بسمه تعالی
هیات تخصصی اداری و امور عمومی
شماره پرونده: ه ت/ 0400091 شماره دادنامه سیلور: 140431390001591078 تاریخ: 1404/06/30
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
طرف شکایت: سازمان اداری و استخدامی کشور
موضوع شکایت و خواسته: تقاضای ابطال تصویب نامه شماره 390825 مورخ 1399/11/20 شورای عالی اداری
متن مقرره مورد شکایت:
به موجب تصویب نامه شماره 390825-1399/11/20 شورای عالی اداری مقرر گردیده که شورای عالی مذکور در یکصد و هشتاد و ششمین جلسه مورخ 1399/09/24 بنا به پیشنهاد سازمان اداری و استخدامی کشور و به استناد بند 10 ماده 115 قانون مدیریت خدمات کشوری به منظور تسهیل و تسریع در ارایه خدمات، ایجاد و شفافیت و کاهش فساد در فرایندهای خدمت رسانی طرح ساده سازی مراحل شروع کسب و کار را به شرح زیر تصویب نموده:
ماده 1- دستگاه های اجرایی متولی یا همکار در صدور مجوزها موظفند برای شروع کسب و کار جدید انجام موارد زیر را مورد توجه قرار داده فرایندهای صدور مجوز را متناسب به آن اصلاح کنند.
1-1- تمامی الزامات دستورالعمل ها و استاندارها متناسب با نوع کسب و کار مربوط و قوانین و اتحادیه های صنفی اطلاع رسانی گردد به نحوی که متقاضیان کسب و کار بتوانند بدون هیچ پیش شرطی و طی فرایند اداری درخواست خود برای شروع کسب و کار را ارایه نمایند.
تبصره: اطلاع رسانی به ذینفعان و همچنین ثبت درخواست شروع کسب و کار توسط متقاضیان به صورت الکترونیکی انجام می‌گیرد.
1-2- برای شروع کسب و کار فرد متقاضی در صورت رعایت الزامات، دستورالعمل ها، استانداردها و قوانین و مقررات مصوب و حاکم اعلام شده بتواند رعایت آنها را به صورت خود اظهاری و منطبق با الزامات قانونی اعلام و متعهد گردد. خود اظهاری به معنی پذیرش تمام شرایط و ضوابط اعلامی و تعهد به اجرای کامل آنهاست و در صورت تخطی از مقررات و استانداردهای مذکور، حق ابطال مجوز فعالیت برای مراجع ذی صلاح محفوظ است.
1-3- پس از ارایه تعهد مذکور توسط متقاضی بلافاصله مجوز آغاز فعالیت صادر گردد دستگاه متولی مجوز شروع کسب و کار موظف است مجوز آغاز فعالیت و تعهدنامه متقاضی کسب و کار را به وزارت امور اقتصادی و دارایی و دستگاه‌های نظارتی مربوط حسب مورد ارسال کند.
ماده 2- هر نوع اعمال نظارت پیشین توسط دستگاه های نظارتی و موکول کردن شروع کسب و کار به انجام این نظارت‌ها متوقف و دستگاه های نظارتی متناسب با حدود وظایف نظارتی خود در هر نوع از فعالیت ها با انجام نظارت‌های پسین مورد نیاز نسبت به تطابق انجام شروع فعالیت کسب و کار با الزامات، دستورالعمل ها، استانداردها و قوانین و مقررات مصوب حاکم تعیین شده و مورد تعهد اقدام نموده و تخلفات احتمالی شناسایی شده حین نظارت را به مراجع صدور مجوز مربوطه اعلام نمایند در صورت احراز تخلف، مراجع صدور مجوز مورد نظر با سایر مراجع ذی ربط وفق قوانین و مقررات مربوط با صاحبان کسب و کارهای متخلف برخورد لازم اعم از ابطال مجوز، تعلیق مشروط آن، تذکر برای رفع نواقص یا سایر جرایم و ضوابط تنبیهی را انجام می دهند.
ماده 3- محورها و استعلام های مربوط به فعالیت های با اهمیت و اثرگذار در حوزه های درمان و امنیت و سایر موارد خاص، یا تشخیص هیات مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوز های کسب و کار از شمول این مصوبه مستثنی هستند.
ماده 4- نظارت بر حسن اجرای این مصوبه توسط دستگاه های اجرایی بر عهده وزارت امور اقتصادی و دارایی می‌باشد.
ماده 5- بالاترین مقام دستگاه اجرایی ذیربط مسیول حسن اجرای این مصوبه بوده و گزارش اجرایی آن توسط دبیرخانه شورای عالی اداری به شورا ارایه میشود.
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
بر طبق ماده 11 قانون هوای پاک مصوب 1396/04/25 مجلس شورای اسلامی هرگونه احداث، توسعه، تغییر خط تولید و تغییر محل واحدهای تولیدی، صنعتی و معدنی مستلزم رعایت مقررات ابلاغی از سوی سازمان می‌باشد. سازمان موظف است حداکثر ظرف مدت یک ماه استعلام های درخواست جواز تاسیس و بهره برداری را پاسخ دهد و در صورت عدم موافقت آن سازمان، دلایل آن را به استعلام کننده به صورت کتبی ارایه کند عدم پاسخ به استعلام در مدت یاد شده به منزله تایید می‌باشد، لذا تصویب نامه شماره 390825 مورخ 1399/11/20 شورای عالی اداری از جهت انطباق با قانون در این سازمان بررسی گردید که نتیجه آن به شرح ذیل می‌باشد:
1- مفاد ماده 11 قانون هوای پاک مصوب 1396/04/25 مجلس شورای اسلامی بر لزوم اخذ مجوز های لازم از سازمان حفاظت محیط زیست پس از هرگونه احداث، توسعه، تغییر خط تولید و تغییر محل واحدهای تولید، صنعتی و مدنی تاکید داشته است و به تبع آن پیش از هرگونه مجوز کسب و کار از سوی هر یک از دستگاه های اجرایی دولت که مربوط به محل واحدهای تولید، صنعتی و معدنی باشد، مستلزم اخذ مجوز سازمان حفاظت محیط زیست بوده است، فلذا صدور مصوبه شورای عالی اداری مبنی بر صدور مجوز کسب و کار به صورت خود اظهاری و عدم انجام نظارت ها به صورت پیشین خارج از صلاحیت شورای عالی اداری می‌باشد.
2-
هرچند مطابق با ماده 3 مصوبه مذکور اعلام شده که با تشخیص هیات مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار، امکان استثنای برخی مجوزها در شمول این مصوبه وجود خواهد داشت، اولاً: مطابق با اختیارات تعیین شده در تبصره 3 ماده 3 قانون اصلاح مواد 1، 6 و 7 قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی برای هیات مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوز های کسب و کار، این هیات نیز صلاحیت حذف یا تغییر در فرآیندهای قانونی اخذ مجوزها از جمله مجوزهای موضوع ماده 11 قانون هوای پاک و به تبع آن صلاحیت شمول و یا عدم شمول مجوزهای مربوط به مصوبه شورای عالی اداری را نداشته و در صورتی که قوانین مربوط را نیازمند اصلاح تشخیص دهد صرفاً می‌تواند با طرح پیشنهاد به مراجع ذیربط اصلاح آن را پیگیری نماید. بنابراین مفاد بند (2-1) ماده 1 مصوب شماره 390825 مورخ 1399/11/20 شورای عالی اداری مبنی بر اخذ خوداظهاری در اعطای مجوز کسب و کار، ماده 2 مصوبه یاد شده مبنی بر عدم انجام نظارت های پیشین و همچنین ماده 3 مصوبه مذکور مبنی بر اعطای اختیار تعیین شمولیت مجوز های کسب و کار به هیات مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار که بر مبنای آن بتواند برخی فرایندهای قانونی اخذ مجوزها از جمله مجوزهای موضوع ماده 11 قانون هوای پاک را حذف یا تغییر دهد، صریحاً مغایر قانون هوای پاک (ماده 11) و خارج از حدود اختیارات واضح تشخیص و ابطال آنها در هیات عمومی دیوان به صورت فوق العاده و خارج از نوبت را دارد.
پاسخ طرف شکایت:
رییس امور حقوقی سازمان اداری و استخدامی کشور در پاسخ به شکایت سازمان بازرسی کل کشور و به موجب لایحه شماره 14548-1404/02/21 و با بیان اینکه:
1- ماهیت تصویب نامه مذکور ساده سازی مراحل انجام کار و رفع موانع اجرایی بر سر راه فعالان اقتصادی است و با توجه به شعار سال 1399 و توصیه های مقام معظم رهبری (مدظله العالی) در راستای جهش تولید، لذا سازمان اداری و استخدامی کشور بنا به ماموریت خود در نظام اداری و در راستای تسهیل و تسریع در ارایه خدمات به متقاضیان شروع کسب و کار و ایجاد شفافیت و کاهش فساد در فرایندهای خدمت رسانی به فعالان اقتصادی و همچنین جلوگیری از برخوردهای سلیقه‌ای کارکنان و بازرسان دولتی در فرایند شروع کسب و کار و به استناد بند 10 ماده 115 قانون مدیریت خدمات کشوری ناظر بر وظایف شورای عالی اداری تصویب نامه مذکور را پیشنهاد داده است در این تصویب نامه بر جلوگیری نظارت های پسینی با نظارت های پیشینی در فرایند شروع کسب و کار تا حد امکان و در چارچوب قوانین اذعان شده است.
2- این تصویب نامه در راستای جلوگیری از سنگ اندازی ها، تصمیمات دفعی و آنی در سطوح ستادی و استانی به واسطه بخشنامه ها و دستورالعمل های موردی امضاهای طلایی و بازرسی های بدون پشتوانه قانونی و البته در حدود اختیارت شورای عالی اداری تنظیم و تصویب شده است، بدیهی است بازرسی های دارای پشتوانه قانونی حتی پیشینی و استعلاماتی که صراحتاً در قانون اشاره شده باشد جزء الزامات صدور مجوز محسوب میشود و قطعاً با تصویب نامه مذکور لغو نمی‌شود و اساساً در دامنه شمول تصویب‌نامه نمی گنجد.
3- بین ماده 11 قانون هوای پاک و تصویب نامه مورد اشاره مغایرت بیشتر از تفاوت در موضوع و دامنه شمول ناشی شده است نه الزاماً تناقض در فلسفه قانونگذاری و تصویب نامه ناظر به شروع فعالیت کسب و کار به طور عام است و تاکید می کند که دستگاه های اجرایی حق ندارند فرآیند شروع کسب و کار را متوقف کنند.
4- در بند 1-2 تصویب نامه آمده است که برای شروع کسب و کار فرد متقاضی در صورت رعایت الزامات، دستورالعمل‌ها، استانداردها و قوانین و مقررات مصوب و حاکم اعلام شده، بتواند رعایت آنها را به صورت خود اظهاری و منطبق با الزامات قانونی اعلام و متعهد گردد خود اظهاری به معنی پذیرش تمام شرایط اعلامی و تعهد به اجرای کامل آنهاست و حق ابطال مجوز فعالیت برای مراجع ذی صلاح محفوظ است.
5- طبق ماده 3 تصویب نامه مذکور روشن است که اصلاح قانون یا لغو قانون از اختیارات آن هیات نیست و اساساً به واسطه این ماده نیز چیزی خارج از اختیارات آن هیات منظور نظر سیاست گذار نبوده است، بدیهی است ماده 11 قانون هوای پاک حتی اگر از نظر هیات مذکور مانعی محسوب شود باید روال اصلاح قانون پیش گرفته شود و روشن است که با تصویب نامه شورای عالی اداری اختیارات آن هیات قابل تغییر نیست و به عبارتی ماده 11 قانون هوای پاک اساساً مشمول ماده 3 تصویب نامه شورای عالی اداری نمی‌باشد، لذا تقاضای رد دادخواست را دارد.
رای هیات تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری
بر اساس ماده 11 قانون هوای پاک مصوب سال 1396 هرگونه احداث، توسعه، تغییر خط تولید و تغییر محل واحدهای تولیدی، صنعتی و معدنی مستلزم رعایت مقررات ابلاغی از سوی سازمان حفاظت محیط زیست می‌باشد. سازمان موظف است حداکثر ظرف مدت یک ماه استعلامهای درخواست جواز تاسیس و بهره برداری را پاسخ دهد و درصورت عدم موافقت آن سازمان، دلایل آن را به استعلام کننده به صورت کتبی ارایه کند. عدم پاسخ در مدت یادشده، به منزله تایید می‌باشد. همچنین به موجب بند (10) ماده 115 قانون مدیریت خدمات کشوری، اصلاح و مهندسی مجدد سیستمها، روشها و رویههای مورد عمل در دستگاه های اجرایی با گرایش سادهسازی مراحل انجام کار، خودکارسازی عملیات و کاهش میزان ارتباط کارمندان با مراجعه کنندگان، افزایش رضایت مراجعان، کاهش هزینه های اداری و اقتصادی نمودن فعالیتها از وظایف و اختیارات شورای عالی اداری تعیین شده است؛ با عنایت به اینکه مقرره مورد شکایت در راستای حکم مقرر در بند (10) ماده 115 قانون مدیریت خدمات کشوری مبنی بر تسهیل و تسریع در ارایه خدمات به متقاضیان شروع کسب و کار و ایجاد شفافیت و کاهش فساد در فرایندهای خدمترسانی به فعالان اقتصادی در چهارچوب قوانین به تصویب رسیده و در عین حال مغایرتی نیز با حکم مقرر در ماده 11 قانون هوای پاک مصوب سال 1396 ندارد، نظر به اینکه به موجب بند (1) ماده 12 قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی سال 1402رسیدگی به شکایات، تظلّمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداری‌ها و موسسات عمومی غیردولتی در مواردی که مقررات مذکور به علت مغایرت با شرع یا قانون و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز یا سوءاستفاده از اختیارات یا تخلف در اجرای قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایفی که موجب تضییع حقوق اشخاص میشود از جمله حدود صلاحیت و وظایف هیات عمومی دیوان عدالت اداری است؛ بنا به مراتب مذکور هیات تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری با اتفاق آراء معتقد است بند (1-2) ماده 1 و ماده 2 از تصویب نامه شماره 390825 مورخ 1399/11/20 شورای عالی اداری خارج از حدود اختیار و صلاحیت قانونی مرجع واضع نیست و مغایرتی نیز با قانون ندارد در نتیجه و مستنداً به بند «ب» ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی 10/02/1402) رای به رد شکایت صادر میشود؛ این رای ظرف بیست روز از تاریخ صدور، از سوی رییس ارزشمند یا ده نفر از قضات گرانقدر دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است. بر اساس ماده 93 قانون یاد شده آرای هیات‌های تخصصی و هیات عمومی در ابطال و عدم ابطال مصوبات موضوع بند (1) ماده (12) این قانون، در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری، معتبر و ملاک عمل است.//
دکتر زین العابدین تقوی
رییس هیات تخصصی اداری و امور عمومی