وزارت کشور در امور دهیاری ها به سازمان شهرداری های کشور (با نام جدید سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور) منتقل شده است.سوم اینکه به موجب تبصره 3 قانون تاسیس دهیاری های خودکفا در روستاهای کشور مصوب سال 1377 بودجه دهیاری ها و اعتبارات مورد نیاز اداره روستا با پیشنهاد دهیار به تصویب شورای اسلامی روستا خواهد رسید.
بنابه مراتب مذکور نظر به اینکه بخشنامه بودجه سال 1400 ناظر به طرز تنظیم برنامه و بودجه و تفکیک وظایف و فعالیت ها و... و در راستای ماده 35 آییننامه مالی دهیاری ها به تصویب رسیده و همچنین با توجه به مصوبه شورای عالی اداری سال 1383 تهیه دستورالعمل موضوع ماده 35 این وظیفه از وزارت کشور به سازمان شهرداری ها و دهیاری ها کشور منتقل شده و از سوی دیگر بخشنامه بودجه غیر از بودجه ای است که به تصویب شورای اسلامی روستا میرسد و آنچه تهیه و تصویب شده در واقع قالبی است که بودجه پیشنهادی شورای اسلامی روستا بر آن مبنا تنظیم و درچارچوب قوانین و اهداف برنامه های توسعه کشور تنظیم شده بنابراین مقرره مورد شکایت مغایرتی با قوانین استنادی شاکی ندارد و از این جهت غیرقابل ابطال است؛
تهیه کننده گزارش
دکتر زین العابدین تقوی
رای هیات تخصصی اداری و امور عمومی
نخست اینکه به موجب ماده واحده قانون تاسیس دهیاری های خودکفا در روستاهای کشور مصوب سال 1377 به وزارت کشور اجازه داده شده است به منظور اداره امور روستاها، سازمانی به نام دهیاری به صورت خودکفا با شخصیت حقوقی مستقل در روستاها تاسیس کند؛ این قانون تکالیفی بر عهده وزارت کشور گذارده است از جمله بر مبنای تبصره 1 این ماده واحده، آییننامه نحوه اداره امور و مقررات استخدامی و مالی دهیاری ها و بر مبنای تبصره 2 اساسنامه و تشکیلات سازمان دهیاری ها (با همکاری سازمان اداری و استخدامی) توسط وزارت کشور تهیه و به تصویب هیات وزیران خواهد رسید. آییننامه مالی دهیاری ها در سال 1382 با پیشنهاد وزارت کشور به تصویب هیات وزیران رسیده است؛ در ماده 29 آن بودجه را برنامه مالی تعریف کرده است که کلیه خدمات و فعالیت ها همراه با برآورد مبلغ و میزان مخارج و درآمدهای لازم برای تامین هزینه آن پیش بینی میشود و در ماده 35 آییننامه طرز تنظیم برنامه و بودجه و تفریغ بودجه و نحوه تفکیک وظایف و فعالیت ها و انطباق بودجه با برنامه و همچنین برآورد درآمد و هزینه به موجب دستورالعملی خواهد بود که وزارت کشور تصویب و ابلاغ خواهد کرد.
دوم اینکه به موجب مصوبه شورای عالی اداری در یکصد و سیزدهمین جلسه مورخ 17/2/1383، وظایف وزارت کشور در امور دهیاری ها به سازمان شهرداری های کشور (با نام جدید سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور) منتقل شده است.
سوم اینکه به موجب تبصره 3 قانون تاسیس دهیاری های خودکفا در روستاهای کشور مصوب سال 1377 بودجه دهیاری ها و اعتبارات مورد نیاز اداره روستا با پیشنهاد دهیار به تصویب شورای اسلامی روستا خواهد رسید.
بنابه مراتب مذکور نظر به اینکه بخشنامه بودجه سال 1400 ناظر به طرز تنظیم برنامه و بودجه و تفکیک وظایف و فعالیت ها و... و در راستای ماده 35 آییننامه مالی دهیاری ها به تصویب رسیده و همچنین با توجه به مصوبه شورای عالی اداری سال 1383 تهیه دستورالعمل موضوع ماده 35 آییننامه مذکور، این وظیفه از وزارت کشور به سازمان شهرداری ها و دهیاری ها کشور منتقل شده و از سوی دیگر بخشنامه بودجه غیر از بودجه ای است که به تصویب شورای اسلامی روستا میرسد و آنچه تهیه و تصویب شده در واقع قالبی است که بودجه پیشنهادی شورای اسلامی روستا بر آن مبنا تنظیم و درچارچوب قوانین و اهداف برنامه های توسعه کشور تنظیم شده بنابراین مقرره مورد شکایت مغایرتی با قوانین استنادی شاکی ندارد با استناد به بند «ب» ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 رای به رد شکایت صادر میگردد؛ این رای ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از سوی رئیس و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است؛
سید کاظم موسوی
رئیس هیات تخصصی اداری و امور عمومی
دیوان عدالت اداری