کلاسه پرونده: ه- ع/97/2605
موضوع: ابطال بندهای 1 و 2 بخشنامه شماره 213216 مورخ 21/6/97 بانک مرکزی به لحاظ مغایرت با قانون و تجاوز بانک مرکزی از اختیارات قانونی و وظایف محوله
تاریخ رای: چهارشنبه 29 آبان 1398
شماره دادنامه: 9809970906010557
هیات تخصصی اقتصادی مالی
شماره پرونده: ه- ع/97/2605 شماره دادنامه: 9809970906010557 تاریخ: 29/8/98
شاکی: آقای سروش ایزدی بروجنی
طرف شکایت: بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای 1 و 2 بخشنامه شماره 213216 مورخ 21/6/97 بانک مرکزی به لحاظ مغایرت با قانون و تجاوز بانک مرکزی از اختیارات قانونی و وظایف محوله
شاکی دادخواستی به طرفیت بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به خواسته ابطال بندهای 1 و 2 بخشنامه شماره 213216 مورخ 21/6/97 بانک مرکزی به لحاظ مغایرت با قانون و تجاوز بانک مرکزی از اختیارات قانونی و وظایف محوله به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر میباشد: 1- عبارت جریمه در حکم قانونی صدرالاشاره اطلاق بر «مازاد/ ما به التفاوت نرخ وجه التزام تاخیر تادیه دین با نرخ سود قرار داد (بر اساس مقررات فعلی به میزان 6 درصد)» دارد. 2- مشمولان حکم قانونی مذکور تولید کنندگان میباشند، لذا بدهی سر رسید شده تولید کنندگان (هر میزان اقساط سر رسید شده) مشمول این بند قانونی میباشد.
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت: به واسطه شرایط موجود کشور و در راستای کمک به آحاد مردم قانون بودجه کشور در همه زمینه ها هر ساله مورد تصویب قرار میگیرد. از جمله در بند (و) تبصره 16 قانون بودجه سال 97 میباشد که در ارتباط با بخشودگی جرایم سود بانکی در سال 96 بیان شده (... بانکها و موسسات مالی و اعتباری مکلفند اصل و سود خود را مطابق قرارداد اولیه و بدون احتساب جریمه دریافت و تسویه نمایند.) که بانک مرکزی طی بخشنامه شماره 45821/97 در مورخ 18/2/97 اجرای دقیق آن را از کلیه عوامل و زیرمجموعه خود خواستار شده پس از ابلاغ آن بانکها به این امر اعتنایی نکرده و علیرغم بخشنامه اولیه بانک مرکزی اقدام به صدور بخشنامه شماره 213216/97 مورخ 21/6/97 نموده و در بندهای 1 و 2 آن مقرر نموده 1- عبارت جریمه در حکم قانونی صدرالاشاره اطلاق بر مازاد/ ما به التفاوت وجه التزام تاخیر تادیه دین با نرخ سود قرارداد (بر اساس مقررات فعلی 6%) دارد. 2- مشمولان حکم قانونی مذکور تولید کنندگان میباشند لذا بدهی سر رسید شده تولید کنندگان (هر میزان قسط سر رسید شده) مشمول این بند قانونی میباشند. مشخص است که کلمه جریمه کلمه ای است که به هر مبلغ اضافه ای علاوه بر اصل و سود قراردادی عنوان مواد اطلاق پیدا کرده است و آن را غیر قانونی می داند که می توان جریمه را نوعی سود مرکب لحاظ نمود و از کلمه جریمه بارها در متن قانون استفاده شود و مفاد کلی آن مورد بهره برداری قرار گرفته است بر فرض قبول ابهام در قانون ذکر شده تفسیر قانون توسط مرجع فاقد صلاحیت صورت گرفته به نحوی که بانک مرکزی در صدور بخشنامه و تفسیر قانون استیذان خود را اصل 173 قانون اساسی ذکر کرده (مرجع تفسیر قوانین عادی مجلس شورای اسلامی میباشد) و در مقام تفسیر برآمده و به تصمیم کمیسیون فرعی کمیسیون اقتصاد و دفتر هیات دولت در جلسه 27/5/97 تمسک جسته است و نص حریم قانون را زیر سوال برده است. به نوعی که از حکم قانون یاد شده استنباط میگردد که میبایست بانکها و موسسات مالی و اعتباری اصل و سود خود را مطابق قرارداد اولیه و بدون احتساب جریمه دریافت و تسویه نمایند و هیچ مبلغی مازاد بر آن مبلغی که حین اخذ تسهیلات بر اخذ کننده وام مستقر شده بدهکار نمیباشند که در بخشنامه صادره بر خلاف آن ذکر شده است و نیز در جهت تخلفات صورت گرفته در بند 2 بخشنامه به نوعی می توان خارج کردن قانون از حالت عمومی و اختصاصی کردن آن را به اقشار خاص اشاره نمود که در متن قانون کلی از اسباب مقدماتی تصویب قانون تشویق تولید کنندگان ذکر شده ولیکن در تفسیر ارایه شده که در جهت تحدید افرادی بوده که مشمولین این طرح تخفیفی را کم نموده و از کاهش درآمد بانکها جلوگیری نماید بر خلاف قواعد اصولی و حقوقی و کاربردی نگارش قوانین یکی از اسباب نگارش را در مقام تفسیر علت اصلی و تنها مشمول قانون اعلام گردیده و تفسیر نابه جایی به عمل آمده که حقوق آحاد جامعه را در معرض تهدید قرار می دهد و تفسیر قانون توسط کمیسیون فرعی کمیسیون اقتصاد دفتر هیات دولت خلاف قانون و خارج از حیطه تعریف شده میباشد لذا تقاضای ابطال بندهای 1 و 2 بخشنامه و تسری آن از زمان تصویب را نموده است.
در پاسخ به شکایت مذکور، اداره دعاوی حقوقی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به موجب لایحه شماره 97-2605-1 مورخ 10/2/98 به طور خلاصه توضیح داده است که: طرف شکایت در مقام دفاع اجمالاً اعلام نموده: به موجب بند (و) و تبصره 16 قانون بودجه سال 1397 کل کشور به منظور تشویق تولید کنندگان و تسویه مطالبات بانکها و موسسات مالی و اعتباری چنانچه مشتریان بدهی معوق خود را که تا پایان سال 1396 سر رسید شده باشد از تاریخ سر رسید تا پایان شهریور 1397 تسویه نمایند بانکها و موسسات مالی و اعتباری مکلفند اصل و سود خود را مطابق قرارداد اولیه بدون احتساب جریمه دریافت و تسویه نمایند. » ضمن ابلاغ تکلیف قانونی به شبکه بانکی پیش نویس لایحه اصلاح این بند برای سیر تشریفات قانونی به هیات وزیران تقدیم لیکن پس از طرح موضوع در کمیسیون اقتصاد دفتر هیات دولت مقرر شد « بانک مرکزی با توجه به آثار تفسیر قانونی موضوع نظریه تفسیری شورای نگهبان به شماره 583/21/76 مورخ 10/3/1376 بر اساس تفسیر خود اقدام نماید. » متعاقب دستور ریاست جمهوری مرقوم به هامش نامه وزارت کشور مبنی بر اینکه « حداقل با تفسیر مضیق در فرصت باقی مانده اجرایی شود » بانک مرکزی تفسیر خود را از حکم قانونی مذکور طی بخشنامه شماره 313216/97 مورخ 21/6/1397 به شبکه بانکی کشور ابلاغ کرد. 2- اگرچه به استناد قانون اساسی تنها مرجع ذی صلاح تفسیر قوانین عادی مجلس شورای اسلامی میباشد ولی به استناد نظریه تفسیری شورای نگهبان دستگاه مجری میتواند تا زمانی که مجلس تفسیری برای قوانین موضوعه ارایه ننموده باشد بر اساس تفسیر خود اقدام نماید. 3- در خصوص بند 1 بخشنامه مورد اعتراض لازم به ذکر است عبارت جریمه تاخیر در بودجه های سنواتی در سالهای گذشته عمدتاً به معنی « مازاد/ما به التفاوت نرخ وجه التزام تاخیر تادیه دین با نرخ سود قرارداد (بر اساس مقررات فعلی به میزان 6 درصد) به کار رفته و بر اساس بند 29 قانون بودجه سال 1391 کل کشور « به منظور حمایت از تولید و اشتغال، بانکها و موسسات مالی و اعتباری، دولتی دارای مجوز از بانک مرکزی موظفند با درخواست متقاضی و پس از تایید هیات مدیره بانک اصل و سود اعم از سود قبل و بعد از سر رسید تسهیلات ریالی یا ارزی سر رسید شده و معوقه پرداختی به اشخاص حقیقی یا حقوقی بابت فعالیت در امور تولیدی صنعتی، معدنی، کشاورزی و خدماتی را که در بازپرداخت اقساط تسهیلات دریافتی به دلایل موجه دچار مشکل شده اند را برای یکبار و تا پنج سال تقسیط و از سر فصل مطالبات سر رسید گذشته و معوق خارج نمایند و جریمه خسارت تاخیر با تایید هیات مدیره پس از تعیین تکلیف تا آن زمان و انجام تسویه حساب کامل مورد تایید بانک ها بخشیده شود. تفاوتی میان سود قبل و بعد از سر رسید وجود نداشته است به نحوی که نرخ سود تسهیلات جدید حداکثر معادل نرخ سود تسهیلات تعیین شده توسط شورای پول و اعتبار باشد. در خصوص بند 2 بخشنامه مورد اعتراض قابل ذکر است هدف انشای بند (و) تبصره 16 قانون بودجه سال 1397 تشویق تولید کنندگان بوده و اصولاً منطقی نیست قانونگذار به منظور تشویق تولید کنندگان جرایم مربوط به تسهیلات معوق اشخاص را مورد بخشودگی قرار دهد که این عنوان بر آنها اطلاق نمی گردد و شاکی به بند (ط) همان تبصره استناد کرده در صورتی که بند (ط) مربوط به بخشودگی جرایم تسهیلات زیر یک میلیارد ریال موضوع بند (و) تبصره 16 قانون بودجه سال 1396 و تبصره 35 قانون اصلاح بودجه سال 95 بوده و به لحاظ تفاوت بندهای تبصره مذکور و افتراق موضوعی تفسیر یک بند به استناد مفاد بند دیگر فاقد وجاهت است.
5- مدت اعتبار بند (و) تبصره 16 قانون بودجه سال 1397 تاکنون تمدید نگردیده و اعتبار آن محدود به همان سال بوده و نیز طرح اصلاح قانون بودجه سال 1397 به دلیل مغایرت با اصل 52 قانون اساسی مورد ایراد شورای نگهبان واقع شد و لایحه بودجه سال 1398 نیز پس از بروز اختلاف فیمابین مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع طبق نظر مجمع بند «ز» تبصره 16 لایحه به دلیل مغایرت با اصل 57 قانون اساسی حذف گردید لذا رسیدگی به موضوع خواسته منتفی و فاقد اثر اجرایی خواهد بود.
رای هیات تخصصی
براساس بند «و» تبصره 16 قانون بودجه سال 1397 کل کشور: «به منظور تشویق تولیدکنندگان و تسویه مطالبات بانکها و موسسات مالی و اعتباری چنانچه مشتریان بدهی معوق خود را که تا پایان سال 1396 سررسید شده باشد از تاریخ سررسید تا پایان شهریورماه 1397 تسویه نمایند، بانکها و موسسات مالی و اعتباری مکلّفند اصل و سود خود را مطابق قرارداد اولیه و بدون احتساب جریمه دریافت و تسویه نمایند.» نظر به این که به موجب بند 2 بخشنامه شماره 213216/97 مورخ 21/6/1397 بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، تولیدکنندگان به عنوان مشمولان حکم مقرر در بند «و» تبصره 16 قانون بودجه سال 1397 کل کشور معرفی شدهاند و این امر منطبق با حکم مقنّن در بند قانونی فوقالذکر میباشد، بنابراین صدور مقرره مورد شکایت خلاف قانون و خارج از اختیار نبوده لذا به استناد بند «ب» ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 رای به رد شکایت صادر و اعلام میکند. رای صادره ظرف مدت بیست روز از تاریخ صدور از سوی ریاست ارزشمند دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات گرانقدر دیوان قابل اعتراض است.
دکتر زینالعابدین تقویرئیس هیات تخصصی اقتصادی مالی دیوان عدالت اداری