رای شماره 1223 مورخ 1395/11/19 هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: 1223

تاریخ دادنامه: 19/11/1395

کلاسه پرونده: 93/803

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقایان: 1- عبداله اسدی فائزی 2- سیدمقصود موسوی نژادان با وکالت آقای محسن دنیادیده اهراب

موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره 5054/400/د-24/4/1392 معاون درمان وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی

گردش کار: آقای محسن دنیادیده اهراب به وکالت از آقایان عبداله اسدی فائزی و سیدمقصود موسوی نژادان به موجب دادخواستی ابطال نامه شماره 5054/400/د-24/4/1392 معاون درمان وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

« با سلام و عرض ادب و احترام

به تجویز مواد 13 و 15 و 24 قانون دیوان عدالت اداری به استحضار می رساند موکل اینجانب به نام انجمن صنفی عینک سازان مجاز استان آذربایجان شرقی در چهارچوب مقررات جاریه و ماده 131 قانون کار جمهوری اسلامی ایران با اخذ مجوز از وزارت کار و امور اجتماعی برای فعالیت در حوزه استان آذربایجان شرقی مجوز دریافت داشته و نسبت به ثبت نام انجمن اقدام و اساسنامه تنظیم و تدوین کرده است و مطابق اساسنامه اسناد و اوراق تعهدآور با امضای ثابت خزانه دار به همراه امضای رئیس هیات مدیره یا نایب رئیس و ممهور به مهر انجمن صنفی معتبر خواهد بود که وکالتنامه اینجانب با امضای خزانه دار و رئیس هیات مدیره و ممهور به مهر انجمن است و در خصوص ماهیت شکایت معروض می دارم اعضای انجمن صنفی عینک سازان استان آذربایجان شرقی جهت ساخت و فروش عینک طبی به مشتریان و مراجعان خود از وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی (دانشگاه علوم پزشکی و خدمات بهداشتی درمانی تبریز) پروانه اخذ نموده‌اند و پروانه های اصداری به موجب رای مورخ 15/10/1375 کمیسیون ماده 20 قانون مربوط به مقررات امور پزشکی دارویی و خوردنی و آشامیدنی مصوب 1334 و ماده 10 آیین‌نامه ساخت و فروش عینک طبی مصوب 1346 و اصلاحات بعدی و آیین‌نامه اجرایی ماده 8 قانون تشکیل وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی تحقق یافته است ولی متاسفانه معاونت درمان وزارت بهداشت طی مجوز و بخشنامه به شماره 5450/400د- 24/4/1392 در خطاب به ریاست محترم دانشگاه علوم پزشکی تبریز اعلام داشته {.. فعالیت عینک سازان تجربی که قبل از سال 1383 از سازمانها و ارگانهای دولتی مجوز فعالیت دریافت نموده‌اند نظر به در دست بررسی بودن موضوع از طریق امور حقوقی این افراد می‌توانند تا زمان اعلام ضوابط برای ساماندهی این موضوع به فعالیت خود در زمینه ساخت و عینک طبی... ادامه دهند} و پس از وصول این مجوز واحدهای فاقد مجوز شهر تبریز با نصب شماره دستورالعمل یاد شده به پشت ویترین مغازه خودشان مبادرت به ارائه خدمات عینک طبی می نمایند در حالی که اولاً: برابر مقررات و ضوابط حاکم صرفاً وزارت بهداشت مسئول صدور پروانه جهت اشتغال به ساخت و فروش عینک طبی دارد ولاغیر. ثانیاً: دستورالعمل مورد شکایت خارج از حیطه صلاحیت قانونی صادر کننده بود به دلیل اینکه با وجود قانون مدون که نظر واضع و مقنن بوده مضافاً آیین‌نامه ها و ماده 91 قانون نظام صنفی مصوب 1383 تکلیف را بیان داشته و مطلبی مبهم نمانده و امر مولا افاده وجوب می‌نماید لذا مجوز و دستورالعمل یاد شده در تعارض و تهافت با قانون موجود بوده و در خور ابطال می‌باشد. ثالثاً: با توجه به حساسیت موضوع که ساخت و فروش عینک طبی است که ارتباط مستقیم با صحت و سلامت جامعه دارد و مقتضی اجتناب از حوادث ناگوار استفاده از عینکهای غیر استاندارد و یا غیر بهداشتی و... که موجب ورود آسیبهای جسمی و مالی برای اشخاص آن است که از باب نظم در امور و قاعده لاضرر و لا ضرار فی الاسلام همان گونه که قانون تصریح نموده ارائه این نوع خدمات صرفاً در اختیار اشخاص واجد صلاحیت و صاحب پروانه صادره از وزارت بهداشت بوده باشد. رابعاً: وفق آرای متعدد صادره از محاکم تالی و عالی دادگستری همچنین شعبات تعزیرات حکومتی اشتغال به شغل عینک سازی و عینک فروشی طبی بدون مجوز از وزارت بهداشت متضمن محکومیت به مجازات حبس یا جزای نقدی مرتکبین بوده که دو فقره رای وحدت رویه به شماره 692- 18/7/1385 دیوان عالی کشور و رای وحدت رویه هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره 89/175 و 176 و 177 موید صحت عرایض می‌باشد. بنا به مطالب معنونه تقاضای رسیدگی و ابطال دستورالعمل و مجوز شماره 55054/400د - 24/4/1392 معاونت درمان وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی را دارم بدواً به لحاظ حساسیت موضوع و وجود تعسر و تعذر و جلوگیری از اضرار مشتریان و خریداران و حفظ حقوق اعضای انجمن عینک سازان طبی مجاز استان آذربایجان شرقی صدور دستور موقت مبنی بر متوقف ماندن اجرای دستورالعمل تا تعیین تکلیف قطعی و اصدار رای نهایی از محضر عالی مورد استدعاست. »

در پی اخطار رفع نقصی که در اجرای ماده 81 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از طرف دفتر هیات عمومی در خصوص تعیین جهات و دلایل و مبانی خلاف قانون بودن دستورالعمل مورد اعتراض برای شاکی صادر شده بود، وی به موجب لایحه ای که به شماره 1505-30/10/1393 ثبت دفتر اندیکاتور هیات عمومی شده اعلام کرده است که:

« هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام و عرض ادب و احترام: عطف به اخطاریه رفع نقص به تاریخ 6/10/1393 صادره در پرونده شماره 9209980900092503 در فرجه مقرره جهات و دلایل و مبانی خلاف قانون بودن دستورالعمل مورد شکایت و مستندات قانونی ادعا ذیلاً و اجمالاً به استحضار قضات فاضل و عالیقدر دیوان عدالت اداری می‌رسد. با عنایت به اینکه مطابق مواد 12 و 80 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 22/9/1390 مجلس محترم شورای اسلامی و 25/3/1392 مجمع محترم تشخیص مصلحت نظام علاوه بر مغایرت با شرع مغایرت با قانون یا عدم صلاحیت مرجع صادر کننده یا تجاوز یا سوء استفاده از اختیارات یا... از جهات درخواست ابطال مصوبات از جانب اشخاص ذینفع و ذیحق و طرح در هیات عمومی دیوان عدالت اداری می‌باشد که در شکوائیه تقدیمی مبانی شکایت و درخواست ابطال دستورالعمل به شماره 5054/400د- 24/4/1392 معاونت درمان مغایرت آن با قانون و فقدان اختیار مقام صادر کننده معروض شده ضمن تاکید به مطالب معنونه به استحضار می رساند: اولاً: دستورالعمل مورد شکایت مغایر مواد 1و 2 و 3 قانون مربوط به مقررات امور پزشکی و داروئی و مواد خوردنی و آشامیدنی مصوب 1334 و قانون تشکیلات و وظایف وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مصوب 1364 و قانون آموزش مداوم جامعه پزشکی مصوب 12/2/1375 و آیین‌نامه اجرایی مصوب سال 1365 هیات محترم وزیران و اصلاحات سال 1366 و آیین‌نامه تاسیس موسسه ساخت و فروش عینک طبی و آیین‌نامه به تاریخ 15/1/1388 تاسیس موسسه ساخت و فروش عینک طبی می‌باشد که در تبصره ماده 36 آیین‌نامه اخیرالذکر کلیه آیین‌نامه ها و بخشنامه های مغایر با آن ملغی اعلام گردیده است، بنابراین تصدی به امر ساخت و فروش عینک طبی مستلزم داشتن پروانه کار از وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و اتحادیه مربوطه می‌باشد و دستورالعمل موضوع شکایت متعارض و متهافت با مقررات حاکم است {فتوکپی آیین‌نامه سال 1388 تقدیم می‌گردد}. ثانیاً: دستورالعمل مورد شکایت از جانب معاونت درمان وزارت بهداشت صادر گردیده که ایشان صلاحیت صدور دستورالعمل مغایر با قانون و مقررات و آیین‌نامه های آمره را ندارند و قوه مقننه و مجلس شورای اسلامی مرجع قانونگذاری بوده و معاونت محترم درمان به طور قانونی مجوز صدور دستورالعمل مخالف با اراده مقنن و قانونگذار را نداشته و دستورالعمل فوق الاشاره خارج از حدود اختیارات قانونی مشارالیه بوده و در خور ابطال می‌باشد. »

متن نامه مورد اعتراض به قرار زیر است:

« جناب آقای دکتر علیرضا یعقوبی

ریاست محترم دانشگاه علوم پزشکی و خدمات بهداشتی درمانی تبریز

موضوع: فعالیت عینک سازان تجربی

سلام علیکم:

با صلوات بر محمد و آل محمد(ص) و تقدیم احترام، با توجه به درخواستها و شکایات متعدد، واصله و تذکر و پیگیری مجلس محترم شورای اسلامی بویژه نماینده محترم تبریز در خصوص فعالیت عینک سازان تجربی که قبل از سال 1383 (تاریخ صدور رای دیوان عدالت اداری) از سازمانها و ارگانهای دولتی (نظیر وزارت کار و امور اجتماعی وقت، وزارت بازرگانی وقت، سازمان فنی حرفه ای و آموزش و پرورش) مجوز فعالیت دریافت نموده اند، نظر به در دست بررسی بودن موضوع از طریق امور حقوقی، این افراد می‌توانند تا زمان اعلام ضوابط برای ساماندهی این موضوع، به فعالیت خود در زمینه ساخت و فروش عینک طبی در محدوده و مطابق با مجوزهایی که دریافت کرده اند، ادامه دهند. بدیهی است این گروه به هیچ وجه حق انجام معاینه چشم و تجویز عینک را ندارند. »

در پاسخ به شکایت مذکور، دفتر امور حقوقی وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به موجب لایحه شماره 60/107-19/1/1393 توضیح داده است که:

« ریاست محترم شعبه اول دیوان عدالت اداری

با اهدای سلام

احتراماً، در خصوص پرونده کلاسه 92/1803 موضوع شکایت آقایان سیدمقصود موسی نژادان و عبدالله اسدی فائزی و انجمن صنفی عینک سازان مجاز استان آذربایجان غربی به خواسته ابطال دستورالعمل شماره 5054/400-24/4/1392 معاونت درمان این وزارتخانه، مطالب زیر به استحضار می‌رسد:

1- نامبردگان طی دادخواست تقدیمی اعلام نموده اند، اعضای انجمن صنفی عینک سازان مجاز آذربایجان غربی که متشکل از اعضای عینک سازان طبی مجاز می‌باشند، با اخذ پروانه معتبر از کمیسیون ماده (20) قانون مربوط به مقررات امور پزشکی، داروئی و خوردنی و آشامیدنی مصوب 1334 مستقر در دانشگاه علوم پزشکی تبریز و آیین‌نامه ساخت و فروش عینک طبی مصوب وزارت بهداشت، به ساخت و ارائه عینک طبی اشتغال دارند.

2- حسب ادعای ایشان، معاونت درمان وزارت بهداشت طی بخشنامه شماره 5450/400- 24/2/1392 خطاب به ریاست دانشگاه علوم پزشکی تبریز، با صدور اجازه فعالیت برای افرادی که بدون صلاحیت قانونی لازم در امر ساخت و عرضه عینک طبی دخالت می نمایند، ضمن فراهم نمودن امکان سوء استفاده از سوی واحدهای عینک سازی فاقد مجوز برای ادامه فعالیت غیر قانونی، موجبات تضییع حقوق اعضای انجمن عینک سازان طبی استان را نیز فراهم نموده است. به هر حال، افراد شاکی با طرح دعوای مطروحه خواستار صدور دستور موقت برای توقف اجرا و ابطال بخشنامه مورد اشاره شده اند.

3- در خصوص شکایت مطروحه، لازم به ذکر است، با توجه به اینکه رسیدگی به خواسته شاکی به جهت ابطال بخشنامه (دستورالعمل) صادره از سوی معاونت درمان این وزارتخانه، در صلاحیت هیات عمومی دیوان عدالت اداری می‌باشد، طرح موضوع در آن شعبه محترم به لحاظ قانونی محل ایراد است.

4- علاوه بر ایراد یاد شده، در ارتباط با ماهیت دعوای مطروحه اشاره می‌نماید که در حال حاضر دو گروه (کارشناس بینایی سنجی - عینک ساز تجربی) در سطح کشور در زمینه ساخت و ارائه عینک طبی فعالیت می نمایند:

الف- کارشناسان بینایی سنجی (اپتومتریستها) فارغ التحصیل دانشگاههای علوم پزشکی کشور بوده و با توجه به آموزش تخصصی در مقطع تحصیلی کارشناسی، شرح وظایف شغلی آنها بررسی اختلالات حرکتی و نارسایی های مختلف چشمی - رفع عیوب انکساری و بینایی- سنجش درجه دید و تجویز عینک طبی- ساخت و ارائه عینک طبی تعیین شده است. کارشناسان مذکور پس از فراغت از تحصیل، با دریافت مجوز دفتر کار بینایی سنجی و مجوز موسسه ساخت و فروش عینک طبی از وزارت بهداشت فعالیت می نمایند.

ب- عینک سازان تجربی از سنوات قبل با اخذ مجوز فعالیت در زمینه ساخت و ارائه عینک طبی از وزارت بازرگانی و یا وزارت کار و امور اجتماعی (سازمان فنی و حرفه ای کشور) مشغول فعالیت می‌باشند.

5- بروز مشکلات متعدد در ارتباط با نحوه فعالیت شاغلین به امر ساخت و فروش عینک طبی و اختلاف در برداشتهای موجود نسبت به موضوع (فروش) فی مابین وزارت بهداشت و وزارت بازرگانی سابق از یک سو و انجمن بینایی سنجی و عینک سازان طبی دارای مجوز از این وزارتخانه و صنوف عینک سازان تجربی که مورد حمایت وزارتخانه مذکور می‌باشند، همچنین ادامه صدور مجوز فعالیت در حرفه ساخت عینک طبی از سوی دستگاههای غیر مرتبط (که تاکنون نیز ادامه دارد) در چند نوبت، منجر به طرح موضوع در هیات عمومی دیوان عدالت اداری شده است.

6- وفق دادنامه شماره 56 الی 64 - 27/2/1383 هیات عمومی دیوان عدالت اداری، با توجه به حکم صریح قانونگذار در ارتباط با شاغلان حرف وابسته پزشکی دارای موسسات و دفاتر کار ارائه کننده خدماتی از جمله ساخت عینک طبی (وفق تبصره 3 ماده 1 قانون آموزش مداوم جامعه پزشکی) و به دلیل خروج شاغلین دارای عنوان بینایی سنجی از شمول قانون نظام صنفی، تکلیف این وزارتخانه در امر صدور و نظارت بعدی بر شاغلین به ساخت و فروش عینک طبی و لزوم صدور پروانه اشتغال به ساخت عینک طبی توسط مراجع ذیصلاح در وزارت بهداشت، مورد تایید قرار گرفت.

7- با وصف مذکور و با توجه به سابقه اختلاف بین سایر وزارتخانه های ذیربط، اتحادیه های صنفی مرتبط با عینک سازان تجربی و این وزارتخانه و همچنین طرح موضوع به کرات در مراجع مختلف قضایی و اداری مانند سازمان تعزیرات حکومتی، دیوان عالی کشور و هیات عمومی دیوان عدالت اداری، به منظور رفع مشکلات موجود در ارتباط با ادامه فعالیتهای فارغ التحصیلان بینایی سنجی و افراد دارای سوابق تجربی و تعیین حدود اقدامات دو گروه در ساخت و ارائه عینک طبی، از سوی وزارت بهداشت به عنوان متولی امر بهداشت و درمان در کشور، تصمیماتی به جهت ساماندهی عینک سازان تجربی، پس از انجام هماهنگی های ضروری با دستگاههای مورد اشاره اتخاذ شده است.

8- نظر به اینکه برخی از عینک سازان تجربی با شرکت در آزمون در سالهای (48- 52-59-68) به استناد ضوابط مصوب وزارت متبوع، دارای مجوز تاسیس موسسه ساخت و فروش عینک طبی گردیده اند، ولی بسیاری دیگر از آنها همچنان بدون داشتن هر گونه مجوز از این وزارتخانه، مشغول به کار می‌باشند و اعتراضات وزارت بهداشت برای توقف فعالیتهای آنان در ارتباط با ساخت و ارائه عینک طبی، به دلیل مخالفت وزارت بازرگانی و سازمان تعزیرات حکومتی به نتیجه نرسیده است، به منظور جلوگیری از تضییع حقوق و بروز بی عدالتی در ارتباط با قشر زحمتکش صنف عینک ساز تجربی که سالیان متوالی مشغول به کار بوده اند و حقوق مکتسبه آنان با اخذ پروانه کار از دیگر دستگاهها و مراجع قانونی مورد تایید قرار گرفته است، از سوی این وزارتخانه مقرر گردید تا فعالیت عینک سازان تجربی که دارای پروانه ساخت و فروش عینک از سایر مراجع غیر مرتبط قبل از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به تاریخ 27/2/1383 (به خصوص در نقاط محروم و شهرستانها) می‌باشند، مشروط به گذراندن دوره های آموزشی مجاز و قبولی در آزمون علمی به منظور تایید صلاحیت عینک سازان تجربی، ادامه داشته باشد. بر این مبنا فعالیت افراد صنفی دارای پروانه کسب نیز با رعایت موارد قانونی و پس از دریافت مجوز از وزارت بهداشت، در زمینه ساخت عینک طبی بلامانع خواهد بود.

9- بدیهی است این وزارتخانه به عنوان متولی نظارت در امور بهداشت و درمان کشور که با هر گونه دخالت غیر مجاز در امور درمانی و پزشکی با قاطعیت برخورد می‌نماید، هرگز با اقدامات غیر اصولی و برخلاف مقررات قانونی، موجبات تجری متخلفین را فراهم نخواهد کرد و ادعای شاکی محترم مبنی بر پایمال گردیدن حقوق عینک سازان و فارغ التحصیلان بینایی سنجی از دانشگاههای علوم پزشکی که تحت آموزش وزارت بهداشت قرار دارند و پس از تایید کمیسیون ماده (20) مستقر در دانشگاههای مورد اشاره دارای پروانه کار معتبر صادره از سوی همین وزارتخانه می گردند، شتابزده و برخلاف واقع می‌باشد. بخشنامه شماره 4550/400- 24/2/1392 مورد اعتراض شاکی محترم نیز در راستای برنامه ریزی مذکور و در ارتباط با ارائه آموزش علمی و در نهایت برگزاری آزمون برای ادامه فعالیت عینک سازان تجربی به دانشگاه علوم پزشکی تبریز ارسال شده است.

با عنایت به مطالب معروضه، نظر به اینکه در اقدامات این وزارتخانه تخلفی مشهود نمی‌باشد، استدعای رسیدگی شایسته و رد دعوای مطروحه از دادگاه محترم را دارد.»

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 19/11/1395 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

نظر به اینکه حکم مقرره مورد شکایت ناظر بر وضعیت کسانی است که پیش از رای 56 الی 64- 27/2/1383 هیات عمومی دیوان عدالت اداری از مراجعی غیر از وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی اخذ مجوز کرده اند و در آن تصریح شده است که در محدوده و مطابق مجوزهای ماخوذه به فعالیت خود ادامه دهند و اجازه معاینه چشم و تجویز عینک ندارند، بنابراین نامه مورد اعتراض با مقررات مورد استناد شاکی و آراء هیات عمومی مغایرت ندارد و قابل ابطال تشخیص نشد.

محمدکاظم بهرامی - رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری

منبع