بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 814
تاریخ دادنامه: 23/8/1396
کلاسه پرونده: 95/606
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای فریدون قراگوزلو
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 11 مصوبه مورخ 5/8/1393 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران ابلاغی به شماره 300/41364-6/8/1393
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند 11 مصوبه مورخ 5/8/1393 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران ابلاغی به شماره 330/41364-6/8/1393 را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
"احتراماً، به استناد اصل 173 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، ضمن تقدیم دادخواست و ضمائم آن به استحضار می رساند: بر اساس نظر فقهای معظم شورای نگهبان در جلسه مورخ 29/3/1392 که بر اساس نامه شماره 51067/30/92-1/4/1392 قائم مقام دبیر شورای نگهبان در خصوص مغایرت بند 3 صورت جلسه شماره 357 کمیسیون ماد 5 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران با شرع مقدس اسلام، مبنی بر« تفکیک اراضی و صدور هرگونه پروانه ساختمانی جهت اراضی محدوده منطقه 22 با مساحت بیش از 1000 مترمربع، در صورت عدم تمایل مالکان به واگذاری رایگان 70% اراضی خود به شهرداری منوط به تامین عرصه و اجرای فضاهای خدماتی و عمومی توسط مالکان (طبق سرانه های طرح جامع مصوب 1370) و بر اساس میزان واحد پذیری و جمعیت پذیری، مجاز خواهد بود»، به شرح زیر اعلام نظر نموده اند:
« بند 3 صورتجلسه مورد شکایت در مواردی که خلاف ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری مصوب 28/1/1390 مجلس شورای اسلامی است، پس از تاریخ مذکور (28/1/1390) نمی تواند ملاک عمل قرار گیرد و همچنین نسبت به ما قبل (قبل از تاریخ 28/1/1390) نیز اطلاق تامین اراضی در داخل محدوده و دیگر اراضی بدون موافقت مالک در مواردی که عین زمین مورد نیاز نیست، خلاف موازین شرع شناخته شد»، متعاقباً به موجب دادنامه شماره 488 (کلاسه پرونده 91/147-29/7/1392) هیات عمومی دیوان عدالت اداری، حکم به ابطال آن مصوبه از تاریخ تصویب صادر و اعلام گردیده است).
همچنین در خصوص مغایرت بند 29-16 ضوابط و مقررات طرح تفصیلی در مورد منطقه 22 تهران با شرع مقدس اسلام، از حیث الزام به رعایت مفاد بند 3 صورتجلسه 357 کمیسیون ماده 5، که بر اساس نامه شماره 265/102/93 -31/1/1393 قائم مقام دبیر شورای نگهبان چنین اعلام نظرگردیده که: « بند 3 مصوبه شماره 357 قبلاً توسط فقهای محترم خلاف موازین شرع شناخته شده و مراتب طی نامه شماره 51067/30/92 -1/4/1392 به آن دیوان اعلام گردیده است و لذا بند 29-16 از این جهت خلاف موازین شرع میباشد»، نیز متعاقباً به موجب دادنامه شماره 1085 (کلاسه پرونده 92/968-10/9/1394) هیات عمومی دیوان عدالت اداری، حکم به ابطال بند 29-16 ضوابط و مقررات طرح تفصیلی منطقه 22 تهران از تاریخ تصویب صادر و اعلام شده است. متاسفانه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران با امضای معاون شهرسازی و معماری وزارت راه و شهرسازی و دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در مصوبه شماره 41364/300 - 6/8/1393 پیرامون عدم انطباق طرحهای جامع و تفصیلی تهران، با علم و اطلاع و آگاهی کامل از اینکه این جریان که فی نفسه یک موضوع واحد بوده ولی تحت عنوان مصوبات و بخشنامه های مختلف از طرف مراجع مختلف صادر گردیده بوده، مربوط به یک موضوع واحد واگذاری رایگان اراضی به شهرداری است که قبلاً کراراً تحت مصوبات با شماره های مختلف به تصویب کمیسیون و شورای عالی رسیده بوده و توسط هیات عمومی دیوان عدالت و شورای نگهبان کراراً مورد رسیدگی قرار گرفته و خلاف شرع مقدس اسلام شناخته شده و توسط دیوان ابطال گردیده است و توسط شعبات اجرای احکام دیوان به ریاست و اعضای کمیسون ماده 5 که همان اعضای سازمانها و وزارتخانه های عضو شورای عالی شهرسازی و معماری نیز میباشند، ابلاغ گردیده است، متاسفانه در بند(10) آن مصوبه، اقدام به حذف بند 29-16 ضوابط و مقررات طرح تفصیلی در مورد منطقه 22 تهران را نموده اند، ولی در بند (11) همان مصوبه بر خلاف نظرات فقهای معظم شورای نگهبان و بر خلاف آراء هیات دیوان عدالت اداری و بر خلاف موازین شرع مقدس اسلام، مجدداً همان بند باطل شده و خلاف شرع شناخته شده 29-16ضوابط و مقررات طرح تفصیلی در مورد منطقه 22 تهران را که مالکین اراضی با مساحت بیش از یک هزار مترمربع در منطقه 22 تهران را اجباراً، ملزم و مکلف به واگذاری رایگان 70% اراضی خود به شهرداری برای تامین خدمات عمومی شهری می نموده، را احیاء و ابقاء کرده اند، که عمل و اقدام آنان، بغیر از بی اعتبار و بی اثر کردن آراء مراجع قانونی و شرعی کشور و اقدام به عملی غیر قانونی و غیر شرعی، هیچ توجیه دیگری ندارد.
با توجه به اینکه قبلاً به این موضوع با شماره مصوبات گوناگون و تکراری شورای عالی شهرسازی و معماری و کمیسیون ماده 5 که موضوع همه آنها فی نفسه یکی است، ولی با شماره مصوبات مختلف از طرف کمیسیون ماده 5 یا شورای عالی شهرسازی و معماری تاکنون بارها صادر گردیده و بارها هم ابطال گردیده، و بارها و کراراً در شورای نگهبان و هیات عمومی دیوان عدالت اداری مورد رسیدگی قرار گرفته و موضوع آن کراراً خلاف شرع شناخته شده و ابطال شده است، ولی هر بار با طرق مختلف بدون توجه و با عدم رعایت آراء علما و مراجع و فقهای معظم و عدم رعایت موازین شرع مقدس اسلام و عدم اجرای آراء دیوان عدالت همان موضوع باطل شده تکراری را توسط شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، جهت پشتیبانی از کمیسیون ماده 5 و احیاء مصوبات خلاف قانونی آن کمیسیون، مجدداً ابقاء و احیاء نموده اند، و این چرخه گردون همچنان ادامه دارد که هر بار که موضوع مصوبه کمیسیون ماده 5 در دیوان باطل میگردد، متاسفانه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به پشتیبانی از کمیسیون ماده 5 اقدام به ابقاء و احیاء مجدد آن موضوع و آن مصوبه مینماید و باید به این وضعیت و این موضوع تکراری که موجب لطمات شدید به اقتصاد کشور و اتلاف وقت مراجع و مقامات و دستگاههای رسیدگی کننده به شکایات گردیده، برای همیشه خاتمه داده شود و دیگر تکرار نگردد.
خواهشمندم دستور فرمایید به موضوع این دادخواست که تحت عنوان شهرفروشی و تراکم فروشی لقب گرفته و حرام شرعی میباشد و طی سالیان متمادی، عامل اصلی رکود اقتصادی در پایتخت و کشور و موجب توقف ساخت و ساز و غیره، بوده و هست به صورت خارج از نوبت رسیدگی نموده و حکم به ابطال، بند (11) مصوبه شماره 300/41364-6/8/1393 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران پیرامون عدم انطباق طرحهای جامع و تفصیلی تهران، را صادر و اعلام فرمایند و شورای عالی طرف شکایت و کمیسیون ماده 5 آن را مکلف به رعایت و اجرای مادام العمر آن حکم در تمام موارد و مصوبات آتی و بعدی فرمایید. "
متن مصوبه در قسمت مورد اعتراض به قرار زیر است:
" 11- تمام اراضی با مساحت بیش از یک هزار مترمربع در منطقه 22 شهر تهران به صورت 30% سهم مالکین و 70% سهم شهرداری برای تامین خدمات عمومی عمل گردد. "
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی وزارت راه و شهرسازی به موجب لایحه شماره 730/37504-5/8/1395 توضیح داده است که:
" ریاست محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام و احترام
عطف به اخطاریه کلاسه پرونده 95/606 در خصوص ارسال دادخواست آقای فریدون قراگوزلو به خواسته ابطال بند 11 مصوبه مورخ 5/8/1393 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به جهت واگذاری رایگان 70% اراضی به شهرداری تهران برای تامین خدمات عمومی شهری حسب پاسخ مواصله از دبیرخانه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران طی نامه شماره 151808/310/95/د- 25/7/1395 به استحضار می رساند:
استنباط خواهان مبنی بر اجبار مالکان بر انتقال و واگذاری مبتنی بر تفسیر شخصی از مصوبه شورای عالی جهت نیل به اهداف مورد نظر بوده است، این برداشت از مصوبه به دو علت خلاف واقع بوده و محکوم به رد است:
نخست آن که بند 11 مصوبه 5/8/1393 براب رجواز حاصل از بند 4 ماده 2و بند 5 ماده 4 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران برای تصویب « معیارها و ضوابط و آییننامه»های شهرسازی، بوده است و موضوع تعیین « سرانه» مورد نیاز برای کاربریهای خدماتی برای هر شهر امری است که از جنبه فنی و تخصصی برخوردار بوده و خاصه اینکه مصوبات مربوط به تعیین سرانه، با در نظر داشتن جمیع جهات از جمله تعداد جمعیت، موقعیت و شرایط سیاسی و اقتصادی و غیره برای هر شهر تعیین و ابلاغ میگردد. از طرفی نظر به اهمیت و جایگاه شهر تهران به عنوان « مرکز» سیاسی، تجاری و خدماتی کشور به لحاظ تامین سرانه های خدماتی از دیگر نقاط کشور از اهمیت بیشتری برخوردار است و تبعاً به دلیل نیاز بیشتر، اراضی زیادتری- به اصطلاح علم شهرسازی درصد بیشتری- باید به این کاربری اختصاص داده شود.
بنابراین همان گونه که از عنوان مصوبه مورد نظر نیز معلوم است- مغایرتهای طرح جامع و تفصیلی- در واقع مصوبه مورد نظر در خصوص تعیین سرانه خدماتی با توجه به مغایرتهای به وجود آمده برای منطقه 22 شهر تهران است تا من بعد مهندسان مشاور، شهرسازان و سایر افراد و مراجع ذیصلاح با توجه به آن معیار- فارغ از مالکیت ملک و با توجه به مبانی فنی و تخصصی- اقدام به تهیه نقشه های طراحی شهری و یا اخذ تصمیمت لازم در آن خصوص نمایند، به همین منظور شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در همان مصوبه (5/8/1393) ضمن لغو بند 10 که دقیقاً نظر به انتقال مالکیت به شهرداری داشته، بلافاصله در بند بعدی (11) با استفاده از واژه «عمل» در متن مصوبه، اقدام به تعیین سرانه خدماتی (70%) برای منطقه 22 تهران مینماید که این افزایش سرانه متاسفانه به دلیل اقدام شهرداری در گسترش بلند مرتبه سازی و بدون لحاظ برنامه های طرح جامع مصوب بوده است که نتیجه این اقدامات انباشت جمعیت کثیری در یک مساحت محدود (منطقه 22) خواهد شد که فراتر از جمعیت پیش بینی شده در طرح جامع بوده و این ساکنین اضافه شده به عنوان شهروندان- حق خواهند داشت که برابر استانداردهای شهرسازی از حداقل خدمات مورد نیاز بهره مند گردند لذا راهی جز افزایش «سهم سرانه» خدماتی نسبت به دیگر کاربریها- و نه انتقال- برای کل منطقه وجود ندارد که این امر معمول و از الزامات و راه حلهای شهرسازی میباشد.
« بند 11 مصوبه 5/8/1393 شورای عالی: تمام اراضی با مساحت بیش از یک هزار مترمربع در منطقه 22 شهر تهران به صورت 30% سهم مالکین و 70% سهم شهرداری برای تامین خدمات عمومی «عمل» گردد.»
دوم اینکه نه تنها اختیار تعیین سرانه های خدماتی- معیارها و استانداردهای شهرسازی- در مواد پیش گفته به شورای عالی به عنوان یک مرجع عمومی و مقرره گذار در امر شهرسازی اعطاء گردیده است که در بررسی تبصره 4 قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها و سایر قوانین که بدانها اشاره خواهد شد لزوم این تکلیف تکرار شده است.
« تبصره-4- در مواردی که تهیه زمین عوض در داخل محدوده های مجاز برای قطعه بندی و تفکیک و ساختمان سازی میسر نباشد و احتیاج به توسعه محدوده مزبور طبق طرحهای مصوب توسعه شهری مورد تایید مراجع قانونی قرار بگیرد، مراجع مزبور میتوانند در مقابل موافقت با تقاضای صاحبان اراضی برای استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و عمران شهر، علاوه بر انجام تعهدات مربوط به عمران و آماده سازی زمین و واگذاری سطوح لازم برای تاسیسات و تجهیزات و خدمات عمومی، حداکثر تا 205 از اراضی آنها را برای تامین عوض اراضی واقع در طرحهای موضوع این قانون و همچنین اراضی عوض طرحهای نوسازی و بهسازی شهری، به طور رایگان دریافت نمایند.»
همان گونه که ملاحظه میگردد تکلیف مالکین در تبصره 4 قانون موصوف بر سه اصل استوار است:
1- تعهد مالک بر انجام آماده سازی اراضی.
2- واگذارس سطوح لازم تاسیسات و تجهیزات و خدمات عمومی (سرانه کاربری خدماتی).
3- واگذاری 20% از اراضی توسط مالکین برای تامین عوض اراضی واقع در طرحهای موضوع قانون
از طرفی:
برابر ماده 15 قانون زمین شهری- هرگونه تفکیک و تقسیم اراضی بایر جهت عمران و احداث بنا با رعایت « ضوابط و مقررات» وزارت مسکن و شهرسازی و مواد این قانون بلااشکال است. همچنین در قسمت اخیر ماده 26 آییننامه قانون زمین شهری آمده است: « دستورالعمل تعیین سرانه تاسیسات روبنایی توسط وزارت مسکن و شهرسازی تهیه و ابلاغ میشود» در مصوبه 10/3/1389 شورای عالی با عنوان تدقیق تعاریف و مفاهیم کاربریهای شهری و تعیین سرانه آنها آمده است: «شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در جلسه مورخ 10/3/1389 خود پیرو صورتجلسه مورخ 9/3/1389 کمیته فنی، طرح تحقیقاتی تدقیق تعاریف و مفاهیم کاربریهای شهری و تعیین سرانه آنها را بررسی نهایی و پس از اصلاحات مربوطه تصویب نمود.
تبصره1: سرانه های موضوع این مصوبه برای شهرهایی مورد عمل قرار میگیرد که ویژگی خاصی از نظر نقش و عملکرد و اقلیم نداشته باشند. در صورتی که در فرآیند تهیه طرح و به استناد مطالعات آن لزوم تغییر در سرانه های مصوب برای هر یک از شهرها از سوی مشاور تهیه کننده تشخیص داده شود با توجیهات فنی و مستندات لازم میتواند در مرجع تصویب کننده طرح مورد توجه و تصویب قرار گیرد.» بنابراین هم از محتوای ماده مذکور هم بنا بر تبصره 1 مصوبه 9/3/1389 شورای عالی می توان نتیجه گرفت که تعیین سرانه های خاص برای هر شهر از جمله سرانه خدمات عمومی در چارچوب اختیارات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران بوده و مصوبه مورد نظر خواهان در واقع تعیین سرانه خدماتی برای متخصصان و دست اندرکاران و شهرداری جهت تهیه و اجرای طرحهای شهرسازی و لحاظ خدمات مورد نیاز برای ساکنان منطقه 22 تهران است و لاغیر و این مصوبه فارغ از نوعیت مالکیتها (دولتی، خصوصی و...) بر اساس موارد مذکور، تهیه و ابلاغ شده است. با توجه به مراتب معنونه استدعای رسیدگی و رد شکایت نامبرده را دارد. در پایان آقای رضا محمدی جهت ثبت لایحه به حضور معرفی میشوند."
در خصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت بند 11 مصوبه شماره 300/41364-6/8/1393 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران با شرع مقدس اسلام، دبیر شورای نگهبان به موجب لایحه شماره 1576/100/96- 31/3/1396 اعلام کرده است که:
" 1- بند مورد شکایت خلاف شرع دانسته شد.
توضیح این که اگر مراد از بند 11 مورد شکایت آن است که فقط جهت تهیه نقشه به 70% درصد اراضی مردم توجه شود و این به معنای اخذ این اراضی از مردم به صورت مجانی و بدون رضایت ایشان نیست، بند 11 خلاف شرع نمیباشد و این مطلب در جواب وزارت راه و شهرسازی آمده است. لکن این استظهار خلاف ظاهر بند 11 است و ظاهر آن، اخذ 70% اراضی مردم به صورت مجانی و بدون رضایت آنان میباشد و لذا بند 11 مورد شکایت خلاف شرع میباشد.
2- همان گونه که در نامه قائم مقام دبیر شورای نگهبان به شماره 51067/30/92- 1/4/1392 آمده است با توجه به تبصره 3 ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری مصوب 28/1/1390 مجلس شورای اسلامی، تکلیف اراضی با مساحت بالای پانصد مترمربع مشخص شده است و لذا قانوناً وجهی برای تصویب بند 11 مصوبه مورد شکایت نبوده و آن مصوبه نمی تواند ملاک عمل قرار گیرد. "
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 23/8/1396 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
با توجه به اینکه مطابق حکم مقرر در تبصره 2 ماده 84 و ماده 87 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392، نظر فقهای شورای نگبهان برای هیات عمومی لازم الاتباع است و دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 1576/100/96- 31/3/1396 اعلام کرده است که فقهای شورای نگهبان بند 11 مصوبه شماره 300/41364-6/8/1393 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران را مغایر شرع تشخیص داده اند، بنابراین در اجرای احکام قانونی مذکور و تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 88 و 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392، حکم بر ابطال بند 11 مصوبه شماره 300/41364-6/8/1393 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران از تاریخ تصویب صادر و اعلام میشود. با ابطال مصوبه از بُعد مغایرت با موازین شرعی، موجبی برای اتخاذ تصمیم از حیث مغایرت با قانون وجود ندارد.
محمدکاظم بهرامی - رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری