هیات تخصصی اداری و امور عمومی
شماره پرونده: ه- ع/ 9802727 شماره دادنامه: 9909970906010906 تاریخ: 7/8/99
شاکی: اسماعیل خلیل زاده
طرف شکایت: هیات وزیران
موضوع شکایت و خواسته: ابطال موادی از آیین‌نامه اصلاح آیین‌نامه اجرایی قانون بخش تعاون مصوب 18/1/1392 هیات وزیران
شاکی اسماعیل خلیل زاده دادخواستی به طرفیت هیات وزیران با خواسته ابطال موادی از آیین‌نامه اصلاح آیین‌نامه اجرایی قانون بخش تعاون مصوب 18/1/1392 هیات وزیران به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است. متن مقرره مورد شکایت در صفحه 1 تا 7 پرونده مثبوت است؛
ماده 1- در این آیین‌نامه اصطلاحات زیر در معانی مشروح مربوط به کار می روند:
...
ش- تایید نامه: نامه وزارت یا واحدهای استانی یا شهرستانی آن مبتنی بر تایید مدارکی که باید در مرجع ثبت شرکتها به ثبت برسد.
فصل ششم - نظارت بر بخش تعاونی
ماده 36 - به منظور ایفای نقش حاکمیتی دولت در نظارت بر حسن اجرای قوانین و مقررات بخش تعاونی، وزارت در نظارت بر تعاونی ها از اختیارات زیر برخوردار است:
...
3- دریافت و بررسی مدارک مربوط به تصمیمات ارکان اتحادیه های تعاونی و آن دسته از شرکتهای تعاونی که وزارت تعیین می کند جهت تطبیق آنها با قوانین و مقررات مربوط و صدور تایید نامه جهت ثبت آن دسته از تصمیمات که نیاز به ثبت دارد و یا اعلام کتبی رد با ذکر علت.
ماده 38 - در اجرای قانون و این آیین‌نامه مزایا عبارت است از:
...
3- صدور تایید نامه برای ثبت آن دسته از تصمیمات تعاونی که نیاز به ثبت در مرجع ثبت شرکت ها دارد.
فصل هفتم - سایر مقررات
ماده 40 - اشخاص موضوع ماده 38 قانون باید دارای اطلاعات یا تجربه لازم برای تصدی سمت های مربوط باشند. نوع و میزان اطلاعات و تجربه و سطح تحصیلات و مهارت با توجه به نوع، موضوع و مقیاس فعالیت تعاونی مطابق آیین‌نامه ای است که به پیشنهاد وزارت به تصویب وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی می‌رسد.
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
"1- ماده 1 در قسمت اصطلاحات بند "ش" تایید نامه به نامه وزارت یا واحدهای استانی یا شهرستانی مبتنی بر تایید مدارکی که باید در مرجع ثبت شرکت ها به ثبت برسد تعریف شده در حالی که در آیین‌نامه اجرایی قانون بخش تعاون مصوب 1371 در خصوص تاییدیه وزارت تعاون جهت ثبت تصمیمات شرکت ها و اتحادیه های تعاونی در اداره ثبت شرکت ها هیچگونه تصریحی وجود ندارد؛
2- دریافت و بررسی مدارک مربوط به تصمیمات ارکان اتحادیه های تعاونی و آن دسته از شرکت های تعاونی که وزارت تعاون تایید می کند جهت تطبیق با قانون و صدور تایید نامه جهت ثبت در مرجع ثبت شرکت ها مطابق بند 3 مواد 36 و 38 آیین‌نامه به وزارت تعاون محول شده در حالی که مطابق بند ج ماده 124 قانون برنامه پنجم توسعه به اتاق تعاون مرکزی و سایر تشکل های تعاونی واگذار شده است؛
3- مطابق ماده 38 قانون بخش تعاون شرایط کاندیدای هیات مدیره، هیات رئیسه، مدیرعامل و بازرسان شرکت های تعاونی صراحتاً قید گردیده در حالی که در ماده 40 آیین‌نامه مقرر کرده اشخاص موضوع ماده 38 باید دارای اطلاعات یا تبحر لازم برای تصدی سمت های مربوط باشند و نوع و میزان اطلاعات و تبحر و سطح تحصیلات را موکول به تصویب آیین‌نامه کرده که زمینه ایجاد تفسیر و اعمال نظر وزارت تعاون در انتخابات و شرایط کاندیداها ایجاد می کند.
4- بسیاری از مواد آیین‌نامه مورد اعتراض از جمله مواد 32 تا 35 مجوز صدور آیین‌نامه را نداشته و احکام آمره جدید وضع کرده است؛ لذا با توجه به وضع قواعد و ضوابط مغایر با نص صریح قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی و قانون برنامه پنجم توسعه، تقاضای ابطال بند "ش" ماده 1، بند 3 مواد 36 و 38 و ماده 40 از تصویب نامه مورد شکایت را دارم. "
طرف شکایت طی لایحه شماره 98-2727-4 مورخ 28/2/99 ضمن ارسال نامه شماره 240830 مورخ 14/12/1398 به اختصار پاسخ داده است:
1- مطابق ماده 65 قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران مصوب 1370 وزارت تعاون به منظور اعمال نظارت دولت در اجرای قوانین و مقررات مربوط به بخش تعاونی و حمایت و پشتیبانی از این بخش تشکیل می‌گردد و در ماده 66 این قانون نیز وظایف و اختیارات وسیعی ذکر شده که از جمله اجرای آن قسمت از قانون و مقررات در رابطه با بخش تعاونی که مربوط به دولت می‌شود و نظارت بر حسن اجرای قوانین و مقررات بخش تعاونی تهیه لوایح قانونی و آیین‌نامه این قانون و اساسنامه و آیین‌نامه های تعاونی مطابق این قانون و جلوگیری از فعالیت اشخاص حقیقی یا حقوقی که به هر نحو از نام تعاونی سوء استفاده می کنند و صدور مجوز موضوع بند 4 ماده 51 که در خصوص تشکیل و ثبت شرکت ها و اتحادیه های تعاونی است؛ 2- در بند ج ماده 124 قانون برنامه پنجم توسعه به صراحت تاکید شده که مفاد این بند نافی وظایف قانونی نظارتی وزارت تعاون نیست؛ 3- هیات وزیران مطابق مواد 65 و 65 قانون بخش تعاونی مصوب 71 اختیار وضع آیین‌نامه را داشته لذا بند ش ماده 1 در باب تعریف اصطلاحات و بند 3 مواد 36 و 38 آیین‌نامه کاملاً در جهت وظایف قانونی و نظارتی وزارت تعاون است و مصداق تصدی دولت نیست؛
نظریه تهیه کننده گزارش:
یکم - ماده 38 قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران مصوب 13/6/1370 با آخرین اصلاحات تا تاریخ 17/2/1393، شرایط لازم برای اعضای هیات مدیره، هیات رئیسه، مدیرعامل و بازرسان را تعیین کرده است؛ علاوه بر شرایط مذکور در این ماده، داشتن حداقل سه سال سابقه عضویت در هیات مدیره یا مدیریت عامل، دبیری، دبیرکل و بازرسی شرکتها، اتحادیه ها و اتاقها در بخش تعاون الزامی کرده است؛ همچنین بنا به نص صریح ماده 68 قانون بخش تعاونی اقتصاد به منظور نظارت بر انتخابات تعاونی ها و اتاقهای تعاون، انجمن مرکزی نظارت تشکیل می‌شود و این انجمن، مرجع بررسی و احراز شرایط داوطلبان فقط براساس ماده 38 این قانون و رسیدگی به شکایات و اعلام نظر درباره انطباق برگزاری مجمع نمایندگان اتاق تعاون ایران با قانون و مقررات موضوعه است و مطابق ماده 7 قانون تاسیس شرکت های تعاونی توسعه و عمران شهرستانی مصوب 1389 نیز بررسی و تعیین صلاحیت داوطلبان به موجب ماده 38 صورت می پذیرد؛
بنابراین ماده 40 آیین‌نامه اصلاحی مصوب 92 که علاوه بر شرایط مذکور در ماده 38 قانون بخش تعاون، شرایط دیگری را الزامی دانسته و آن را منوط به مصوبه وزیر مربوطه دانسته مغایر مواد 38 و 68 قانون مذکور و قابل ابطال است؛
دوم - مطابق ماده 51 قانون بخش تعاونی، شرکتها و اتحادیه‌های تعاونی با رعایت این قانون پس از تهیه طرح و تصویب آن به کیفیتی که در آیین‌نامه اجرایی مشخص خواهد شد باید مدارک زیر را برای تشکیل و ثبت ارائه دهند: 1-... 2-... 3-... 4- طرح پیشنهادی و ارائه مجوز وزارت تعاون؛ 5-... 6-... ؛ مطابق ماده 2 آیین‌نامه اجرایی ماده 51 قانون بخش تعاونی اقتصاد مصوب 1371، هیات موسس داوطلب تاسیس شرکت تعاونی تولیدی یا توزیعی - اعم از یک یا چند منظوره - مکلف است برای گرفتن مجوز تاسیس شرکت تعاونی، مطابق بند (4) ماده (51) قانون، الف - طرح توجیهی و... را به همراه تقاضانامه تاسیس به وزارت ارائه نماید. از جمله تکالیف وزارت تعاون در خصوص تعاونی ها در ماده 66 احصاء شده که در خصوص مورد، در بند 28 ماده 66 قانون بخش تعاونی اقتصاد (مجوز موضوع بند 4 ماده 51 (طرح پیشنهادی و تصویب آن موضوع ماده 51) اشاره شده است.
از سوی دیگر مطابق ماده 21 قانون شرکت های تعاونی مصوب سال 1350 اساسنامه و نام اعضای موسس و هیات مدیره و بازرس یا بازرسان و مدیر عامل و همچنین هرگونه تغییرات بعدی در شرکت ها و اتحادیه های تعاونی با رعایت تشریفات مقرر در این قانون و تایید نماینده وزارت تعاون و امور روستاها در اداره ثبت مرکز اصلی شرکت یا اتحادیه به ثبت می‌رسد.
نظر به اینکه در قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران مصوب 1370 حکم ماده 21 قانون شرکت های تعاونی مصوب سال 1350 مبنی بر لزوم تایید وزارت تعاون در تغییرات شرکت های تعاونی نسخ نشده است بنابراین ماده 36 و 38 آیین‌نامه اصلاحی مصوب 92 که با هدف ایفای نقش حاکمیتی دولت در نظارت بر حسن اجرای قوانین و مقررات بخش تعاونی تاکید کرده و در بند 3 به اختیار وزارت تعاون به "دریافت و بررسی مدارک مربوط به تصمیمات ارکان اتحادیه‌های تعاونی و آن دسته از شرکتهای تعاونی که وزارت تعیین می‌کند جهت تطبیق آنها با قوانین و مقررات مربوط و صدور تاییدنامه جهت ثبت آن دسته از تصمیمات که نیاز به ثبت دارد" تصریح شده همچنین بند ش ماده 1 آیین‌نامه مذکور و تعریف "تایید نامه" به نامه وزارت و یا واحدهای استانی و شهرستانی مبتنی بر تایید مدارکی که باید در مرجع ثبت شرکت ها به ثبت برسد، مغایرتی با ماده 21 قانون شرکت های تعاونی مصوب سال 1350 و مواد 51 و 66 قانون بخش تعاونی اقتصاد ناظر به حدود وظایف و تکالیف وزارت مذکور نداشته و خارج از اختیارات مرجع تصویب نیز نخواهد بود. از این رو مستنداً به دادنامه شماره 3066-3067 مورخ 1/11/1398 رد شکایت پیشنهاد می‌شود. تهیه کننده گزارش: دکتر زین العابدین تقوی
نظریه هیات تخصصی
الف- ماده 40 آیین‌نامه اصلاحی مصوب سال 92
اکثریت: نخست اینکه قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی در تاریخ 13/6/1370 به تصویب رسیده است ؛ مطابق بند یک ماده 38 این قانون، هیات مدیره و مدیر عامل و بازرسان علاوه بر داشتن شرایط عضو باید اطلاعات یا تجربه برای انجام وظایف متناسب با آن تعاونی داشته باشند. آیین‌نامه اجرایی قانون بخش تعاونی اقتصاد در تاریخ 23/6/1371 به تصویب هیات وزیران رسیده و در تاریخ 18/2/1392 اصلاح شده است ؛ مطابق ماده 40 آیین‌نامه اصلاح شده، اشخاص موضوع ماده 38 قانون باید دارای اطلاعات یا تجربه لازم برای تصدی سمت های مربوط باشند. نوع و میزان اطلاعات و تجربه و سطح تحصیلات و مهارت با توجه به نوع، موضوع و مقیاس فعالیت تعاونی مطابق آیین‌نامه ای است که به پیشنهاد وزارت به تصویب وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی می‌رسد. ماده 38 قانون اصلاح موادی از قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران مصوب 17/3/1393 شرایط لازم برای اعضای هیات مدیره، هیات رئیسه، مدیر عامل و بازرسان را تعیین کرده است ؛ مطابق تبصره ماده 38 این قانون، علاوه بر شرایط مذکور در این ماده، داشتن حداقل سه سال سابقه عضویت در هیات مدیره یا مدیریت عامل، دبیری، دبیر کل و بازرسی شرکتها، اتحادیه ها و اتاقها در بخش تعاون نیز الزامی است.
دوم اینکه مطابق بند (ج) ماده 24 قانون برنامه پنجم توسعه مصوب سال 1389 وزارت تعاون وظایف حاکمیتی بخش تعاون را بر عهده دارد و مطابق قسمت اخیر آن، مفاد این بند نافی وظایف قانونی نظارتی وزارت تعاون نیست.
با عنایت به اینکه، ماده 38 و تبصره آن از قانون اصلاح موادی از قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران در سال 93 و ماده 40 آیین‌نامه اجرایی قانون بخش تعاونی اقتصاد در سال 92 اصلاح و به تصویب رسیده است. بنابراین آیین‌نامه مقدم التصویب نمی تواند با قانون موخر التصویب ابطال گردد ؛ از سوی دیگر ماده 40 آیین‌نامه اصلاح شده بر تکالیف قانونی نظارتی وزارت تعاون تصریح شده در بند (ج) ماده 124 قانون برنامه پنجم مصوب سال 89 دلالت دارد و در عین حال مغایرتی با قانون حاکم در زمان تصویب یعنی قانون بخش تعاونی اقتصاد مصوب سال 1371 نیز ندارد نظر به مراتب مذکور ماده 40 آیین‌نامه مورد شکایت، قابل ابطال تشخیص نمی گردد.
نظریه قلیت: نظر به اینکه ماده 40 آیین‌نامه اصلاحی که علاوه بر شرایط مذکور در ماده 38 قانون بخش تعاونی اقتصادی جمهوری اسلامی ایران، قیود دیگری را نیز الزامی دانسته و آن را منوط به مصوبه وزیر مربوطه دانسته مغایر مواد 38 و 68 قانون اصلاح موادی از قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران مصوب 17/3/1393 و قابل ابطال است.
سید کاظم موسوی - رئیس هیات تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری
رای هیات تخصصی
ب- بند ش ماده 1 و بند 3 مواد 36 و 38 آیین‌نامه اصلاحی مصوب سال 92
نظر به اینکه در قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران مصوب 1370 حکم ماده 21 قانون شرکت های تعاونی مصوب سال 1350 مبنی بر لزوم تایید وزارت تعاون در تغییرات شرکت های تعاونی نسخ نشده، بنابراین ماده 36 و 38 آیین‌نامه اصلاحی مصوب 92 که با هدف ایفای نقش حاکمیتی دولت در نظارت بر حسن اجرای قوانین و مقررات بخش تعاونی تاکید کرده و در بند 3 مواد مذکور به اختیار وزارت تعاون به دریافت و بررسی مدارک مربوط به تصمیمات ارکان اتحادیه های تعاونی و آن دسته از شرکتهای تعاونی که وزارت تعیین می کند جهت تطبیق آنها با قوانین و مقررات مربوط و صدور تایید نامه جهت ثبت آن دسته از تصمیمات که نیاز به ثبت دارد تصریح شده است، همچنین بند (ش) ماده 1 آیین‌نامه مذکور و تعریف "تایید نامه" به نامه وزارت و یا واحدهای استانی و شهرستانی در تایید مدارکی که باید در مرجع ثبت شرکت ها به ثبت برسد، مغایرتی با ماده 21 قانون شرکت های تعاونی مصوب سال 1350 و مواد 51 و 66 قانون بخش تعاونی اقتصاد ناظر به حدود وظایف و تکالیف وزارت مذکور نداشته و خارج از اختیارات مرجع تصویب نیز نخواهد بود با عنایت به مراتب مذکور و مخصوصاً دادنامه شماره 3067-3066 مورخ 1/11/1398 هیات عمومی دیوان عدالت اداری، مستنداً به بند (ب) ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 رای به رد شکایت صادر می‌شود ؛ این رای ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از سوی رئیس دیوان یا ده نفر از قضات دیوان قابل اعتراض است.
سید کاظم موسوی - رئیس هیات تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری