شماره دادنامه:140531390000387464
تاریخ دادنامه: 1405/02/22
شماره پرونده: 0300617
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای امیر سبحان شهنازی سنگاچین
طرف شکایت: سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره 66976 مورخ 1402/12/09 رییس سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال نامه شماره 66976 مورخ 1402/12/09 رییس سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
" از آنجایی که دهیاری ها مستند به قانون تاسیس دهیاری ها نهاد عمومی دولتی محسوب می‌شوند، لذا صرف نظر از این که آیا تکلیفی در قوانین به صدور مجوّز استخدامی در دهیاری ها بر عهده طرف شکایت گذاشته شده است یا خیر، وفق قانون مذکور این اختیار متوقف و منحصراً اخذ مجوز از سازمان اداری و استخدامی امکان پذیرمی باشد. در بخش ثانیاً دادنامه شماره 140009970905811080 مورخ 1400/03/22 هیات عمومی دیوان عدالت اداری بر تکلیف انحصاری سازمان اداری و استخدامی در صدور مجوّز استخدامی دهیاری ها تاکید شده است. از این رو با عنایت به این که طرف شکایت بدون اخذ مجوّز از سازمان اداری و استخدامی نسبت به صدور مجوّز استخدامی در دهیاری های استان تهران اقدام نموده خارج از حدود اختیارات و تکالیف قانونی و مغایر اصل 126 قانون اساسی، تبصره ذیل ماده 112 قانون استخدامی کشوری، ماده 31 قانون مدیریت خدمات کشوری، حکم بند ب تبصره 20 قانون بودجه سال 1402 و نیز فرازی از رای هیات عمومی فوق الذکر می‌باشد که بدین وسیله ابطال کل آن را استدعا دارم"
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
" نامه شماره 66976 مورخ 1402/12/09 رییس سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور
" جناب آقای فخاری
استاندار تهران
موضوع: مجوّز بکارگیری نیروی قرارداد مدّت معیّن در دهیاری های استان تهران
با سلام و احترام؛
بازگشت به نامه شماره 149114/43/02 مورخ 1402/02/30 موضوع درخواست نیروی انسانی مورد نیاز دهیاری های آن استان، با توجه به پُست های سازمانی مصّوب و بلاتصدّی و همچنین وضعیت نیروی انسانی دهیاری های آن استانداری، مطابق آمار و اطلاعات واصله مندرج در پیوست نامه فوق، بدین وسیله با بکارگیری تعداد 300 نفر نیروی قرارداد مدّت معّین به استناد تبصره (3) ماده(1) اصلاحیه آیین‌نامه استخدامی دهیاری‌های کشور مصوب 1401/07/30 هیات وزیران و همچنین بند(2) مصوبه شماره 102736 /ت 61711 ه مورخ 1402/06/11 هیات وزیران موضوع اصلاحیه ضوابط اجرایی قانون بودجه سال 1402 کل کشور، از طریق انتشار آگهی و برگزاری آزمون بکارگیری در مشاغل مورد نیاز، در صورت وجود تامین اعتبار و با رعایت مفاد تبصره 2 ماده 32 آیین‌نامه مالی دهیاری ها موافقت می‌گردد. نحوه تامین نیروی انسانی در دهیاری های مذکور با رعایت مفاد دستورالعمل بکارگیری نیروی انسانی در دهیاری های کشور، ابلاغی وزیر کشور طی بخشنامه شماره 126 مورخ 1402/01/05، توسط آن استانداری و با عنایت به موارد ذیل صورت پذیرد:
1) تهیه و تنظیم آگهی بکارگیری در سقف مجوّز ابلاغی با درج نحوه و تاریخ ثبت نام، تعداد سهمیه هر شغل محل(درج عناوین دهیاری های مشترک)، عناوین رشته های شغلی مورد نیاز، شرایط احراز مدرک و رشته تحصیلی مطابق بخشنامه شماره 3028 مورخ 1400/01/29 این سازمان و درج شرایط اختصاصی (حسب مورد)، مواد آزمون علمی و عملی (حسب مورد)، شرایط عمومی داوطلبان و نحوه ورود به فرآیند آزمون، امتیازات و سهمیه های قانونی و سایر موارد مربوطه، مطابق مفاد دستورالعمل مذکور.
2) تشکیل کمیته آزمون و تعیین ترکیب اعضاء (موضوع ماده 6 دستورالعمل فوق الذکر) و انجام وظایف محوّله از جمله انعقاد قرارداد با مجری برگزاری آزمون
3) اطّلاع رسانی جامع در خصوص تاریخ و نحوه ثبت نام، تاریخ آزمون و نحوه صدور کارت و همچنین تاریخ اعلام نتایج از طریق پایگاه اطلاع رسانی استانداری و مجری آزمون
4) ارسال یک نسخه از فهرست اسامی پذیرفته شدگان نهایی آزمون پس از تایید کمیته به این سازمان الزامی است.
مسیولیت نظارت بر حُسن اجرای این مجوّز و برگزاری تمامی مراحل آزمون بکارگیری نیرو و همچنین پاسخگویی به مراجع قضایی در صورت لزوم بر عهده معاونت هماهنگی امور عمرانی آن استانداری می‌باشد.
-رییس سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور"
در پاسخ به شکایت مذکور، سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور به موجب لایحه ای که تحت شماره 1581140 مورخ 1403/04/30 ثبت دفتر اندیکاتور هیات عمومی شده توضیحاتی داده که خلاصه آن به قرار زیر است
" براساس ماده 117 از قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب1386، نهادهای عمومی غیر دولتی (مِن جمله دهیاری ها) از شمول مقررات این قانون مستثنی شده اند. لذا نهاد دهیاری به لحاظ ماهیت حقوقی خود، اساساً الزامی به اجرای قانون مدیریت خدمات کشوری نداشته و استناد شاکی به تکلیف مقرر در ماده 31 قانون اخیر الذکر برای دهیاری ها، فاقد محمل قانونی است. در حقیقت دهیاری ها در خصوص موضوع استخدام و بکارگیری نیروی انسانی، تابع مقررات خاصّ خود (آیین‌نامه استخدامی دهیاری های کشور مصوب 1383 هیات وزیران و اصلاحیه آن مورخ1401) می‌باشند. تبصره (3) بند«یک» اصلاحیه آیین‌نامه استخدامی دهیاری ها در این راستا مقرر داشته است:« بکارگیری نیروی انسانی در دهیاری ها طبق تشکیلات مصوّب و شایستگی و برابری فرصت ها با موافقت وزارت کشور (سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور) از طریق آزمون عمومی امکان پذیر است.» بنابراین کلیه اقدامات صورت گرفته توسط این سازمان و ارسال نامه شماره 66976 مورخ 1402/12/09 به درستی و مطابق قوانین و مقررات مربوطه صورت پذیرفته است. در پاسخ به استناد شاکی به تبصره ذیل ماده 112 قانون استخدام کشوری مصوّب 1345 و اصلاحات بعدی، نیز می‌بایست متذکّر شد که اولاً- طبق ردیف93 از قانون فهرست قوانین و احکام نامعتبر در حوزه شوراها و شهرداری ها مورخ 1400، تبصره ذیل ماده 112 قانون مزبور نسخ گردیده و غیر قابل استناد می‌باشد ثانیاً- همان طور که در قسمت مقدمه عنوان شد، دهیاری ها وفق قانون ماده واحده تاسیس دهیاری های خودکفا تابع آیین‌نامه استخدامی مربوط به خود می‌باشند، بنابراین پرواضح است که از شمول قانون استخدام کشوری مستثنی می‌باشند؛ وانگهی عبارت«سازمان هایی که جنبه محلی داشته و هزینه آنها از درآمدهای خاصّ محلی تامین شود» در بند (ت) از ماده 2 قانون استخدام کشوی دایر بر خروج این سازمان ها از شمول قانون مذکور نیز مویّد همین معنا است. قانونگذار به درستی در بند (ب) از تبصره 20 قانون بودجه سال 1402 کل کشور، در خصوص استخدام نیروی انسانی در دستگاه های اجرایی بیان نموده است. در این راستا اولاً- هیات وزیران در تاریخ 1401/12/15 ضمن ابلاغ ضوابط اجرایی طی مصوبه شماره 21502 /ت 95740 ه بدون توجه به تفاوت موضوع استخدام و بکارگیری نیروی انسانی، در قسمت اخیر ماده 9 مصوبه فوق الذکر با توسعه دایره شمول ممنوعیت مقرر نمود: «هر گونه استخدام و بکارگیری نیرو در تمام دستگاه های اجرایی مذکور، صرفاً براساس مجوّز صادره از سوی سازمان اداری و استخدامی کشور و اخذ تاییدیه از سازمان برنامه و بودجه کشور مبنی بر پیش بینی بار مالی در قانون است» لیکن ریاست مجلس شورای اسلامی با دقّت نظر در مصوبه مذکور، طی نامه شماره 403 /ه ب مورخ 1402/05/21 موضوع اضافه نمودن عبارت« بکارگیری نیرو» در مفاد مصوبه را واجد ایراد و برخلاف قانون دانست، که به همین دلیل ضوابط اجرایی اصلاح و عبارت مزبور از ماده حذف شد. این موضوع بیانگر آن است موضوع استخدام و بکارگیری نیروی انسانی دو مقوله متفاوت هستند و آیین‌نامه استخدامی دهیاری ها که متضمّن بکارگیری نیرو با انعقاد قرارداد یک ساله در قالب قانون کار می‌باشد، ارتباطی با ممنوعیت مقرر در بند (ب) از تبصره 20 قانون بودجه سال 1402 ندارد. نظریه ریاست وقت مجلس در اصلاح مصوبه هیات وزیران در همین راستا صادر گردیده است. بنابراین بکارگیری نیرو در دهیاری، همچنان براساس قوانین و مقررات مربوطه (آیین‌نامه استخدامی دهیاری های کشور) انجام می پذیرد. ثانیاً- نهاد دهیاری به عنوان یک نهاد عمومی غیر دولتی اساساً به صورت خودکفا اداره می‌شود و از بودجه ارتزاق نمی نماید؛ لذا موضوع استخدام نیروی انسانی که مستلزم تحمیل هزینه های مختلفی به دستگاه اجرایی می‌باشد با موضوع بکارگیری نیروی انسانی متفاوت است و مقرره فوق الذکر صرفاً در حد اصلاح روند استخدام نیروی انسانی در دستگاه های اجرایی بوده و ممنوعیتی در خصوص بکارگیری نیرو در یک نهاد غیر دولتی و خود کفا وضع ننموده است. علی ای حال از آن جایی که این سازمان براساس تکلیف و حقّ مندرج در تبصره (3) بند یک اصلاحیه آیین‌نامه استخدامی دهیاری ها مصوّب سال 1401 هیات وزیران اقدام نموده و نامه شماره 66976 مورخ 1402/12/09 دقیقاً مطابق با قوانین و مقررات تعیین و ارسال شده است، بنابراین شکایت مطروحه فاقد وجاهت قانونی بوده، رد شکایت مورد استدعا است."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1405/02/22 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
اولاً در مقرره مورد شکایت به تبصره 3 ماده 1 اصلاحی آیین‌نامه استخدامی دهیاری های کشور مصوب1401/07/30 هیات وزیران استناد شده است و در این تبصره بکارگیری نیروی انسانی در دهیاری ها طبق تشکیلات مصوب و شایستگی و برابری فرصت ها با لحاظ شرایط امانت و وثاقت با موافقت وزارت کشور (سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور) از طریق آزمون عمومی امکان پذیر اعلام شده است و در ماده 1 همین تصویب‌نامه مقرر گردیده که بکارگیری نیروی انسانی در دهیاری ها در چهارچوب قانون کار انجام خواهد شد. ثانیاً هیات تخصصی استخدامی به موجب دادنامه شماره 140431390000597365 مورخ 1404/03/10 عبارت «با موافقت وزارت کشور (سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور)» را از تبصره 3 ماده 1 اصلاحی آیین‌نامه استخدامی کارکنان دهیاری ها تا حدی که مبیّن انحصار در اخذ مجوّز از مرجع اخیرالذکر بوده و دلالت بر عدم نیاز به اخذ مجوّز از سازمان اداری و استخدامی کشور دارد، قابل ابطال تشخیص نداده است. ثالثاً شاکی به بند (ب) تبصره 20 قانون بودجه سال 1402 کل کشور استناد کرده که مقرّر می‌دارد: «تمام اختیارات دستگاه های اجرایی موضوع ماده 20 قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران از جمله کلّیه دستگاه ها و شرکت های دولتی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر یا تصریح نام است و دستگاه های اجرایی که دارای مقرّرات خاص اداری و استخدامی می‌باشند به استثنای دستگاه هایی که به حکم قانون اساسی مقرّرات خاصّ دارند، در خصوص استخدام نیروی انسانی در سال 1402 موقوف‌الاجرا می‌شود و هرگونه استخدام نیروی انسانی در تمام دستگاه های اجرایی در کارگروه مشترک سازمان برنامه و بودجه کشور و سازمان اداری و استخدامی کشور مطرح و مجوّز استخدام تنها با امضای مشترک روسای دو سازمان مذکور صادر می‌گردد...» و همانطور که ملاحظه می‌گردد بند مذکور ناظر بر استخدام و محدودیت های پیش‌بینی شده در این خصوص است. در صورتی که موضوع «استخدام» و «بکارگیری نیرو» متفاوت با یکدیگرند و این امر با اصلاحی که در ضوابط اجرایی قانون بودجه سال 1402 (موضوع بند 2 مصوبه شماره 102736/ت61711 ه مورخ 1402/06/11 هیات وزیران) صورت گرفته به خوبی مشخص می‌گردد. رابعاً منظور از قرارداد مدّت معیّن در مقرره مورد شکایت با توجه به شمول قانون کار بر نیروهای دهیاری همان قرارداد موقّت قانون کار است که به این امر در لایحه دفاعیه سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور نیز اشاره شده است. خامساً با توجه به ماده واحده قانون تاسیس دهیاری های خودکفا در روستاهای کشور مصوّب سال 1377 که مقرر داشته است: «به وزارت کشور اجازه داده می‌شود به منظور اداره امور روستاها، سازمانی به نام دهیاری با توجه به موقعیت محل و درخواست اهالی و به صورت خودکفا با شخصیت حقوقی مستقل تاسیس نماید. این سازمان ها نهادهای عمومی غیردولتی محسوب می‌گردند»، دهیاری یک نهاد عمومی غیردولتی است که به صورت خودکفا اداره می‌شود. با عنایت به مراتب فوق، نامه شماره 66976 مورخ 1404/12/09 سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور خلاف قانون و خارج از حدود اختیار نیست و ابطال نشد. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است/
احمدرضا عابدی
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری