هیات تخصصی عمران، شهرسازی و اسناد
کلاسه پرونده: ه- ع /95 / 1069 - 95 / 1216 دادنامه: 237 تاریخ: 30/10/96
شاکی: آقای غلامرضا رحمانیان پیما
طرف شکایت: سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 11336مورخ 14/4/1390 سازمان مزبور
متن مقرره مورد شکایت: معاونین محترم امور عمرانی استانداریهای سراسر کشور
«احتراماً همانگونه که مستحضرید وفق ماده 100 قانون شهرداری و تبصره های آن صلاحیت رسیدگی به تخلفات ساختمانی اعم از فاقد پروانه یا خلاف مفاد پروانه ساختمانی بر عهده کمیسیون مقرر در ماده مذکور میباشد.مطابق گزارش های واصله بعضاً برخی از ساخت و سازهای فاقد پروانه ساختمانی در کاربری های عمومی یا غیر مرتبط پس از ارجاع به کمیسیون ماده 100 علی رغم منع قانونی به موجب رای صادره مبنی بر دریافت جریمه، منجر به صدور گواهی پایان ساختمان شده و به تبع آن، تغییر کاربری ملک را به نوع استفاده فعلی آن برای مالک مشتبه نموده و بعضاً مسئولین شهرداری و مراجع اداری نیز در تشخیص وضعیت کاربری دچار اشتباه میشوند ؛ لذا به منظور رفع ابهام و ایجاد رویه های واحد و ایضاح جوانب حقوقی امر، تاکید میشود صلاحیت کمیسیون ماده 100 منحصر در رسیدگی به تخلفات ساختمانی بوده و تصمیم کمیسیون مذکور مبنی بر اخذ جریمه و صدور گواهی پایان ساختمان از سوی شهرداری به مفهوم تغییر کاربری ملک (عرصه) نمیباشد.گواهی پایان ساختمان، صرفاً دائر بر خاتمه یافتن عملیات ساختمانی و مجوز بهره برداری از مستحدثات (اعیانی) بوده و نمی تواند مستند تغییرکاربری ملک یا تثبیت نوع استفاده فعلی از آن باشد که درج آن در پایان کار ضروری است، بدیهی است ترتیبات و ضوابط کاربری تابع طرح های مصوب شهری بوده و مرجع تغییر کاربری اراضی فقط کمیسیون مقرر در ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری میباشد لطفاً دستور فرمایید مراتب ضمن ابلاغ به شهرداریهای تابعه استان، در نحوه عملکرد شهرداریها مورد لحاظ قرار گرفته و مراقبت لازم در اجرای مقررات شهرسازی و کاربری به عمل آید»
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت: شهرداری های سراسر کشور با استناد به بخشنامه شماره 11336 مورخ 14/4/1390 سازمان شهرداریها و دهیاری های کشور در هنگام تخریب و نوسازی بناهایی که به شرح فوق و به استناد آرای کمیسیون ماده صد برای آنها پایان کار صادر شده، هیچگونه حقی برای صاحبان ملک قائل نیستند و در واقع وجوه دریافتی از ایشان را که تحت عنوان عوارض صدور پروانه - عوارض مازاد تراکم - عوارض ایمنی و عوارض تغییر کاربری برای کاربری های تجاری و اداری و امثالهم وصول می نمایند به حساب نیاورده و با وصف آنکه محاسبات عوارض را از صفر شروع می کنند در صورت درخواست مالک برای تخریب و نوسازی هیچگونه حقی در نظر گرفته نمی شود و این در حالی است که اگر بنایی به هر تقدیر استحقاق بقاء ناشی از پرداخت وجوهی تخت عناوین مذکور به شهرداری به دست می آورد این حق را اکتساب نموده و نمی توان تحت هیچ عنوانی آن را نادیده انگاشت و جدای از کاربری عرصه، علی الاصول و شرعاً و عرفاً باید حقوق مالکینی را که برای آنها پروانه ساختمانی و پایان کار صادر میگردد در غیر این صورت حاصل بخشنامه مذکور آن است که مالکین، کاربری ها را صرفاً برای مدت بقاء مستحدثات پرداخت کرده اند که اگر چنین باشد اساس کار شورای عالی شهرسازی و معماری و کمیسیون های ماده پنج عبث و به نوعی ایجاد محمل برای درآمد غیر قانونی و شاید خلاف شرع برای شهرداری تلقی گردد و بهتر است گفته شود اگر مقصود نهایی شهرداری به نحو مذکور باشد برای آنکه عقاب بلا بیان نشود موضوع در درجه ی اوّل نیاز به وضع عوارض ویژه برای خصوص مورد، تحت عنوان استفاده از کاربری اعطایی برای مدت معین داشته که این مراتب باید ابتدا به ساکن به اطلاع مالکین برسد تا آگاهانه اقدام به پرداخت وجوه مورد مطالبه شهرداری بنمایند بنابراین بخشنامه معترض عنه که منطوقاً برای آرای صادره از کمیسیونهای ماده 100 از حیث حقوق ناشی از تثبیت کاربری، اعتباری قائل نیست با تبصره 4 ماده 100 که سرانجام شهرداری را مکلف به صدور پایان کار مینماید مغایرت دارد زیرا صدور پایان کار به معنی پایان عملیات ساختمانی میباشد که قهراً این پایان کار بر اساس ماده 1287 قانون مدنی، سند رسمی تلقی میشود که باید برای تمام ارگانها ساری و جاری باشد مضافاً به اینکه شهرداری علاوه بر جرائم، عوارضات متعلقه را در خصوص این موارد که حقوق دیوانی است دریافت میدارد که علی القاعده پرداخت حقوق دیوانی حقوقی را برای پرداخت کننده ایجاد مینماید که در ما نحن فیه، تثبیت کاربری است و به همین جهت نیز بخشنامه صادره، خلاف قانون میباشد.
خلاصه مدافعات طرف شکایت: 1- کمیسیون ماده 100 میتواند در صورت احداث بنای بدون پروانه یا مغایر آن و استفاده مغایر کاربری از ملک، رای به اخذ جریمه و صدور گواهی پایان کار ساختمان صادر نماید شایان ذکر است اولاً: رای کمیسیون ماده 100 صرفاً مجوز بهره برداری از اعیانی و مستحدثات مزبور است و دال بر تغییر کاربری ملک یا پهنه مربوطه نمیباشد بنابراین با توجه به اختیارات و وظایف کمیسیون ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب 22/12/1351 با اصلاحات بعدی، رای کمیسیون ماده 100 به هیچ وجه نمی تواند مبنای تغییر کاربری قرار گیرد.ثانیاً: اخذ جریمه به هیچ وجه منافاتی با وصول عوارض متعلقه ندارد هر مالک یا ذی نفعی حسب مورد مکلف به پرداخت عوارض صدور پروانه، احداث بنا و... میباشد و با توجه به تفاوت ماهوی عناوین «عوارض شهرداری» و «جریمه تخلفات ساختمانی» و تبعیت این عناوین از مقررات قانونی مربوط به خود عنوان « جریمه تخلفات ساختمانی» به هیچ وجه در بر گیرنده «عوارض» نبوده و پرداخت یکی از این دو موجبات، رفع دیگری را فراهم نخواهد ساخت. 2- فلسفه ی وضع جریمه، جلوگیری از تخلفات ساختمانی است و پرداخت آن، حق مکتسبه ای برای مالک «پس از تخریب» ایجاد نمی کند و صرفاً اجازه استفاده از مستحدثات است، در غیر این صورت، ساخت و سازهای شهری با تخلفات متعدد در طول سالها ادامه یافته و از منظر اصول و قواعد شهرسازی با هرج و مرج بسیار مواجه خواهیم شد که با فلسفه تصویب و اجرای ضوابط طرحهای تفصیلی و دیگر طرحهای کلان توسعه شهری مغایرت دارد.بنابراین به صرف پرداخت جریمه و عوارض متعلقه، حقی ایجاد نگردیده تا مطالبه شود چرا که جریمه، صرفاً جواز استفاده از مستحدثات به شکل حاضر میباشد و دلالت دیگری فراتر از حکم قانون ندارد. 3- بخشنامه معترض عنه صرفاً از باب تذکار و در راستای تبیین و توضیح قوانین و مقررات جاری صادر گردیده و وضع قاعده جدیدی ننموده و ابطال آن موجبی ندارد، جهل به قانون، رافع مسئولیت نیست و دستگاه متبوع نیز در قبال جهل شهروندان به قوانین و مقررات موجود مسئولیتی ندارد.رد شکایت شاکی مورد استدعاست.
هیات تخصصی عمران، شهرسازی و اسناد دیوان عدالت اداری با حضور اعضاء تشکیل، پس از ملاحظه پرونده و اسناد و مدارک موجود در آن و بعد از قرائت گزارش عضو ممیز و بررسی و انجام مشاوره به اتفاق آراء اعضاء حاضر به شرح ذیل مبادرت به صدور رای مینماید.
رای هیات تخصصی
طبق بند 2 ماده 2 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، اظهار نظر نسبت به پیشنهادها و لوایح شهرسازی و مقررات مربوط به طرحهای جامع شهری که شامل منطقه بندی، نحوه استفاده از زمین، تعیین مناطق صنعتی، بازرگانی، اداری، مسکونی، تاسیسات عمومی، فضای سبز و سایر نیازمندیهای عمومی شهر از جمله وظایف شورای عالی شهرسازی و معماری ایران میباشد و همچینن طبق ماده 5 قانون مذکور بررسی و تصویب طرح های تفصیلی شهری و تغییرات آنها در هر استان با کمیسیون مندرج در ماده مذکور است و طبق تبصره های 2، 3 و 4 ماده صد قانون شهرداریها در مورد اضافه بناء زائد بر مساحت زیر بنای مندرج در پروانه ساختمانی یا فاقد پروانه در حوزه اراضی مسکونی، اراضی تجاری، صنعتی و اداری کمیسیون میتواند در صورت عدم ضرورت قلع با توجه به مقررات مندرج در تبصره های مذکور جریمه تعیین نماید.بنابراین بخشنامه شماره 11336 مورخ 14/4/1390 رئیس سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور مبنی بر تذکر نوع کاربری اراضی بعد از صدور جریمه مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات نبوده و به استناد مواد 12 و 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری رای به رد شکایت صادر میشود. این رای ظرف 20 روز از تاریخ صدور از سوی رئیس محترم دیوان یا ده نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است.
جباریرئیس هیات تخصصی عمران، شهرسازی و اسناد دیوان عدالت اداری