هیات تخصصی اقتصادی مالی
شماره پرونده: ه- ع /97/340 شماره دادنامه: 9809970906010194 تاریخ: 8/5/98
شاکی: آقای رجبعلی رهبری کرویه
طرف شکایت: کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات - سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای 1، 3، 4، 5 و 6 مصوبه شماره 6 جلسه شماره 237 مورخ 22/3/1395 کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت: شاکی به موجب دادخواستی، تقاضای ابطال مقررات مورد شکایت را مطرح کرده و در تبیین خواسته خود اعلام کرده است که به موجب اصول 22، 40، 52 و 53 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380 و ماده 60 قانون الحاق موادی به قانون یاد شده مقرر گشته است که دریافت هرگونه وجه از اشخاص منوط به تصویب قانون است. بر همین اساس و با توجه به اینکه احکام مقرر در مصوبه مورد شکایت مبنی بر دریافت هزینه بابت اتصال خطوط تلفن ثابت، سقف تعرفه هر دقیقه مکالمه ثابت به ثابت و حداقل کارکرد ماهانه هر خط تلفن ثابت مستند به قانون خاصی نمیباشد، بنابران مغایر با اصول 22، 40، 52 و 53 قانون اساسی، ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و ماده 60 قانون الحاق موادی به قانون یاد شده میباشد و وضع آن خارج از حدود اختیارات قانونی کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات است.
متن مقرره مورد شکایت: 1- سقف هزینه اتصال یک خط تلفن ثابت آبونمانی مبلغ دو میلیون ریال تعیین میشود که یک میلیون ریال آن در زمان ثبت نام و مابقی آن طی 36 ماه پس از زمان راه اندازی خط از مشترک اخذ میشود. 3- سقف تعرفه هر دقیقه مکالمه ثابت به ثابت داخل استانی موضوع ردیف اول جدول بند 3 مصوبه شماره 3 جلسه شماره 184 مورخ 25/12/1392 مبلغ 45 ریال تعیین میشود. 4- محاسبه کارکرد مشترکین برای تمامی مکالمات تلفن ثابت داخل استانی بر اساس دقیقه انجام و برای کسری از دقیقه به بالا گرد و معادل یک دقیقه محسوب خواهد شد. 5- محاسبه کارکرد مشترکین برای تمامی مکالمات تلفن ثابت به ثابت بین استانی و ثابت به تلفن همراه بر اساس ثانیه انجام و برای کارکردهای زیر 30 ثانیه به بالا نیم دقیقه گرد و محاسبه میشود. 6- حداقل کارکرد ماهانه هر خط تلفن ثابت برای مشترکین روستاها به میزان 200 دقیقه مکالمه درون استانی و برای سایر مشترکین به میزان 330 دقیقه مکالمه درون استانی تعیین و محاسبه میشود.
خلاصه مدافعات طرف شکایت: مدیر کل دفتر حقوقی سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی به موجب لایحه شماره 24700/100 مورخ 17/4/1397 در پاسخ به دادخواست شاکی مواردی را مطرح کرده است که خلاصه آن به شرح زیر میباشد:
1- بر اساس بند (ج) ماده 5 قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات، وظیفه تعیین سیاست نرخ گذاری بر کلیه خدمات ارتباطی و فناوری اطلاعات و تصویب جداول تعرفه ها و... بر عهده کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات است و این امر به موجب دادنامه شماره 49 و دادنامه شماره 242-241 هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز مورد تایید قرار گرفته است و بدیهی است که تعیین سقف هزینه اتصال یک خط تلفن ثابت (بند 1 مقرره مورد شکایت) و تعیین سقف تعرفه هر دقیقه مکالمه ثابت به ثابت (بند 3 مقرره مورد شکایت) موضوع تعیین تعرفه و نرخ گذاری بوده و در حدود اختیارات قانونی کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات است.
2- کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات طبق بند (د) ماده 5 قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات، تدوین مقررات ارتباطی را نیز بر عهده دارد و تغییر سقف تعرفه و افزایش آن نیز در حدود اختیارات این کمیسیون میباشد.
3- بندهای 4، 5 و 6 مصوبه مورد شکایت قبلاً در پی شکایت سازمان بازرسی کل کشور و آقای اردشیر عسکری طی دادنامه صادره به شماره 1291-1290 هیات عمومی دیوان عدالت اداری ابطال گردیده است.
نظریه تهیه کننده گزارش: در پرونده حاضر، شاکی ابطال بندهای 1 تا 6 مصوبه شماره 6 جلسه شماره 237 مورخ 22/3/1395 کمیسیون تنظیم مقرات ارتباطات را تقاضا کرده است. در این رابطه اشاره به این موضوع ضروری است که بند های 4 و 5 مصوبه فوق قبلاً به موجب دادنامه 1291-1290 مورخ 22/12/1396 هیات عمومی دیوان عدالت اداری ابطال شده و موجبی برای رسیدگی به تقاضای ابطال بندهای فوق وجود ندارد.
در خصوص تقاضای ابطال سایر بندهای این مصوبه (بندهای 1، 2 و 3 و 6) باید گفت که با توجه به اینکه هیات عمومی دیوان عدالت اداری بند 6 مصوبه مورد شکایت را به موجب دادنامه 1291-1290 قابل ابطال ندانسته، اعمال حکم مقرر در ماده 85 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری در خصوص آن قابل پیشنهاد است.
در رابطه با تقاضای ابطال بندهای 1، 2 و 3 مصوبه مورد شکایت باید گفت که هرچند بر مبنای بند (ج) ماده 5 قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات، تعیین سیاست نرخ گذاری بر کلیه خدمات در بخش های مختلف ارتباطات و فناوری اطلاعات و تصویب جداول تعرفه ها و نرخهای کلیه خدمات ارتباطی از وظایف و اختیارات کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات میباشد و به موجب ماده 2 این قانون، تدوین ضوابط و استانداردها و نظارت بر حسن اجرای آنها در بخش های مختلف مخابراتی و ارتباطات رادیویی و همچنین سیاستگذاری در زمینه توسعه امکانات و خدمات ارتباطی مذکور به وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات تفویض شده است، ولی در خصوص بند های مورد شکایت توجه به دو مورد ضروری به نظر میرسد:
اولاً بررسی دادنامه 1291-1290 مورخ 22/12/1396 هیات عمومی دیوان عدالت اداری و پرونده مربوط به آن بیانگر این واقعیت است که در پرونده فوق شاکی (سازمان بازرسی کل کشور) فقط تقاضای ابطال بندهای 4، 5 و 6 را مطرح کرده و در خصوص بندهای 1، 2 و 3 شکایتی را مطرح نکرده است. مبنای شکایت سازمان بازرسی کل کشور نیز در آن پرونده به طور خلاصه این بوده که بندهای 4، 5 و 6 مصوبه مورد شکایت متضمن تعیین تعرفه برای موارد بدون کارکرد میباشد و این امر خارج از حدود اختیارات کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات است. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در مقام رسیدگی به تقاضای فوق، وضع مصوبه مورد شکایت را خارج از حدود اختیارات کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات دانسته، ولی بر خلاف سازمان بازرسی کشور که مستند به دلایل فنی مدعی خارج شدن کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات از حدود اختیاراتش شده بود ؛ هیات عمومی خروج کمیسیون فوق از حدود اختیاراتش را مستند به دلایل حقوقی قرار داده و به موجب دادنامه 1291-1290 اعلام کرده است که: «بر مبنای تبصره 1 بند (د) ماده 101 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مقرر شده دولت مکلف است ضوابط تعیین کالاهای اساسی، انحصاری و خدمات عمومی و نیز فهرست و ضوابط تعیین قیمت این کالاها و خدمات را ظرف سه ماه پس از تصویب این قانون با پیشنهاد کارگروهی متشکل از نمایندگان وزارت بازرگانی، معاونت و وزارتخانه های ذیربط به تصویب شورای اقتصاد برساند و شورای اقتصاد به موجب دستورالعمل شماره 16965/48007 خدمات تلفن ثابت را بر اساس ماده 6 آن جزء کالاهای انحصاری و مشمول قیمتگذاری تعیین کرده است و مطابق ماده 9 مصوبه مذکور روش تعیین قیمت تلفن ثابت عبارت است از پیشنهاد بالاترین مقام دستگاه اجرایی، تایید سازمان حمایت از مصرف کنندگان و تصویب مراجع قانونی. نظر به اینکه در مصوبات مورد شکایت ترتیبات مندرج در مصوبه شورای اقتصاد رعایت نشده است، لذا بندهای 4 و 5 مصوبه شماره 6 جلسه شماره 237 - 22/3/1395 و مصوبه شماره 2 جلسه شماره 246 - 23/8/1395 کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص میشود.» بنابراین ظاهر امر دلالت بر این دارد که مبنای استدلال هیات عمومی در دادنامه 1291-1290 مبنی بر عدم رعایت ترتیبات مندرج در مصوبه شورای اقتصاد در خصوص تعیین هزینه تلفن ثابت حداقل در رابطه با بند 3 مصوبه مورد شکایت نیز مصداق می یابد. زیرا این بند در رابطه با سقف هر دقیقه مکالمه ثابت به ثابت داخل استانی میباشد و روال مقرر در مصوبه شورای اقتصاد برای تعیین هزینه تلفن ثابت (پیشنهاد بالاترین مقام دستگاه اجرایی و تایید سازمان حمایت از مصرف کنندگان و تصویب مراجع قانونی) همانند بندهای 4 و5 در مورد این بند نیز رعایت نشده است. منتها چون در پرونده منتج به دادنامه 1291-1290 ابطال این بند تقاضا نشده بود، هیات عمومی آن را ابطال نکرده و در شکایت حاضر با توجه به استدلال فوق ابطال این بند قابل پیشنهاد است.
ثانیاً هیات عمومی به موجب دادنامه شماره 1318 - 3/11/1396 و به دنبال شکایت دیوان محاسبات کشور، رای به ابطال مصوبه کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات در خصوص تعیین آبونمان برای تلفن ثابت صادر کرده است. بر این اساس به نظر میرسد که بند 1 مصوبه مورد شکایت که بر اساس آن هزینه اتصال تلفن ثابت آبونمانی تعیین شده و آبونمان در تلفنهای ثابت را مورد تایید قرار داده و به رسمیت شناخته، با استدلال مطرح در رای دادنامه شماره 1318 - 3/11/1396 مغایرت دارد و قابل ابطال است.
با این حال، بند 2 مصوبه مورد شکایت که بر اساس آن، شرکت مخابرات ایران موظف است طرح توسعه، بهسازی و نوسازی شبکه تلفن ثابت در 5 سال آینده را که پس از تصویب هیات مدیره به سازمان ارائه کرده است به طور کامل اجرا و در بازه های زمانی 6 ماهه به سازمان گزارش کند ؛ در راستای اجرای حکم مقرر در ماده 2 قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات میباشد که بر مبنای آن، سیاستگذاری در زمینه توسعه امکانات و خدمات ارتباطی مخابراتی به وزارت ارتباطات و کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات واگذار شده و مغایرتی با قانون نداشته و در چارچوب اختیارات این کمیسیون است. تهیه کننده گزارش: محمد علی برومند زاده
نظریه اتفاقی اعضای هیات تخصصی اقتصادی مالی دیوان عدالت اداری: نظر به این که هیات عمومی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره 1291-1290 مورخ 22/12/1396، رای به ابطال بندهای 4، 5 و 6 مصوبه شماره 6 جلسه شماره 237 - 22/3/1395 کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات صادر کرده است، لذا رسیدگی به شکایت مطروحه مبنی بر تقاضای ابطال بندهای فوق از مقرره مورد شکایت موضوعاً منتفی بوده و مشمول حکم مقرر در ماده 85 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 میباشد.
رای هیات تخصصی
براساس تبصره 1 بند «د» ماده 101 قانون برنامه پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران: «دولت مکلّف است ضوابط تعیین کالاهای اساسی، انحصاری و خدمات عمومی و نیز فهرست و ضوابط تعیین قیمت این کالاها و خدمات را ظرف سه ماه پس از تصویب این قانون، با پیشنهاد کارگروهی متشکل از نمایندگان وزارت صنعت، معدن و تجارت، معاونت و وزارتخانههای ذیربط به تصویب شورای اقتصاد برساند.» شورای اقتصاد در جلسه مورخ 19/10/1390 خود و بنا به پیشنهاد کارگروه موضوع تبصره فوق، اقدام به تصویب دستورالعمل تبصره (1) بند «د» ماده 101 قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران نموده و براساس ماده 6 دستورالعمل فوق، خدمات تلفن اعم از ثابت و همراه در شمار کالاهای انحصاری مشمول قیمتگذاری قرار گرفته است و برمبنای ماده 9 این دستورالعمل نیز مقرر شده است که: «قیمت سایر کالاها و خدمات موضوع مواد (2)، (3) و (6) حسب مورد براساس هزینه تمام شده واردات و یا هزینه تمام شده تولید و تامین آنها با رعایت بازده (شامل استهلاک سرمایه ثابت، هزینه مواد مصرفی و هزینههای نگهداری و بهرهبرداری) به علاوه نرخ سود منصفانه با پیشنهاد بالاترین مقام دستگاههای اجرایی موضوع ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری و سایر اشخاص حقوقی که حسب قوانین و مقررات مربوط مجاز به پیشنهاد قیمت میباشند، پس از تایید سازمان حمایت از مصرفکنندگان و تولیدکنندگان به تصویب مراجع قانونی ذیربط میرسد.» در همین راستا و براساس تاییدیه مورخ 26/3/1395 مدیرکل نظارت بر خدمات سازمان حمایت مصرفکنندگان و تولیدکنندگان مقرر شده است که مصوبه شماره 237 کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات در کارگروه تنظیم بازار مطرح شود و برمبنای تصمیمات متّخذه در جلسه مورخ 2/5/1395 کارگروه تنظیم بازار، با پیشنهاد وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات در خصوص پذیرش فهرست افزایش و یا کاهش تعرفههای خدمات ارتباطی مصوب کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات و پیشنهادات کمیسیون فوق در رابطه با حق انشعاب و هزینه پالس تلفن ثابت موافقت گردیده است. لذا بنا به مراتب فوق و با توجه به اینکه در جریان وضع مقررات مورد شکایت؛ ترتیبات مندرج در تبصره 1 بند «د» ماده 101 قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران و دستورالعمل مصوب شورای اقتصاد در خصوص تبصره موصوف رعایت شده است، بنابراین بندهای 1 و 3 مصوبه شماره 6 جلسه شماره 237 - 22/3/1395 کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات در راستای حکم مقنّن و تبیین شیوههای اجرایی آن بوده لذا مغایر با قوانین و خارج از اختیار نبوده به استناد بند «ب» ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 رای به رد شکایت صادر و اعلام میکند. رای صادره ظرف مدت بیست روز از تاریخ صدور از سوی ریاست ارزشمند دیوان یا ده نفر از قضات گرانقدر دیوان قابل اعتراض است.
دکتر زین العابدین تقوی - رئیس هیات تخصصی اقتصادی مالی دیوان عدالت اداری