بسم الله الرحمن الرحیم
هیات تخصصی مالیاتی، بانکی
شماره پرونده: ه- ع/9901934
شماره دادنامه: 140009970906010118
تاریخ: 1400/03/03
شاکی: علی اصغر کاشفی
طرف شکایت: وزارت امور اقتصادی و دارایی کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند (2) ابلاغیه شماره 81509/54 مورخ 05/06/1399 معاون نظارت مالی و خزانه دار کل کشور
شاکی دادخواستی به طرفیت وزارت امور اقتصادی و دارایی کشور، به خواسته ابطال بند (2) ابلاغیه شماره 81509/54 مورخ 05/06/1399 معاون نظارت مالی و خزانه دار کل کشور، به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده است که به هیات عمومی ارجاع شده است. متن مقررات مورد شکایت به قرار زیر میباشد:
- بند (2) ابلاغیه شماره 81509/54 مورخ 05/06/1399 معاون نظارت مالی و خزانه دار کل کشور
«..2- در خصوص واحدهایی که با توجه به حکم ماده (44) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (1) به صورت خودگردان اداره میشوند، نیازی به استفاده از حساب های دولتی و ثبت رویدادهای مالی در دفاتر واحدهای گزارشگر بخش عمومی نمیباشد. در اداره این گونه اماکن استفاده از حساب های بانکی با قیود مقرر در بند (ب) ماده (17) قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران الزامی نیست.»
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
مقرره مورد شکایت براساس ماده (44) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (1) مصوب 15/08/1384 برای اجرا ابلاغ گردیده است در حالی که این ماده به دلایل زیر نسخ گردیده و قابلیت اجرا ندارد:
1- براساس صراحت اصل 53 قانون اساسی، اصل بر واریز کلیه درآمدهای دولت به خزانه داری کل کشور میباشد و از سوی دیگر براساس ماده (23) قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 08/07/1386 که پس از ماده (44) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) تصویب گردیده است و ناسخ این ماده میباشد، عملا ایجاد و اداره هرگونه مهمانسرا، زائرسرا، مجتمع مسکونی، رفاهی، واحدهای درمانی و آموزشی، فضای ورزشی، تفریحی و نظایر آن توسط دستگاه های اجرایی ممنوع گردیده است و از این رو ماده (44) قانون یاد شده در مغایرت با ماده (23) قانون مدیریت خدمات کشوری میباشد.
2- مقرره مورد شکایت به صراحت در مغایرت با ماده (5) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) مصوب 04/12/1393 و ماده (11) آییننامه اجرایی ماده (5) قانون فوق الذکر موضوع تصویب نامه شماره 152001/ت52293ه- مورخ 02/12/1395 هیات وزیران میباشد.
3- مقرره مورد شکایت از آن جهت که خود را مستثنی از حکم بند (ب) ماده (17) قانون برنامه ششم توسعه دانسته است در مغایرت با این ماده میباشد زیرا که این ماده به لحاظ ماهیت تقنینی بر قوانین عادی در طول برنامه حاکمیت دارد.
4- مقرره مورد شکایت در مغایرت با شق (2) بند (الف) تبصره (7) قانون بودجه سال 1399 کل کشور میباشد که براین اساس مقرره مورد شکایت در حکم تصرف غیرقانونی در اموال عمومی تلقی میگردد و مطابق ماده (121) قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری قابل پیگرد توسط مراجع قانونی ذی صلاح میباشد.
در پاسخ به شکایت مذکور، دفتر حقوقی وزارت امور اقتصادی و دارایی به موجب لایحه شماره 146852/91 مورخ 26/09/1399 به طور خلاصه توضیح داده است که:
1- مقرره مورد شکایت مبتنی بر توافق نامه با دیوان محاسبات کشور -به عنوان مرجع نظارتی قوه مققنه و ناظر بر اجرای قوانینی و مقررات مالی کشور- به شماره 128/40000 مورخ 25/05/1399 میباشد.
2- با عنایت به ماده (39) قانون محاسبات عمومی، وجوه حاصل از درآمد های مراکز مذکور در ماده (44) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (1) در بودجه کشور منظور نمی گردد تا بتوان به موجب آن برای واریز آن وجوه، حساب اختصاصی نزد بانک مرکزی افتتاح گردد.
3- دستگاه های خودگردان موضوع ماده (44) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (1) در زمره مصادیق اماکن موصوف در ماده (5) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) مصوب 04/12/1393 قرار نگرفته اند از این رو از شمول ماده (5) و حکم آن مبنی بر لزوم افتتاح حساب بانکی معاف میباشند.
4- براساس ماده (40) قانون محاسبات عمومی کشور نحوه عمل و روش های اجرایی در مورد وصول درآمدهای وزارتخانه ها و موسسات دولتی و... براساس دستورالعملی است که از طرف وزارت امور اقتصادی و دارایی تهیه و ابلاغ خواهد شد. آییننامه نحوه اجرای مواد 39، 41 و 42 قانون یاد شده نیز در عداد وظایف وزارت امور اقتصادی و دارایی بوده و ابلاغیه مورد شکایت در حیطه وظایف ذاتی معاونت مذکور بوده است.
5- از مقرره مورد شکایت هیچ گونه برداشتی نسبت به دخالت دستگاه های اجرایی در ایجاد و اداره هرگونه مهمانسرا و... نمی شود و از این رو ادعای شاکی در مغایرت مقرره مورد شکایت با ماده (23) قانون مدیریت خدمات کشوری بلا وجه است.
نظریه تهیه کننده گزارش:
با مداقه در اوراق و محتوای پرونده، به موجب ماده (44) الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (1) مصوب 15/08/1384، «کلیه دستگاههای ملی و استانی مذکور در ماده (160) قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مکلفند کلیه مراکز جانبی از قبیل مراکز آموزشی، رفاهی، تفریحی، آموزشی و ورزشی که برای استفاده کارکنان و خانواده آنها در اختیار دارند را به طریق خودگردان درآمد - هزینه ای اداره نمایند به نحوی که برای اداره و نگهداری این مراکز هیچگونه هزینه ای (اعم از هزینه پرسنلی، اداری، تجهیزاتی، مواد مصرفی و نظایر آن) بر دولت تحمیل نگردد. استفاده از اعتبارات خارج از شمول قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1/6/1366 نیز برای این امور ممنوع میباشد.» و به موجب ماده (39) قانون محاسبات عمومی مصوب 01/06/1366 « وجوهی که از محل درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار منظور در بودجه کل کشور وصول میشود و همچنین درآمدهای شرکتهای دولتی به استثنای بانکها و موسسات اعتباری و شرکتهای بیمه باید به حسابهای خزانه که در بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران افتتاح میگردد تحویل شود. خزانه مکلف است ترتیب لازم را بدهد که شرکتهای دولتی بتوانند در حدود بودجه مصوب از وجوه خود استفاده نماید.» نظر به این که وجوه حاصل از درآمدهای مراکز خودگردان مذکور در ماده (44) الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (1) در بودجه کل کشور وصول نمی گردد، لذا مشمول حکم بند (ب) ماده (17) قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب 14/12/1395 نبوده و بر این مبنا بخشنامه مورد شکایت در تبیین حکم مقنن و شیوه های اجرایی آن بوده، لذا خلاف قانون و خارج از اختیار نمیباشد.
تهیه کننده گزارش: مهدی نادی
رای هیات تخصصی مالیاتی، بانکی دیوان عدالت اداری
با مداقه در اوراق و محتوای پرونده، به موجب ماده (44) الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (1) مصوب 15/08/1384، «کلیه دستگاههای ملی و استانی مذکور در ماده (160) قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مکلفند کلیه مراکز جانبی از قبیل مراکز آموزشی، رفاهی، تفریحی، آموزشی و ورزشی که برای استفاده کارکنان و خانواده آنها در اختیار دارند را به طریق خودگردان درآمد - هزینه ای اداره نمایند به نحوی که برای اداره و نگهداری این مراکز هیچگونه هزینه ای (اعم از هزینه پرسنلی، اداری، تجهیزاتی، مواد مصرفی و نظایر آن) بر دولت تحمیل نگردد. استفاده از اعتبارات خارج از شمول قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1/6/1366 نیز برای این امور ممنوع میباشد.» و به موجب ماده (39) قانون محاسبات عمومی مصوب 01/06/1366 « وجوهی که از محل درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار منظور در بودجه کل کشور وصول میشود و همچنین درآمدهای شرکتهای دولتی به استثنای بانکها و موسسات اعتباری و شرکتهای بیمه باید به حسابهای خزانه که در بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران افتتاح میگردد تحویل شود. خزانه مکلف است ترتیب لازم را بدهد که شرکتهای دولتی بتوانند در حدود بودجه مصوب از وجوه خود استفاده نماید.» نظر به این که وجوه حاصل از درآمدهای مراکز خودگردان مذکور در ماده (44) الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (1) در بودجه کل کشور وصول نمی گردد، لذا مشمول حکم بند (ب) ماده (17) قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب 14/12/1395 نبوده و بر این مبنا بخشنامه مورد شکایت در تبیین حکم مقنن و شیوه های اجرایی آن بوده، لذا خلاف قانون و خارج از اختیار نبوده، به استناد بند « ب» ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392، رای به رد شکایت صادر و اعلام می کند. رای صادره ظرف مدت بیست روز از تاریخ صدور، از سوی ریاست ارزشمند دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات گرانقدر دیوان قابل اعتراض است.
دکتر زین العابدین تقویرئیس هیات تخصصی مالیاتی، بانکی دیوان عدالت اداری
- مستندات قانونی:
اصل (53) قانون اساسی:
کلیه دریافتهای دولت در حساب های خزانه داری کل متمرکز می شود و همه پرداختها در حدود اعتبارات مصوب به موجب قانون انجام میگیرد.
بند (ب) ماده (17) قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب 14/12/1395:
ب- بهمنظور افزایش سرعت و کارایی گردش حسابهای درآمدی و هزینهای دولت، شفافسازی و ایجاد امکان نظارت برخط، بر کلیه حسابهای دستگاههای اجرایی و کاهش اثرات منفی عملیات مالی دولت بر نظام بانکی، کلیه حسابهای بانکی اعم از ریالی و ارزی برای وزارتخانهها، موسسات، شرکتها، سازمانها، دانشگاههای دولتی و اعتبارات دولتی نهادهای عمومی غیردولتی، صرفاً از طریق خزانهداری کل کشور و نزد بانک مرکزی افتتاح میشود. دستگاههای یادشده موظفند کلیه دریافتها و پرداختهای خود را فقط از طریق حسابهای افتتاحشده نزد بانک مرکزی انجام دهند.
تبصره 1- بانک مرکزی موظف است تمهیدات لازم برای بانکداری متمرکز و نگاهداری حسابهای مورد نیاز هر یک از دستگاهها و دسترسی بر خط خزانهداری کل کشور به اطلاعات حسابهای دستگاههای مذکور را فراهم نماید.
تبصره 2- نحوه انتقال حسابهای دستگاههای مذکور به بانک مرکزی و هزینهکرد آن توسط بانکهای عامل، مطابق دستورالعملی خواهد بود که حداکثر ظرف مدت سه ماه پس از لازمالاجراء شدن این قانون، به پیشنهاد مشترک وزارت امور اقتصادی و دارائی، سازمان و بانک مرکزی، به تصویب شورای پول و اعتبار میرسد.
تبصره 3- بانک مرکزی مکلف است نسبت به ابلاغ دستورالعمل موضوع تبصره(2) این ماده به کلیه بانکها و موسسات اعتباری اقدام کند. هر نوع تخلف از دستورالعمل مذکور، توسط بانکها مشمول مجازات انتظامی موضوع ماده(44) قانون پولی و بانکی کشور و تغییرات آن در ماده (96) قانون برنامه پنجم توسعه مصوب 15/10/1389 خواهد بود. همچنین هر نوع تخلف توسط سایر دستگاههای اجرایی، در حکم تصرف غیرقانونی در وجوه و اموال عمومی محسوب میشود.
ماده (160) قانون برنامه پنجساله چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب 11/06/1383:
کلیه وزارتخانهها، موسسات و شرکتهای دولتی موضوع ماده (4) «قانون محاسباتعمومی کشور، مصوب 1/6/1366» و سایر شرکتهائی که بیش از پنجاه درصد (50%)سرمایه و سهام آنها منفرداً یا مشترکاً به وزارتخانهها، موسسات دولتی و شرکتهای دولتی، بهاستثنای بانکها و موسسات اعتباری و شرکتهای بیمه قانونی، تعلق داشته باشند و همچنین شرکتها و موسسات دولتی که شمول قوانین و مقررات عمومی به آنها، مستلزم ذکر یا تصریح نام است، ازجمله: شرکت ملی نفت ایران و شرکتهای تابعه وابسته به وزارتنفت و شرکتهای تابعه آنها، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران و شرکتهای تابعه، سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران و شرکتهای تابعه در موارد مربوط، مشمول مقررات این قانون میباشند.
موادی از قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 01/06/1366:
ماده 39- وجوهی که از محل درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار منظور در بودجه کل کشور وصول میشود و همچنین درآمدهای شرکتهای دولتی به استثنای بانکها و موسسات اعتباری و شرکتهای بیمه باید به حسابهای خزانه که در بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران افتتاح میگردد تحویل شود. خزانه مکلف است ترتیب لازم را بدهد که شرکتهای دولتی بتوانند در حدود بودجه مصوب از وجوه خود استفاده نماید.
تبصرهدر مورد شرکتهای دولتی که قسمتی از سهام آنها به بخش غیر دولتی (خصوصی و تعاونی) متعلق باشد در صورتی که اساسنامه آنها با هر یک از مواد این قانون مغایر باشد با موافقت صاحبان سهام مذکور قابل اجراء میباشد و در غیر این صورت مواد این قانون نسبت به سهام مربوط به بخش دولتی لازم الاجراء است.
ماده 40- نحوه عمل و روشهای اجرایی در مورد وصول درآمدهای وزارتخانه ها و موسسات دولتی و نمونه فرمهای مورد استفاده برای این منظور بر اساس دستورالعملهائی خواهد بود که از طرف وزارت امور اقتصادی و دارائی تهیه و ابلاغ خواهد شد.
تبصرهشرکتهای دولتی به استثناء بانکها و موسسات اعتباری و شرکتهی بیمه مکلفند روشهای اجرایی وصول درآمدهای خود را به تایید وزارت امور اقتصادی و دارائی برسانند.
ماده 41- وجوهی که وسیله وزارتخانه ها و موسسات دولتی و شرکتهای دولتی (باستثناء بانکها و شرکتهای بیمه وموسسات اعتباری) به عنوان سپرده و یا وجه الضمان و یا وثیقه و یا نظائر آنها دریافت میگردد باید به حسابهای مخصوصی که از طرف خزانه در بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و یا شعب سایر بانکهای دولتی که از طرف بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران نمایندگی داشته باشند افتتاح میگردد واریز شده به حسابهای مذکور که بدون حق برداشت خواهد بود در آخر هر ماه به حساب مخصوص تمرکز وجوه سپرده در خزانه منتقل شود.
تبصرهرد وجوه سپرده طبق مقررات به عمل میآید و وزارت امور اقتصادی و دارائی مکلف است از طریق واگذاری تنخواه گردان رد سپرده از حساب تمرکز وجوه سپرده و یا به طریق مقتضی دیگر موجبات تسریع و تسهیل در رد کلیه سپرده های موضوع این ماده را فراهم نماید.
ماده 42- کلیه وزارتخانه ها و موسسات دولتی و شرکتهای دولتی مکلفند حداکثر ظرف مدت سه ماه از تاریخ اجرای این قانون کلیه وجوه سپرده هائی را که تا تاریخ مذکور دریافت گردیده و نسبت به رد آن به ذینفع اقدام نشده است به حساب تمرکز وجوه سپرده خزانه نزد بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران منتقل و فهرست مشخصات کامل سپرده های مذکور را به خزانه اعلام نماید.
ماده (23) قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 08/07/1386:
ایجاد و اداره هرگونه مهمانسرا، زائرسرا، مجتمع مسکونی، رفاهی، واحدهای درمانی و آموزشی، فضاهای ورزشی، تفریحی و نظایر آن توسط دستگاههای اجرایی ممنوع میباشد.
تبصره 1 -دستگاههایی که براساس وظایف قانونی خود برای ارائه خدمات به مردم عهده دار انجام برخی از امور فوق میباشند با رعایت احکام این فصل از حکم این ماده مستثنی میباشند.
تبصره 2 -مناطق محروم کشور تا ز مانی که از نظر نیروی انسانی کارشناس و متخصص توسعه نیافتهاند با تصویب هیات وزیران از حکم این ماده مستثنی میباشند.
بند (الف) تبصره (7) قانون بودجه سال 1399 کل کشور مصوب 26/12/1398:
الف- 1- در راستای اجرایی نمودن ماده (35) قانون رفع موانع تولید رقابتپذیر و ارتقای نظام مالی کشور، عبارت «واریز به خزانهداری کل کشور» در این ماده به عبارت «واریز به حساب تمرکز وجوه درآمد شرکتهای دولتی نزد خزانهداری کل کشور» اصلاح میشود.
2- کلیه دستگاههای اجرایی موضوع ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده (29) قانون برنامه ششم توسعه از جمله دستگاهها و شرکتهای مستلزم ذکر یا تصریح نام مانند شرکتهای اصلی و تابعه وزارت نفت و سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران (ایدرو) و سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران (ایمیدرو) مکلفند کلیه حسابهای ریالی خود (درآمدی و هزینهای) را صرفاً از طریق خزانهداری کل کشور و نزد بانک مرکزی افتتاح کنند. دستگاههای یادشده موظفند کلیه دریافتها و پرداختهای خود را فقط از طریق حسابهای افتتاحشده نزد بانک مرکزی انجام دهند. نگهداری هرگونه حساب توسط دستگاههای مذکور در بانکی غیر از بانک مرکزی در حکم تصرف غیرقانونی در اموال عمومی است. نهادهای عمومی غیردولتی در رابطه با آن بخش از منابع خود که از محل منابع عمومی یا کمکهای مردمی تامین میشود، مشمول حکم این جزء میشوند.
ماده (44) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (1) مصوب 15/08/1384:
کلیه دستگاههای ملی و استانی مذکور در ماده (160) قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مکلفند کلیه مراکز جانبی از قبیل مراکز آموزشی، رفاهی، تفریحی، آموزشی و ورزشی که برای استفاده کارکنان و خانواده آنها در اختیار دارند را به طریق خودگردان درآمد - هزینه ای اداره نمایند به نحوی که برای اداره و نگهداری این مراکز هیچگونه هزینه ای (اعم از هزینه پرسنلی، اداری، تجهیزاتی، مواد مصرفی و نظایر آن) بر دولت تحمیل نگردد.
استفاده از اعتبارات خارج از شمول قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1/6/1366 نیز برای این امور ممنوع میباشد.
ماده (5) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) مصوب 04/12/1393:
ماده 5- به دستگاههای اجرایی موضوع ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری اجازه داده میشود، واحدهای خدماتی و رفاهی و مجتمعهای فرهنگی، هنری و مازاد ورزشی را از طریق برگزاری مزایده به اشخاص صاحب صلاحیت بخشهای خصوصی، تعاونی، شهرداریها و دهیاریها با اولویت بخش تعاونی در شرایط برابر و در اماکن ورزشی در شرایط مساوی با اولویت فدراسیونهای ورزشی، ردههای مقاومت بسیج و هیاتهای ورزشی استانی و شهرستانی بهصورت اجاره واگذار نماید. نظارت بر کاربری و استانداردهای بهرهبرداری و خدماترسانی این موسسات و همچنین رعایت حقوق مصرفکننده بهعنوان بخشی از قرارداد فیمابین بر عهده دستگاه اجرایی مربوط است. معادل وجوه حاصل از اجرای این ماده براساس ردیفهای درآمد- هزینهای که در قوانین بودجه سنواتی به صورت ملی یا استانی پیشبینی میشود، به دستگاههای اجرایی ذیربط ملی یا استانی اختصاص مییابد تا در قالب مبادله موافقتنامه با سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور هزینه شود.
آییننامه اجرایی این ماده شامل نحوه واگذاری، تعیین و واریز وجوه اجارهبها به درآمدهای عمومی نزد خزانهداری کل کشور، نحوه تعیین صلاحیت شرکتها و ارائه خدمات به مصرفکنندگان با پیشنهاد وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور بهتصویب هیات وزیران میرسد.
ماده (11) آییننامه اجرایی ماده (5) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) موضوع تصویب نامه شماره 152001/ت52293ه- مورخ 02/12/1395 هیات وزیران:
ماده 11- وجوه حاصل از اجرای این آییننامه پس از واریز به حسابهای خزانه بر اساس ردیفهای درآمدهزینهای که در قوانین بودجه سنواتی به صورت ملی و استانی پیشبینی میشود، به دستگاههای اجرایی ذیربط ملی یا استانی با رعایت قوانین مربوط اختصاص مییابد تا در قالب موافقتنامه با سازمان برنامه و بودجه کشور هزینه شود.