هیات تخصصی اقتصادی مالی
شماره پرونده: ه- ع/96/616 شماره دادنامه: 9809970906010082 تاریخ: 8/3/98
شاکی: آقای سید صولت مرتضوی
طرف شکایت: دیوان محاسبات کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای 2 و 4 دستورالعمل شماره 217/40000 مورخ 14/12/93 و دستورالعمل شماره 57/40000 دیوان محاسبات کشور مبنی بر توسعه صلاحیت دیوان محاسبات نسبت به شهرداری ها در مواردی که از بودجه کل کشور استفاده نمی شود.
شاکی دادخواستی به طرفیت دیوان محاسبات کشور به خواسته ابطال بندهای 2 و 4 دستورالعمل شماره 217/40000 مورخ 14/12/93 و دستورالعمل شماره 57/40000 دیوان محاسبات کشور مبنی بر توسعه صلاحیت دیوان محاسبات نسبت به شهرداری ها در مواردی که از بودجه کل کشور استفاده نمی شود به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر میباشد:
بندهای 2 و 4 دستورالعمل شماره 217/40000 مورخ 14/12/93
2- به موجب تبصره ماده 2 قانون مذکور، علاوه بر دستگاه هایی که به نحوی از انحاء از بودجه کل کشور استفاده مینماید، به طور کلی هر واحد اجرایی که طبق اصول 44 و 45 قانون اساسی مالکیت عمومی بر آنها مترتب باشد، مشمول رسیدگی های دیوان محاسبات میباشد. لذا با توجه به مالکیت عمومی مترتب بر شهرداری ها، موضوع قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیر دولتی، مصوب 19/4/1373، شهرداری ها نیز مطابق قوانین و مقررات مربوط و مصوبات شورای اسلامی شهر، مورد نظارت دیوان محاسبات کشور قرار می گیرند.
4- در خصوص قانون شوراهای اسلامی و وظیفه نظارتی آنها بر شهرداری ها، شوراها نتایج حاصل از نظارت بر عملکرد شهرداری ها را بر مدیریت شهری و تصویب مقررات، اعمال می نمایند. دیوان محاسبات کشور نیز در راستای وظایف قانونی، نظارت مستمر مالی خود را جهت پاسداری از بیت المال و نحوه وصول درآمدها و انجام هزینه ها و در نهایت اطمینان از مصرف صحیح درآمدها، اعمال مینماید که اصولاً این موضوع مغایرتی با وظیفه نظارتی شوراها ندارد.
دستورالعمل شماره 57/40000 - 6/4/94 دیوان محاسبات کشور
بازگشت به نامه شماره 6937- د ک مورخ 5/3/94 به عنوان رئیس محترم مجلس شورای اسلامی و پیرو نشست مشترک مورخ 30/2/1394 در دفتر جنابعالی در خصوص رسیدگی به عملکرد شهرداری ها توسط دیوان محاسبات کشور، مراتب ذیل را به استحضار می رساند:
الف) مطابق ماده واحده قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیر دولتی مصوب 29/4/73، شهرداری ها و شرکت های تابعه آنان مادام که بیش از 50 درصد سهام و سرمایه آنان متعلق به شهرداری ها باشد، موسسه و نهاد عمومی غیر دولتی هستند.
ب) تبصره ذیل ماده 76 قانون محاسبات عمومی کشور در خصوص تسری حکم مذکور به وجوه اعتباری است که در قانون بودجه کل کشور برای موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی به تصویب میرسد در صورتی که رسیدگیهای دیوان محاسبات کشور نسبت به سایر منابع شهرداریها، به موجب قوانین و مقررات حاکم بر شهرداری ها خواهد بود.
ج) نظارت و حسابرسی دیوان محاسبات هیچ گونه تعارضی با وظیفه قانونی شوراهای اسلامی ندارد. ضمن اینکه وظیفه نظارتی این دیوان به موجب قانون دیوان محاسبات کشور میباشد و قوانین مرتبط با شوراهای اسلامی، قانون دیوان محاسبات را نسخ نکرده است.
د) همانطوریکه در بند سوم نامه مورخ 14/12/1393 به عنوان شهرداران محترم مراکز استانها عنوان گردید: تفسیر شورای محترم نگهبان از اصل «55» قانون اساسی، ناظر بر اصل مذکور میباشد، تنها مرجع انحصاری انطباق و اعلام مغایرت و یا عدم مغایرت مصوبات و قوانین مجلس شورای اسلامی با قانون اساسی و شرع مقدس، شورای محترم نگهبان بوده که تاکنون آن شورا، در خصوص ماده 2 و تبصره آن از قانون دیوان محاسبات کشور، اظهار نظری ننمودهاند و در هیچ قانونی از جمله قوانین مورد استناد در نامه صدرالاشاره نیز این وظیفه قانونی دیوان محاسبات کشور و یا بخشی از آن نسخ نگردیده است. لذا ماده اخیرالذکر کماکان معتبر و لازم الاجرا میباشد.
با عنایت به مراتب موصوف و نظر به مالکیت عمومی مترتب بر شهرداری ها، رسیدگی به عملکرد ؛
1- مطالبات شهرداری ها از دستگاههای اجرایی
2- مطالبات شهرداری ها از محل موضوع ماده «23» قانون جرایم رانندگی.
3- قراردادهای در دست اجرا (شامل هزینه ای و سرمایه ای).
4- درآمدهای شهرداری ها از محل فروش تراکم و تغییرکاربری.
حسب تکلیف مقرر در قانون موضوعه، در برنامه حسابرسی این دیوان قرار گرفته و از این حیث ضرورت دارد شهرداران محترم با گروههای حسابرسی اعزامی، همکاری لازم را داشته و اطلاعات و مستندات مالی مورد نیاز حسابرسان دیوان محاسبات را در اختیار آنان قرار داده و در این مسیر از ایجاد هر گونه مانع و محظور اجتناب نمایند.
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت: شاکی به موجب دادخواستی ابطال مقررات مورد شکایت را خواستار شده و با طرح این موضوع که بر اساس مقرات فوق، صلاحیت دیوان محاسبات نسبت به شهرداری ها حتی در مواردی که از بودجه کل کشور استفاده نمی کنند تسری یافته، با طرح موارد زیر مغایرت این مقررات با شرع و قوانین و مقررات مختلف را مورد ادعا قرار داده است:
1- بر اساس اصل 55 قانون اساسی، دیوان محاسبات حساب های دستگاه هایی را که به نحوی از انحاء از بودجه کل کشور استفاده می کنند، مورد رسیدگی و حسابرسی قرار می دهد. شورای نگهبان نیز به موجب تفاسیر خود از اصل 55 قانون اساسی اعلام کرده است که دیوان محاسبات صرفاً در محدوده اعتباراتی که در بودجه کل کشور منظور شده، صلاحیت رسیدگی و حسابرسی دارد. در جریان اصلاح آییننامه داخلی مجلس شورای اسلامی و الحاق ماده 28 به قانون آییننامه داخلی مجلس و تصویب لایحه برنامه ششم توسعه تلاش شد تا فرآیند نظارت دیوان محاسبات بر شهرداری ها در قوانین وارد شود. ولی شورای نگهبان این قوانین را مغایر با اصل 55 قانون اساسی و تفاسیر خود از این اصل دانسته و رد کرده است.
2- مطابق بند 30 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران مصوب 1375 نظارت بر حسن اداره امور مالی شهرداری و موسسات وابسته به آن از وظایف شورای اسلامی شهر میباشد و دیوان محاسبات صلاحیتی در این زمینه ندارد.
3- مقررات مورد شکایت با اصول مهم فقهی مانند اصل لاضرر و لاضرار و حرمت تضییع منافع عمومی و تحمیل بی سبب هزینه بر بیت المال و اصل عدم سلطه و ولایت بر اموال و صلاحیت های دیگران مغایرت دارد.
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون حقوقی، مجلس و تفریغ بودجه دیوان محاسبات کشور به موجب لایحه شماره 1079/20000 مورخ 22/7/1396 به طور خلاصه توضیح داده است که:
1- مفهوم و منطوق مقررات مورد شکایت واجد وصف «تصمیم» و «اقدام» که بر مبنای بند (الف) ماده 10 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری در هیات عمومی این دیوان قابل اعتراض میباشند، نیست.
2- با توجه به اینکه هیات چهارم مستشاری دیوان محاسبات به موجب دادنامه شماره 29/24 مورخ 21/1/1395 شهرداری مشهد را مکلف به همکاری در انجام حسابرسی های دیوان محاسبات کرده و با عنایت به این موضوع که بر اساس دادنامه شماره 170 هیات عمومی دیوان عدالت اداری، آرای صادره توسط دیوان محاسبات قابل طرح و اعتراض در دیوان عدالت اداری نیست، چنانچه هیات عمومی دیوان عدالت اداری قائل به عدم صلاحیت دیوان محاسبات کشور جهت رسیدگی به حساب های شهرداری ها باشد عملاً نوعی تعارض ایجاد میشود و نه رای دیوان محاسبات قابل تمکین خواهد بود و نه رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری قابلیت اجرایی می یابد.
3- هیات تخصصی اقتصادی، مالی و اصناف دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره 148 مورخ 2/9/1395 صلاحیت دیوان محاسبات در رسیدگی به عملکرد شهرداری ها را مورد تایید قرار داده است.
4- به موجب تبصره ذیل ماده 2 قانون دیوان محاسبات کشور منظور از دستگاه های تحت رسیدگی، علاوه بر وزارتخانه ها، سازمان ها، موسسات و شرکت های دولتی، مشخصاً هر واحد اجرایی که بر طبق اصول 44 و 45 قانون اساسی مالکیت عمومی بر آن مترتب است نیز میباشد و هرچند در اصل 44 صراحتاً اشاره ای به شهرداری ها نشده است ولی شهرداری ها نیز واجد دو شرط « مالکیت عمومی » و « در اختیار دولت بودن » که در انتهای بخش نخست این اصل به آن اشاره شده میباشند.
5- با وجود اینکه بر اساس تعریف بودجه کل کشور در ماده 1 قانون محاسبات عمومی این بودجه شامل بودجه عمومی دولت یا شرکتهای دولتی و بانکها و موسساتی میگردد که تحت عناوین دیگر قرار می گیرند، ولی باید توجه داشت که عمومیت عبارت «کلیه حسابهای درآمد و هزینه» مندرج در ماده 2 قانون دیوان محاسبات کشور و نیز عبارت «به طور کلی هر واحد اجرایی که بر طبق اصول 44 و 45 قانون اساسی مالکیت عمومی بر آن مترتب بشود» در تبصره ذیل این ماده و صراحت ماده 42 همان قانون در خصوص صلاحیت دیوان برای تحقیق و تفحص در تمامی امور مالی کشور، اقتضاء دارد که صلاحیت دیوان محاسبات برای نظارت بر امور مالی شهرداری ها را نیز پذیرفت.
6- بر اساس رای شماره 1/605/2 مورخ 6/5/1375 هیات عمومی دیوان محاسبات کشور، شهرداری ها و شرکت های تابعه آنها مادام که بیش از 50 درصد سهام و سرمایه آنها متعلق به شهرداری ها باشد، از جمله موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی هستند و بر مبنای ماده 5 قانون محاسبات عمومی واجد جنبه عمومی بوده و مالکیت عمومی بر آنها مترتب میگردد. در عین حال بند 8 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابت شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران که به نظارت مالی شوراها بر شهرداری اشاره دارد از باب انتظام امور و جریان عادی داخل شهرداری است و نافی صلاحیت نظارتی سایر نهادها از جمله دیوان محاسبات نمیباشد.
7- با توجه به اینکه بر مبنای آرای شماره 146 مورخ 29/11/1373، 37 و 38 و 39 صادره در سال 1367، 79 مورخ 14/5/1374 و 165 مورخ 11/9/1374 هیات عمومی دیوان عدالت اداری، شکایات اشخاص دولتی از جمله موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی در هیات عمومی دیوان عدالت اداری قابل طرح نمیباشد، بنابراین شکایت حاضر نیز در هیات عمومی دیوان عدالت اداری قابل طرح نیست.
در خصوص ادعای مغایرت مصوبه با شرع، دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 5927/100/97 مورخ 23/4/1397 اعلام کرده است که: «دستورالعمل های مورد شکایت خلاف شرع دانسته نشد. البته تشخیص این مطلب که قانوناً آیا دیوان محاسبات حق نظارت بر نهادهایی مانند شهرداری ها را دارا میباشد یا خیر، بر عهده دیوان عدالت اداری است.»
نظریه تهیه کننده گزارش: اولاً دبیر محترم شورای نگهبان به موجب نامه شماره 5927/100/97 مورخ 23/4/1397 در خصوص ادعای مغایرت مقررات مورد شکایت با موازین شرعی اعلام کرده است که: «دستورالعملهای مورد شکایت خلاف شرع دانسته نشد و البته تشخیص این مطلب که قانوناً آیا دیوان محاسبات حق نظارت بر نهادهایی مانند شهرداریها را دارا میباشد یا خیر برعهده دیوان عدالت اداری میباشد.»
ثانیاً مقررات مورد شکایت در رابطه با اعمال نظارت دیوان محاسبات کشور بر عملکرد شهرداریها میباشد و شاکی مدعی مغایرت این مقررات با برخی اصول قانون اساسی و نظریات تفسیری شورای نگهبان شده است. در این رابطه باید گفت که هر دو مقرره مورد شکایت به لحاظ محتوا تقریباً یکسان هستند و البته در رابطه با ابطال یکی از آنها (نامه شماره 57/40000 مورخ 6/4/1394) پیشتر نیز شکایتی مطرح شده و هیات تخصصی اقتصادی، مالی و اصناف دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره 148- 2/9/1395 در مقام رسیدگی به این شکایت اعلام کرده است که: «نظر به اینکه تبصره ماده 2 قانون دیوان محاسبات کشور، واحدهایی که مالکیت عمومی برای آنها مترتب است را مشمول نظارت دیوان محاسبات اعلام نموده و شهرداری نیز از واحدهایی است که مالکیت عمومی بر آنها مرتب است و از طرفی نظارت شوراهای اسلامی مانع نظارت دیوان محاسبات نبوده و ناسخ مقررات قبلی نیز نمیباشد و از سویی طبق ماده 1 قانون دیوان محاسبات کشور، کنترل عملیات و فعالیتهای مالی کلّیه وزارتخانهها، موسسات و شرکتهای دولتی و سایر دستگاههایی که به نحوی از بودجه عمومی استفاده میکنند، برعهده دیوان محاسبات قرار داده شده و شهرداریها نیز در مواردی از بودجه عمومی استفاده میکنند. بنابراین بخشنامه مورد شکایت خلاف قانون و خارج از اختیار نبوده و به استناد بند «ب» ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 رای به رد شکایت صادر و اعلام میکند...» با توجه به صدور دادنامه فوق توسط هیات تخصصی اقتصادی، مالی و اصناف، اعمال حکم مقرر در ماده 85 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 در خصوص بخشنامه شماره 57/40000 مورخ 6/4/1394 و رد شکایت مطروحه در رابطه با تقاضای ابطال بخشنامه شماره 217/40000 مورخ 14/12/1393 که در همین موضوع تنظیم شده، قابل پیشنهاد است. تهیهکننده گزارش: دکتر زینالعابدین تقوی
رای هیات تخصصی
با مداقه در اوراق و محتوای پرونده، اولاً دبیر محترم شورای نگهبان به موجب نامه شماره 5927/100/97 مورخ 23/4/1397 در خصوص ادعای مغایرت مقررات مورد شکایت با موازین شرعی اعلام کرده است که: «دستورالعملهای مورد شکایت خلاف شرع دانسته نشد و البته تشخیص این مطلب که قانوناً آیا دیوان محاسبات حق نظارت بر نهادهایی مانند شهرداری ها را دارا میباشد یا خیر برعهده دیوان عدالت اداری میباشد.» بنابراین، در اجرای حکم مقرر در تبصره ماده 84 و ماده 87 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392، موجبی برای ابطال مقررات مورد شکایت از بعد شرعی وجود ندارد.
ثانیاً از جنبه حقوقی نیز با توجه به اینکه برمبنای تبصره ماده 2 قانون دیوان محاسبات کشور، هر واحد اجرایی که بر طبق اصول 44 و 45 قانون اساسی مالکیت عمومی بر آن مترتب بشود، مشمول نظارت دیوان محاسبات اعلام شده و شهرداری نیز از واحدهایی است که مالکیت عمومی بر آنها مرتب میباشد و در مواردی از بودجه عمومی استفاده میکند و با عنایت به اینکه براساس ماده 42 قانون دیوان محاسبات کشور، این دیوان برای انجام وظایف خود میتواند در تمامی امور مالی کشور تحقیق و تفحص و مکاتبه مستقیم نموده و تمام مقامات جمهوری اسلامی ایران و قوای سهگانه و سازمانها و ادارات تابعه و کلّیه اشخاص و سازمانهایی که به نحوی از انحاء از بودجه کل کشور استفاده مینمایند؛ حتی در مواردی که از قانون محاسبات عمومی مستثنی شده باشند، مکلّف به پاسخگویی مستقیم به دیوان محاسبات کشور هستند؛ بنابراین بندهای 2 و 4 بخشنامه شماره 217/40000 مورخ 14/12/1393 معاون فنی و حسابرسی امور عمومی و اجتماعی دیوان محاسبات کشور که متضمن اعمال نظارت مالی دیوان محاسبات کشور بر شهرداریها میباشد، مغایرتی با قوانین مورد استناد نداشته و خارج از اختیار نیز نمیباشد. لذا به استناد بند «ب» ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 رای به رد شکایت صادر و اعلام میکند. رای صادره ظرف مدت بیست روز از تاریخ صدور از سوی ریاست ارزشمند دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات گرانقدر دیوان قابل اعتراض است.
دکتر زین العابدین تقوی - رئیس هیات تخصصی اقتصادی مالی دیوان عدالت اداری
نظریه اتفاقی اعضای هیات تخصصی اقتصادی مالی دیوان عدالت اداری: نظر به اینکه هیات تخصصی اقتصادی مالی دیوان عدالت اداری، پیشتر به تقاضای ابطال بخشنامه شماره 57/40000 مورخ 6/4/1394 معاون فنی و حسابرسی امور عمومی و اجتماعی دیوان محاسبات کشور رسیدگی نموده و به موجب دادنامه شماره 148 مورخ 2/9/1395 حکم به رد شکایت صادر کرده است، لذا رسیدگی به شکایت مطروحه مبنی بر تقاضای ابطال بخشنامه فوق موضوعاً منتفی بوده و مشمول حکم مقرر در ماده 85 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 میباشد.