هیات تخصصی اداری و استخدامی
شماره پرونده ها: 1) 95/849، 96/79، 96/384 دادنامه: 155 تاریخ: 30/7/96
شکات: 1- آقای مهدی شریفی 2- خانم آناهیت اعتمادی با وکالت آقای احمدرضا جهان اندیش 3- آقای حسین مرتضوی
طرف شکایت: وزارت نفت
موضوع شکایت وخواسته: ابطال بخشنامه شماره127432 -2/20 مورخ 19/3/1394 وزیر نفت
متن مقرره مورد شکایت: ابلاغ شیوه نامه الحاقی به ضوابط اجرای بودجه سال 1394
ضمن تاکید بر اجرا و مراعات ضوابط اجرایی بودجه سال1394 کل کشور مصوب هیات وزیران ابلاغ شده به شماره 753ت51762 ه- تاریخ 11/1/1394 و نیز قانون برنامه پنجم توسعه درمواردی که شامل 4 شرکت اصلی و شرکت های فرعی تابعه و دیگر مخاطبان این شیوه نامه میباشد موارد زیر به استناد جزء 6 بند ب وجزء 3 بند ث ماده 3 قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب 19/2/1391 جهت اجرا ابلاغ میگردد. این شیوه نامه شامل همه شرکت های اصلی و فرعی تابعه وزارت نفت و نیز دانشگاه و پژوهشگاه صنعت نفت، موسسه مطالعات بین المللی انرژی، سازمان حراست و دیگر واحدهای مستقل ستادی وزارتخانه میشود که از این پس به اختصار از آنها به عنوان دستگاه های تابعه یاد میشود. 1- معاونت توسعه سرمایه انسانی و مدیریت وزارتخانه موظف است تا پایان شهریور ماه سال جاری با توجه به نیازهای توسعه ای صنعت نفت و دورنمای کلی ترسیم شده برای نحوه تصدی مستقیم ماموریت ها توسط شرکت های تابعه و نیز آمار بازنشستگان، نیازهای نیروی انسانی صنعت نفت را در افق پنج ساله (با توجه به قانون نحوه اجرای سیاست های اصل 44 قانون اساسی و نیز برنامه های در دست اجرای صنعت نفت که منجر به تغییرات جدی در نحوه توزیع حامل های تامین سوخت کشور خواهد شد)، به تفکیک برآورد و پیشنهاد نماید. 2-گسترش تشکیلات اداری و ایجاد و افزایش سمت های سازمانی جدید به استثناء مواردی که با موافقت وزیر نفت مشخص میگردد ممنوع میباشد. 3-با توجه به تعداد بالای نیروی انسانی شاغل درصنعت نفت، از آن جایی که امکان تامین نیروی انسانی واحدهایی که درمواردی با کمبود مواجه هستند از طریق جابه جایی و انتقال نیروهای رسمی بین دستگاه های تابعه وجود دارد، لذا استخدام و هرگونه به کارگیری و جذب نیروی انسانی به هرعنوان ازجمله رسمی، پیمانی، قرارداد معین و یا مدت موقت در تمامی دستگاه های تابعه ممنوع است. این ممنوعیت شامل به کارگیری نیروی انسانی از محل اعتبارات طرح های سرمایه ای و مطالعاتی نیز میباشد. تبصره: ماموریت و جابه جایی (انتقال) نیروهای قراردادی مدت معین و مدت موقت بین دستگاه های تابعه مجاز نمیباشد. 4-درموارد استثناء، هرگونه استخدام جدید (با توجه به ماده 9 آییننامه موضوع ماده 10 قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت) مشروط به کسب موافقت وزیر از این پس و سپس اخذ مجوز از سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور و صرفا از طریق فراخوان عمومی و طی فرایند ارزیابی ابلاغی انجام میشود. 5- از ابتدای سال 1394 اعمال مصوبات موجود هیات های مدیره شرکت های اصلی و یا هرگونه مقررات و ضوابط داخلی دیگر صنعت نفت با محتوای مجوز استخدام و یا تبدیل وضعیت کارکنان و یا موارد مشابه به هرشکل و عنوان، حسب مورد، نیاز به اخذ مجوز موردی وزیر نفت دارد. تبصره- اجرای مقررات عمومی دولت در خصوص امور استخدامی نیز باید پس از ابلاغ وزیر صورت گیرد.6- از ابتدای سال 94 هرگونه تبدیل وضعیت استخدامی کارکنان قراردادی ممنوع است و موارد تبدیل وضعیت در هر مرحله از کار و پیشرفت که باشد، حتی در مواردی نیز که در گذشته برای این گونه تبدیل وضعیت ها مجوزی صادر شده، باید فورا متوقف و برای تمدید مجوز مراتب به وزیر گزارش شود. تبصره- حکم این بند شامل تبدیل وضعیت نیروهای پیمانی که با فراخوان استخدامی جذب شده و طبق مقررات باید به رسمی تبدیل وضعیت شوند، نمی شود. 7- تعداد نیروهای پیمانکار (ارکان ثالث) طرف قرارداد در هر یک از دستگاه های تابعه در سال 1394 نباید نسبت به انتهای سال 1393 افزوده شود، مگر به تعدادی که از نیروهای قرارداد مدت معین و مدت موقت، داوطلبانه به شرکت های پیمانکار ارکان ثالث منتقل شوند. 8- ایجاد سمت های سازمانی جدید اقماری جز در موارد اضطراری با تصویب وزیر، ممنوع است. به کارگیری افراد در مشاغل اقماری خارج از سازمان مصوب ممنوع است پرداخت هرگونه فوق العاده و حق ماموریت از ابتدای 1394 به شاغلین اقماری ممنوع میباشد. در موارد خاص این گونه پرداخت ها صرفا پس از ارائه دلایل توجیهی و تصویب وزیر برای مدت محدود مجاز میباشد. 9- معاونت توسعه سرمایه انسانی و مدیریت وزارتخانه موظف است تا پایان شهریورماه سال جاری، پیشنهاد کاهش تنوع و شفاف سازی قراردادهای مختلف به کارگیری نیروی انسانی در صنعت نفت را ارائه نماید.
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:آقای مهدی شریفی (وکیل خانم زهرا عسگری فرزند شهیدکارمند شرکت بهینه سازی مصرف سوخت)، بندهای 3-4- 6 بخشنامه را مغایر با بند الف ماده 44 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه و ماده 8 قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان انقلاب اسلامی مصوب 1374 درباب استخدام وتبدیل وضعیت فرزندان شهدا دانسته است. (صفحه 4، 24و25) وکیل خانم آناهیت اعتمادی بندهای 2- 3- 4- 5 بخشنامه را به دلیل این که در خصوص استخدام نیرو درشرکت های تابعه وزارت نفت محدودیت ایجاد کرده و هرگونه استخدام و تبدیل وضعیت، بخصوص فرزندان جانبازان را ممنوع و منوط به کسب اجازه از وزیر دانسته است، مغایر با ردیف 31 سیاست های کلی برنامه پنجم توسعه، ماده 7 و بند « ز» ماده 35 قانون اساسنامه شرکت ملی نفت ایران مصوب 17/3/1356، اصل عطف به ماسبق نشدن قوانین و ماده 4 قانون مدنی، ماده واحده اصلاح بند « و» ماده 44 قانون برنامه پنجم توسعه و تبصره های ذیل آن، ماده 21 قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران مصوب 2/10/1391 و تبصره های ذیل آن و قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب 19/2/1391 دانسته و صدورآن را خارج از حدود اختیار وزیر اعلام کرده است. آقای حسین مرتضوی (فرزند شهید کارمند قراردادی منطقه ویژه اقتصادی انرژی پارس) به طورکلی و بدون اشاره به بند خاصی از بخشنامه، آن رامغایر بند « الف » ماده 44 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه و ماده 8 قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان انقلاب اسلامی در باب تبدیل وضعیت فرزندان شهدا دانسته است.
خلاصه مدافعات طرف شکایت: معاونت امورحقوقی و مجلس وزارت نفت به موجب لایحه شماره 33606 مورخ 29/1/1396 درپاسخ به شکایت شاکی ردیف اول اعلام داشته است: 1- شیوه نامه به استناد جزء 6 بند « ب» و نیزجزء 3 بند «ث» قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب 19/2/1391 و از باب اعمال نظارت وکنترل وزیر بر عملکرد شرکت های تابعه از جمله امور اداری و استخدامی و تدوین نظام جامع سرمایه انسانی متناسب با نیازهای صنعت نفت و نظارت برحسن اجرای آن ها تهیه و ابلاغ شده بنابراین در حدود صلاحیت وزیر بوده و مخالفتی با قانون ندارد.2- طبق نص صریح مواد 51 و بند « الف » ماده 129 قانون برنامه پنجم توسعه استخدام هرگونه نیروی انسانی به صورت رسمی یا پیمانی در دستگاه های اجرایی ممنوع اعلام شده است و وزارت نفت مکلف شده پست های سازمانی خود را از طریق نیروی انسانی موجود تامین نماید.3- بند 4 شیوه نامه به نحوی تهیه شده تا موارد مجاز استخدام همانند موارد مذکور در ماده 57 قانون برنامه پنجم توسعه را تحت پوشش قرار دهد. 4- تمام حقوق قانونی ایثارگران به موجب مصوبات هیات مدیره شرکت ملی نفت ایران در مقررات داخلی مورد لحاظ قرارگرفته و تازمانی که قوانین مزبور دارای حیات حقوقی هستند این مصوبات نیز دارای اثر و لازم الاجرا میباشند. بر همین اساس علاوه براین که در صدر شیوه نامه بر رعایت ضوابط اجرایی بودجه سال 1394 و نیز قانون برنامه پنجم (از جمله بند « الف » ماده 44) تاکید شده است، بند 5 شیوه نامه به نحوی تنظیم شده تا به طور ضمنی اجرای مصوبات مربوط به ایثارگران را مورد تایید و تاکید قرار دهد. 6- در بند 6 شیوه نامه تبدیل وضعیت کارکنان قراردادی به طورکلی ممنوع اعلام نشده بلکه از باب نظارت وکنترل وزیر برکلیه امورشرکت ها، تبدیل وضعیت را موکول به اجازه وزیر نموده است.
نظریه تهیه کننده گزارش: الف) با توجه به این که براساس جزء 6 بند « ب» و نیز جزء 3 بند « ث » ماده 3 قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب 19/2/1391 اعمال نظارت و کنترل عملکرد شرکتهای تابعه در زمینههای اداری و سایر امور و تدوین نظام جامع سرمایه انسانی و نظارت بر حُسن اجرای آن از جمله وظایف و اختیارات وزارت نفت بر شمرده شده و شیوه نامه مورد شکایت نیز به استناد مقررات مذکور صادر شده است، بنابراین صدورآن خارج ازحدود صلاحیت وزیر نمیباشد. ب) در خصوص درخواست شکات برای ابطال بندهای 2-3-4-5 شیوه نامه، با توجه به این که بندهای مذکور قبلا مورد شکایت و رسیدگی قرارگرفته و هیات تخصصی به موجب دادنامه شماره241 مورخ 1395.10.29 این بندها را مغایر با قانون تشخیص نداده و رای هیات در مهلت مقرر قانونی مورد اعتراض قرار نگرفته است بنابراین درخواست رسیدگی مجدد نسبت به بندهای یاد شده، موضوعاً منتفی است و مورد از موارد « قراررد » موضوع ماده 85 قانون دیوان میباشد. ج)در خصوص بند 6 بخشنامه (ممنوعیت مطلق تبدیل وضعیت کارمندان قراردادی)،گرچه در قانون به طورعموم برای تبدیل وضع کارمندان قراردادی به پیمانی و یا رسمی مقرره ای وضع نشده است و بند 6 از این حیث مخالفتی با قانون ندارد، اما از آنجایی که قانون گذار در خصوص ایثارگران به شرح تبصره 2 ماده واحده اصلاح بند « و» ماده44 قانون برنامه پنجم توسعه مصوب 1390 و ماده 8 قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان انقلاب اسلامی مصوب 1374 دستگاه های اجرایی را در چارچوب سهمیه های استخدامی، مکلف به استخدام ایثارگران و تبدیل وضع آنان به صورت رسمی قطعی کرده است و مطابق ذیل ماده 76 قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران، تبصره های ذیل بند « و » ماده 44 قانون برنامه پنجم توسعه در طول اجرای قانون، به اعتبار و قوت خود باقی است و از آن جایی که استثناء مقرر در تبصره ذیل ماده 6 شیوه نامه، ناظر به کارمندان پیمانی است وکارمندان قراردادی را در بر نمی گیرد: « حکم این بند شامل تبدیل وضعیت نیروهای پیمانی که با فراخوان استخدامی جذب شده و طبق مقررات باید به رسمی تبدیل وضعیت شوند، نمی شود.» بنابراین اطلاق ممنوعیت مندرج در ماده 6 شیوه نامه از این حیث که تبدیل وضع کارمندان قراردادی ایثارگر (جانبازان و فرزندان شهدا) را نیز در بر میگیرد مغایر با بند «الف» وتبصره 2 بند « و» ماده44 قانون برنامه پنجم توسعه و ماده 8 قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان انقلاب اسلامی میباشد و قابل ابطال است.د) بندهای1- 7-8-9 شیوه نامه مغایرتی با قوانین استنادی مورد ادعای شکات ندارد و خواسته های موردی آنان نیز در صلاحیت شعب دیوان میباشد. تهیه کننده گزارش: فریدونی فرد
نظریه هیات تخصصی
الف) اعضا به اتفاق آرا عقیده دارند، با توجه به این که بندهای 2-3-4-5 شیوه نامه قبلا مورد شکایت و رسیدگی قرارگرفته و هیات تخصصی به موجب دادنامه شماره241 مورخ 29/10/1395 در خصوص آن ها اظهارنظر نموده وآن ها را مغایر با قانون تشخیص نداده است بنابراین شکایت مجدد نسبت به آن ها مشمول « قرار رد » موضوع ماده 85 قانون دیوان میباشد. ب) همچنین اعضا به اتفاق بیان داشتند که شیوه نامه خارج از حدود صلاحیت وزیر نبوده وبندهای 1-7- 8 و9 آن مغایرتی با قوانین مورد استناد شکات ندارد. در خصوص بند 6 شیوه نامه، یک نفر عقیده به مغایرت آن با قانون و ابطال داشت اما اکثر قریب به اتفاق (10نفر از 11 نفر) عقیده به عدم ابطال داشتند که به استناد بند «ب» ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 25/3/1392 به شرح زیر مبادرت به صدور رای میشود:
رای هیات تخصصی
نظر به این که براساس جزء 6 بند«ب» و نیز جزء 3 بند «ث» ماده 3 قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب 19/2/1391 اعمال نظارت وکنترل عملکرد شرکتهای تابعه در زمینههای اداری و سایر امور و تدوین نظام جامع سرمایه انسانی و نظارت بر حُسن اجرای آن از جمله وظایف و اختیارات وزارت نفت میباشد و شیوه نامه مورد شکایت نیز به استناد مقررات مذکور صادر شده است و با عنایت به این که درقوانین و مقررات حاکم بر زمان صدور شیوه نامه، به طور کلی برای تبدیل وضعیت کارکنان قراردادی به پیمانی و یا رسمی مقرره ای وضع نشده است و حکم مقرر در تبصره 2 ماده واحده اصلاح بند « و » ماده44 قانون برنامه پنجم توسعه، مربوط به استخدام رسمی ایثارگران در بدو ورود به خدمت میباشد و نه تبدیل وضعیت آنان، همچنین حکم مقرر در ماده 8 قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان انقلاب اسلامی مصوب 1374 ناظر به تبدیل وضعیت و تعیین تکلیف جانبازان شاغل قبل از تصویب قانون میباشد و تسری به جانبازانی که بعداً استخدام شده اند ندارد و مواد استنادی دیگر در رابطه با تبدیل وضعیت کارمندان قراردادی متضمن حکمی نمیباشد کما این که سایر بندهای شیوه نامه متضمن حکمی راجع به استخدام و یا تبدیل وضعیت ایثارگران نمیباشد بنابراین شیوه نامه صادره ضمن این که خارج از حدود صلاحیت وزیر نبوده، بندهای 1-6- 7-8 و 9 آن مغایرتی با قوانین حاکم بر زمان صدور آن نداشته و رای به رد شکایت شکات صادرمی گردد. این رای ظرف بیست روز از تاریخ صدور، از سوی ریاست محترم دیوان یا ده نفر از قضات محترم دیوان قابل اعتراض میباشد.
سید کاظم موسویرئیس هیات تخصصی اداری و استخدامی دیوان عدالت اداری