شماره دادنامه: 140531390000387396
تاریخ دادنامه: 1405/02/22
شماره پرونده: 0300232
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: خانم اکرم یحیوی
طرف شکایت: شورای اسلامی شهر خلخال
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 2 ماده 24 تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری خلخال سال 1402 (تحت عنوان ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری در عرصه مصوّب شورای اسلامی شهر خلخال)
گردش کار: شاکی به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ابطال ماده 24 تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری خلخال سال 1402 مصوّب شورای اسلامی شهر خلخال را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
" به استحضار می رساند اینجانب مالک شش دانگ قطعه زمین واقع در خلخال جهت اخذ پروانه ساختمانی مسکونی به شهرداری خلخال مراجعه نموده و برابر فُرم دستور نقشه شهرداری خلخال نسبت به تهیه نقشه های ساختمانی اقدام نمودم. با توجه به این که ملک مزبور طبق طرح جامع و تفصیلی شهر خلخال مصوّب سال 1398 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در کاربری مسکونی واقع شده و طبق سند مالکیت به مساحت 219/49 مترمربع می‌باشد. اخیراً واحدهای شهرسازی و درآمد شهرداری خلخال براساس ماده 24 تحت عنوان ارزش افزوده ناشی از تغییرکاربری در عرصه مصوّب 1405، مصوبه قبلی شورای اسلامی شهر خلخال در صدد اخذ هزینه تغییرکاربری آن قطعه زمین می‌باشد لذا با درخواست اینجانب شهرداری مجدداً نامه ای به شورای اسلامی شهر خلخال بابت موضوع ابطال رای دیوان برای اراضی کمتر از 500 متر مربع را ارسال و شورای اسلامی شهر موافقت ننموده و این امر موجب توقف در صدور پروانه ساختمانی علی رغم پرداخت کلّیه عوارضات بابت صدور پروانه به حساب شهرداری شده است.
نظر به این که براساس ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری در تبصره 3 ماده مذکور مصوّب 1390/01/28 مقرّر کرده است که در اراضی با مساحت بیشتر از 500 مترمربع که دارای سند شش دانگ است، شهرداری برای تامین سرانه فضای عمومی و خدماتی تا سقف بیست و پنج درصد و برای تامین اراضی مورد نیاز احداث شوارع و معابر عمومی شهر در اثر تفکیک و افراز این اراضی مطابق با طرح جامع و تفصیلی با توجه به ارزش افزوده ایجاد شده از محل تفکیک برای مالک تا بیست و پنج درصد از باقیمانده اراضی را دریافت می نمایند و شهرداری مُجاز است با توافق مالک قدرالسهم مذکور را براساس قیمت روز زمین طبق نظر کارشناس رسمی دادگستری دریافت نمایند. ضمناً اخذ سرانه از اراضی و املاک کمتر از 500 متر مربع برابر رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری در دادنامه صادره به شماره 140009970905812841 مورخ 1400/10/28 ابطال گردیده است. با توجه به مراتب معنونه، تقاضای ابطال ماده 24 تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات سال 1402 مصوّب شورای اسلامی شهر خلخال مورد استدعاست."
در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری برای شاکی ارسال شد وی به موجب لایحه شماره 1240715 مورخ 1403/04/03 اعلام کرده است که:
" نظر به این که شهرداری خلخال با استناد به ماده 24 تعرفه عوارضی محلی و بهای خدمات سال 1402 مصوّب شورای اسلامی شهر خلخال، خواستار اخذ ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری در عرصه پلاک ثبتی اینجانب که دارای مساحت 219/49 مترمربع که دارای شش دانگ سند مالکیت در کاربری مسکونی بوده، می‌باشد؛ لذا مصوبه مذکور مغایر ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری در تبصره 3 ماده مذکور مصوّب 1390/01/28 و رای شماره 140009970905812841 مورخ 1400/10/28 هیات عمومی دیوان عدالت اداری بوده و مطابق رای صادره اخذ هرگونه ارزش افزوده ناشی از تغییرکاربری برای اراضی کم تر از 500 مترمربع ابطال گردیده است. بنابراین باتوجه به مراتب مذکور ابطال ماده 24 تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری خلخال سال 1402 در رابطه با اخذ ارزش افزوده ناشی از تغییرکاربری برای اراضی کم تر از 500 مترمربع را خواستارم."
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
" تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری خلخال سال 1402
....................
ماده 24: ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری در عرصه
...........................
بند 2: در املاکی که پرونده آنها بابت تغییر کاربری در کمیسیون ماده 5 مطرح گردیده و توافقی مابین شهرداری و مالک صورت گرفته، ملاک عمل در محاسبه تغییرکاربری بندهای توافق و درصدهای اِعمال شده در توافق می‌باشد.
...................... -شهرداری خلخال- شورای اسلامی شهر خلخال- فرمانداری خلخال"
در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر خلخال به موجب لایحه شماره 6/7760 مورخ 1403/05/04 توضیحاتی داده که خلاصه آن به قرار زیر است:
" به استحضار می رساند که ماده 24 تعرفه عوارض محلی تحت عنوان ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری در عرصه براساس صلاحیت و حدود قانونی وضع و تصویب شده و خلاف شرع مقدّس نبوده و منطبق با قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری های کشور و تبصره های آن و همچنین ضوابط شهرداری، شهرسازی و سایر قوانین رایج کشور بوده و به موجب آرای صادره از هیات تخصّصی و عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون تشخیص داده نشده است.
موضوع مطالبه شهرداری از شاکی عوارض ارزش افزوده برابر ماده 24 تعرفه عوارض بوده و تبصره 4 ماده 101 قانون شهرداری و همچنین رای شماره 140009970905812841 مورخ 1400/10/28 هیات عمومی دیوان عدالت اداری که شاکی به آنها استناد کرده مربوط به قدرالسهم و سرانه شهرداری در تفکیک و افراز ملک بوده و صراحتاً در متن تبصره 4 ماده 101 قانون مذکور اعلام داشته: «در مواردی که امکان تامین انواع سرانه، شوارع و معابر از زمین مورد تفکیک و افراز میسّر نباشد، شهرداری می‌تواند با تصویب شورای اسلامی شهر معادل قیمتی آن را به نرخ کارشناسی دریافت نماید.» در حالی که موضوع عوارض خواهان متفاوت از موارد اعلامی و استنادی نامبرده و مساحت بوده و مالک بایستی [باید] عوارض ارزش افزوده را با توجه به این که کاربری ملک شاکی در نتیجه موافقت و تصویب کمیسیون ماده 5 از کاربری آموزش عالی و تحقیقات و فناوری به مسکونی حاصل شده را پرداخت نماید و شهرداری طبق قانون و مقرّرات مستحق دریافت و مطالبه عوارض ارزش افزوده و ربطی به قدرالسهم و سرانه ناشی از تفکیک ندارد و مالک خود نیز به این موضوع کاملاً واقف و آگاه می‌باشد.
پلاک ثبتی شاکی که از قطعات تفکیکی پلاک اصلی بوده برابر طرح هادی شهر مصوّب سال 1365 در خارج از محدوده قانونی و زمین دایر مزروعی به صورت اراضی کشاورزی یا آیش بوده و در طی زمان و با افزایش تراکم جمعیتی در طرح جامع شهری مصوّب 1373 وارد محدوده شده و کاربری ملک شاکی در طرح تفصیلی مصوّب شهری 1383 آموزش عالی و تحقیقات و فناوری به شهرداری ابلاغ شده بود و به درخواست مالکین کاربری موصوف در کمیسیون ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی معماری و شهرسازی و با عنایت به تامین سرانه آموزشی طبق بند 47 نظریه کمیسیون ماده 5 استان مورخ 1386/11/20 موافقت به عمل آمده و نقشه ممهور به مُهر کمیسیون ماده 5 شده است و ملک بر اثر طرح و تصویب در کمیسیون ماده 5 ارزش افزوده حاصل نموده و اخذ عوارض ارزش افزوده ناشی برابر ماده 24 تعرفه عوارض قانونی و برخلاف ادّعای شاکی کاربری پلاک ثبتی موصوف در نقشه طرح تفصیلی مسکونی نبوده بلکه برابر موافقت کمیسیون ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی معماری و شهرسازی تبدیل به مسکونی و ارزش افزوده حاصل کرده بنابراین موردی برای ابطال ماده 24 تعرفه عوارض سال 1402 وجود ندارد.
با عنایت به این که قانون و مقرّرات و همچنین ماده 17 قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری های کشور کاربری املاکی از کاربری غیر به کاربری مسکونی از طریق موافقت کمیسیون ماده 5 تبدیل می‌شوند مشمول پرداخت عوارض ارزش افزوده می‌شوند و اگر بنا باشد اشخاص پس از موافقت کمیسیون ماده درجهت فرار از پرداخت حق و حقوق شهرداری با عناوین واهی و متعدّد غیرمرتبط به موضوع مدّعی غیرقانونی و درخواست ابطال تعرفه عوارض شوند دیگر وضع عوارض با توجه به صلاحیت پیش بینی شده در قانون معنا و مفهومی نخواهد داشت و منسوخ تلقّی می‌گردد که این امر مخالف موازین قانونی می‌باشد.
علاوه براین برابر اعلام واحد شهرسازی خلخال شش دانگ پلاک ثبتی 1953 از ابتدا به صورت باغ و زمین مزروعی و خارج از محدوده بوده و پس از ورود به محدوده در طرح مصوّب شهری کاربری آموزش عالی و تحقیقات و فناوری و فاقد گذربندی قرار داشته و ملک به طور کلّی به صورت غیرقانونی تفکیک و با اسناد عادی به اشخاص واگذار شده و اسناد رسمی قطعات تفکیکی غیررسمی نیز برابر قانون تعیین تکلیف قانونی ثبتی بدون استعلام از شهرداری صادر گردیده و در کمیسیون ماده 5 به مسکونی تغییرکاربری یافته و در موافقت و فرآیند ماده 101 یا دریافت قدرالسهم یا سرانه ناشی از تفکیک غیررسمی اعمال نشده و تنها عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری مطالبه که خواهان برای پرداخت نکردن آن و فرار رعایت قانون با ادّعای غیرقانونی مدّعی شده که با اوصاف به موارد معنونه در جهت جلوگیری از تضییع حق و حقوق بیت المال و شهرداری و این که عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییرکاربری عرصه برابر ماده 24 تعرفه عوارض، قانونی است تقاضای رد شکایت مطروحه مورد استدعا می‌باشد."
در اجرای ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری پرونده به هیات تخصّصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره 140431390003163604 مورخ 1404/12/06، ماده 24 تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری خلخال سال 1402 تحت عنوان ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری در عرصه به استثنای بند 2 مصوّب شورای اسلامی شهر خلخال را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مزبور به دلیل عدم اعتراض از سوی رییس و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.
رسیدگی به بند 2 ماده 24 تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری خلخال سال 1402 تحت عنوان ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری در عرصه مصوّب شورای اسلامی شهر خلخال در دستورکار جلسه هیات عمومی قرار گرفت.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1405/02/22 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
اولاً هرچند براساس آراء متعدّد هیات عمومی دیوان عدالت اداری وضع عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری و تغییر کاربری توسط شوراهای اسلامی شهر از سوی هیات عمومی دیوان عدالت اداری مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص نگردیده است، لکن طبق ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران بررسی و تصویب طرح های تفصیلی شهری و تغییرات آنها در هر استان به وسیله کمیسیونی به ریاست استاندار (و در غیاب وی معاون عمرانی استانداری) و با عضویت شهردار و نمایندگان وزارت مسکن و شهرسازی، وزارت جهاد کشاورزی و سازمان میراث فرهنگی و گردشگری و صنایع دستی و همچنین رییس شورای اسلامی شهر ذی ربط و نماینده سازمان نظام مهندسی استان (با تخصّص معماری یا شهرسازی) بدون حق رای انجام می‌شود و تعیین عوارض ارزش افزوده برای املاک یا اراضی قبل از طرح در کمیسیون ماده 5 یا بدون مجوّز از مراجع ذی ربط قانونی مغایر با قانون و خارج از حدود اختیارات است. ثانیاً الزام مالک به تنظیم قرارداد در قالب عقد صلح بابت تقاضای تغییر کاربری قبل از اتّخاذ تصمیم نهایی از سوی مرجع ذی صلاح (کمیسیون ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری) فاقد مجوّز قانونی است. ثالثاً براساس آراء هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله دادنامه شماره 140009970905811072 مورخ 1400/03/29 ذکر قیود ناظر بر اخذ وجوه امانی یا ضمانت نامه بانکی قبل از طرح در کمیسیون ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، فاقد مبنای قانونی است. بنا به مراتب فوق، بند 2 ماده 24 تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات سال 1402 شهرداری خلخال که تحت عنوان ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری در عرصه به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. /
احمدرضا عابدی
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری