هیات تخصصی شوراهای اسلامی
شماره پرونده: ه- ع/97/26 و 96/1807 شماره دادنامه:1471-9909970906011470 تاریخ: 13/12/99
شاکی: خانم راضیه سادات رضوی نژاد و آقای علی یوسف زاده
طرف شکایت: شورای شهر نیشابور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده یک تحت عنوان عوارض مازاد بر تراکم، ماده 6 تحت عنوان عوارض تفکیک واحدهای مازاد احداث شده، ماده 8 نحوه محاسبه ورود به محدوده از مصوبه شماره 2068/ش مورخ 26/10/1392، مواد 1 و 2 و 4 از تعرفه تحت عنوان نحوه محاسبه بهای خدمات تغییر بهره برداری و افزایش تراکم و تعرفه تحت عنوان نحوه محاسبه بهای خدمات ورود به محدوده از مصوبه شماره 2362/ش مورخ 5/10/1396
شاکی دادخواستی به طرفیت شورای شهر نیشابور به خواسته ابطال ماده یک تحت عنوان عوارض مازاد بر تراکم، ماده 6 تحت عنوان عوارض تفکیک واحدهای مازاد احداث شده، ماده 8 نحوه محاسبه ورود به محدوده از مصوبه شماره 2068/ش مورخ 26/10/1392، مواد 1 و 2 و 4 از تعرفه تحت عنوان نحوه محاسبه بهای خدمات تغییر بهره برداری و افزایش تراکم و تعرفه تحت عنوان نحوه محاسبه بهای خدمات ورود به محدوده از مصوبه شماره 2362/ش مورخ 5/10/1396 به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر می‌باشد:
لوایح گروه ساختمانی
1) عوارض مازاد بر تراکم
مستند قانونی: تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387 و بند 16 ماده 71 و ماده 77 قانون شوراها کلیه تراکم های احداث بنای طرح های جامع یا تفصیلی به صورت سطح اشتغال (50%) و عوارض مازاد بر سطح اشتغال براساس جدول ذیل محاسبه و وصول خواهد شد.
(جدول شماره 1) میزان عوارض مازاد بر تراکم (پروانه ساختمانی) جهت کلیه ساختمان ها
کاربری
ضریب میزان عوارض
مسکونی
P40
تجاری
P60
انباری، تجاری
P30
اداری
P40
صنعتی
P20
عوارض ناشی از فروش تراکم مازاد (افزایش سطح اشتغال در ارتفاع) و سطح بر ضوابط و مقررات طرح تفصیلی علاوه بر عوارض مازاد بر تراکم به شرح جدول شماره 1 محاسبه و وصول خواهد شد.
تبصره 1: در خصوص محاسبه مازاد بر تراکم در ارتفاع اعیانی های قدیمی که بدون مجوز احداث گردیده اند، ملاک ضوابط جاری روز (تراکم 50%) می‌باشد.
تبصره 2) عدم تناسب طول و عرض ملک برابر ضوابط شهرسازی مقدار پیش آمدگی نسبت به املاک مجاور مشمول جدول شماره یک خواهد شد.
تبصره 3) حداقل پایه قیمت منطقه دارای موضوع ماده 64 قانون مالیات های مستقیم مبلغ 000/30 ریال تعیین می‌گردد. (در سطح و ارتفاع)
6) عوارض تفکیک واحدهای مازاد احداث شده
مستند قانونی: تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387 و بند 16 ماده 77 قانون شوراها
عوارض تفکیک واحدهای مازاد احداث شده پس از ارجاع به کمیسیون ماده صد و نظر کمیسیون مبنی بر ابقای بنای احداثی علاوه بر دریافت جرایم متعلقه عوارض مندرج در ذیل به عنوان عوارض تفکیک مازاد احداث شده دریافت خواهد شد.
S= مساحت p= قیمت منطقه ای 100×p×s واحد اول
حداقل قیمت منطقه ای 000/15 ریال حداکثر قیمت منطقه ای 000/30ریال 150×p×s از واحد دوم به بالا
8) نحوه ی محاسبه ورود به محدوده
کلیه املاکی که با کاربری مسکونی وارد محدوده می‌شوند و مالک قبلاً اقدام به احداث بنا نموده، در صورت ارجاع به کمیسیون ماده صد و رای بر ابقاء ساختمان، عوارض ورود به محدوده به صورت ذیل اخذ می‌گردد. p×100=s
منطقه 2 شهرداری: p60×s= عوارض ورود به محدوده
منطقه1 شهرداری: p100×s= عوارض ورود به محدوده
حداقل قیمت منطقه ای 000/10 ریال
مصوبه شماره 2362 مصوب 5/10/1396
م-اده1) کلیه تغییر بهره برداری های موردی اراضی و املاک (محدوده و حریم) مشمول پرداخت بهای خدمات بهره برداری یا تراکم بر اساس مفاد این مصوبه می‌شوند.
تبصره1) بدیهی است در مواردی که املاک دارای توافق قبلی با شهرداری باشند، آن توافق معتبر است.
تبصره2) بهای خدمات مذکور صرفاً در هنگام تغییر بهره برداری از سمت گروه غیر انتفاعی به سمت گروه انتفاعی دریافت خواهد شد.
ماده2) کاربری ها به 6 گروه اصلی به شرح زیر تقسیم می‌شوند:
انتفاعی گروه1
انتفاعی گروه2
نیمه انتفاعی
مبنا
نیمه غیر انتفاعی
غیر انتفاعی
تجاری
صنعتی
مسکونی
ورزشی
فضای سبز
بانک ها و کلیه موسسات مالی و اعتباری
اداری
انبار داری
فرهنگی
باغ
تجهیزات شهری گروه1
ادارات دولتی
تجهیزات شهری گروه2
زراعی
شرکت های تجاری و دفاتر بازرگانی خصوصی
گردشگری
آموزشی
دامداری
بهداشتی
معبر
اقامتی
پارکینگ
تبصره1) بهای خدمات تغییر بهره برداری به بهداشتی زمانی وصول می‌گردد که بهره برداری انتفاعی از آن صورت پذیرد و مواردی نظیر مراکز درمانی خیریه و خانه های بهداشت را شامل نمی گردد.
تبصره2) کاربری تجهیزات شهری سطح یک، شامل پمپ CNG شخصی و دفاتر شرکت های خدماتی و تجهیزات شهری سطح2، شامل CNG دولتی و ایستگاه آتش نشانی می‌باشد.
تبصره1) حداقل قیمت منطقه ای 20000 ریال لحاظ می‌شود.
ماده4) بهای خدمات واحدهای مسکونی اضافه بر تعداد واحد مندرج در طرح تفصیلی، مشروط بر تامین پارکینگ به ازای هر واحد اضافه در پروانه، بر اساس ضرایب جدول زیر و با استفاده از قیمت منطقه ای (P) زمان پرداخت محاسبه و دریافت گردد:
ردیف
شرح
هر متر مربع
1
اولین واحد اضافه مازاد بر ضابطه پایه
50P
2
دومین واحد اضافه مازاد بر ضابطه پایه
65 p
تبصره1) حداقل قیمت منطقه ای محاسباتی 20000 ریال و حداکثر 50000 ریال می‌باشد.
تبصره2) احداث بناهایی که به علت عدم دریافت پروانه منجر به صدور رای جریمه از کمیسیون ماده 100 می‌شود در صورت تامین پارکینگ علاوه بر اخذ جرایم مربوطه، عوارض و بهای صدور پروانه نیز اخذ می‌شود.
تبصره3) حداکثر تعداد واحدهایی که شهرداری نیشابور می‌تواند در پروانه به مودی مجوز آن را دهد، به شرط تامین پارکینگ دو برابر تعداد مندرج در طرح تفصیلی می‌باشد.
تبصره4) در مناطق غیر برخوردار برابر نقشه پیوست مبنای محاسبات برابر دفترچه قیمت منطقه ای دارایی می‌باشد.
« نحوه محاسبه بهای خدمات ورود به محدوده، تامین سرانه خدماتی و معابر طرح جامع شهر نیشابور »
ماده1) در راستای اجرای تبصره 3 ماده 101 قانون شهرداری ها، به منظور دریافت حقوق شهرداری نیشابور بابت سهم معابر و تامین سرانه خدمات و به تبع آن تفکیک یا افراز، کلیه اراضی و املاک واقع در طرح های دولتی و شهرداریها مشمول واگذاری 43،75 درصد از عرصه ملک خود به شهرداری نیشابور جهت تامین سهم معابر و سرانه خدمات به شهرداری می‌باشند.
تبصره1) کلیه املاک و اراضی که قبلاً سهم ورود به محدوده را کمتر پرداخت نموده‌اند می‌بایست تا حد 75/43 درصد از عرصه ملک خود را به شهرداری نیشابور جهت تامین سهم معابر و خدمات واگذار نمایند.
تبصره 2) کلیه اراضی و املاک تا مساحت 500 متر مربع عرصه ملک مودیان واقع در مناطق غیر برخودار (مطابق با نقشه پیوست) که قبل از این مصوبه تفکیک گردیده شود، در صورت اخذ پروانه مشمول اصلاحیه تبصره 3 ماده 101 نمی گردند و در صورت تخلف می‌بایست 75/43 درصد از عرصه در تصرف مودی به شهرداری واگذار نمایند.
تبصره3) کلیه اراضی و املاک که از شهرداری پروانه یا پایانکار یا مفاصا حساب یا هر نوع گواهی با اعلام ضابطه براساس طرح تفصیلی ملاک عمل (یا ضابطه گذربندی شهرداری) که دال بر تسویه حساب بدهی به شهرداری تا زمان صدور گواهی باشد دریافت نموده اند، یا مدارک و مستنداتی مبنی بر پرداخت یا واگذاری مزایای ورود به محدوده یا تامین سرانه خدماتی طرح جامع و معابر داشته باشند، از واگذاری حقوق شهرداری معاف می‌باشند، مگر آنکه در مستندات و مدارک صادره، قید شده باشد که حقوق شهرداری نیشابور دریافت نشده و در مجوزهای بعدی اخذ خواهد شد.
تبصره4) باغ هایی که دارای رای کمیسیون ماده 12 قانون زمین شهری و ماده 7 آیین‌نامه حفظ و گسترش فضای سبز مبنی بر عدم تایید باغ باشند نیز مشمول این مصوبه می گردند و باید حقوق شهرداری نیشابور بابت سهم معابر و خدمات برابر این مصوبه را پرداخت نمایند.
ماده2) حقوق شهرداری نیشابور در خصوص ماده 1 به صورت زمین دریافت می‌شود و در صورتی که سهم شهرداری نیشابور منجر به عدول از حد نصاب تفکیک یا ضوابط تفکیک گردد، قیمت روز (از طریق کارشناس رسمی دادگستری منتخب شهرداری) به ازای هر متر مربع عرصه سهم شهرداری محاسبه و دریافت می‌گردد. در صورتی که تفکیک سهم شهرداری نیشابور منجر به عدول از حد نصاب تفکیک یا ضوابط تفکیک نبوده، ولی مالک درخواست پرداخت ارزش روز را (از طریق کارشناس رسمی منتخب دادگستری) به جاری ملک را داشته باشد، شهرداری مجاز است با تنظیم توافق نامه حقوق خود را صرفاً براساس ارزش زمین (از طریق کارشناس رسمی دادگستری) محاسبه و پس از تایید شورای اسلامی شهر دریافت نماید.
تبصره 1) حقوق شهرداری در املاک باغ ویلا در حریم شهر نیز براساس همین ماده محاسبه و دریافت می‌شود.
ماده 4) در هرگونه پاسخگویی به اراضی و املاک با بهره برداری خدمات عمومی شامل بهداشتی، آموزشی، ورزشی و فرهنگی مشروط به حفظ و اجرای بهره برداری خدماتی از ملک، مادامی که این بهره برداری خدماتی را حفظ نمایند، از پرداخت حقوق شهرداری بابت تامین سرانه خدماتی طرح جامع معاف خواهند بود.
تبصره 1) چنانچه تامین خدمات عمومی کمتر از 25 درصد باشد بایستی ما به التفاوت آن را پرداخت نمایند.
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
شاکیان به موجب درخواست های جداگانه تقاضای ابطال مصوبات شورای شهر نیشابور را کرده اند و در تبیین خواسته خود به این موارد اشاره کرده اند:
خانم راضیه سادات رضوی نژاد: 1- وظایف شوراهای اسلامی شهر در ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورای اسلامی احصا شده است، به موجب ماده 74 قانون شهرداری نیز شهرداری طبق دستورالعمل شورای شهر مسئول دریافت عوارض محل است.
2- شورای شهر نیشابور به موجب مصوبه مورد اعتراض اقدام به وضع عوارض تغییر کاربری کرده است اما عنوان آن را عوارض ناشی از تغییر بهره برداری نامیده است.
3- مطابق نظریه مشورتی اداره حقوقی قوه قضاییه به شماره 8266/93/27 دریافت وجه از طرف شهرداری به جهت تغییر کاربری اراضی مبنای قانونی ندارد. هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز به موجب آراء متعدد مصوبات شوراهای شهر درباره وضع در خصوص تغییر کاربری و بهره برداری اراضی را ابطال کرده است.
4- تعیین خسارت در خصوص تغییر کاربری در صلاحیت کمیسیون ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهر سازی و معماری ایران است و شهرداری تنها حق پیشنهاد به این کمیسیون را دارد.
5- مطابق ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، دریافت هر گونه وجه از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط وزارتخانه ها، موسسات و شرکت های دولتی غیر از مواردی که در مقررات قانونی مربوط تعیین می‌شود ممنوع است.
شرح شکایت آقای یوسف زاده: شورای شهر نیشابور در مصوبه مورد اعتراض عوارضی وضع کرده که خارج از حدود صلاحیت این نهاد به شمار می رود. نحوه محاسبه تخلفات ساختمانی در ماده 100 قانون شهرداری مشخص شده و وضع عوارضی مانند تغییر کاربری، تراکم و تفکیک در صلاحیت شورای شهر نیست. آراء 770- 18/10/91، 197- 100- 16/2/92، 1481- 1477- 13/12/86 هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز موید این امر است.
در پاسخ به شکایت مذکور، شورای اسلامی شهر نیشابور به موجب لوایح شماره 1280 مورخ 1/5/97 و 1626 مورخ 29/5/97 به طور خلاصه توضیح داده است که:
پرونده 97/26:
1- شورای اسلامی شهر نیشابور در خصوص تغییر بهره برداری مصوبه ای وضع نکرده است و مصوبه مورد اعتراض مربوط به اخذ «بهای خدمات تغییر بهره برداری» است.
2- با عنایت به فلسفه وجودی طرح های جامع و تفصیلی در شهرها، قانون گذار به موجب ماده 101 اصلاحی جدید و ماده 154 قانون ثبت اسناد و املاک، اصلاحی 1365 تصریح نموده که افراز و تفکیک کلیه اراضی واقع در محدوده شهرها و حریم آنها بایستی براساس ضوابط طرح جامع و تفصیلی و تایید نقشه های مربوطه توسط شهرداری انجام شود. اما در اکثر موارد این الزامات رعایت نمی شود.
3- مصوبه شورای اسلامی شهر نیشابور در این خصوص، عنوان بهای خدمات دارد که منصرف از عوارض می‌باشد و شهروندان صرفاً بهای خدمات شخص، ناشی از ارزش افزوده بهره مندی از قطعات کوچک تر زمین و با کاربری مورد نظر خود را پرداخت می کنند و شهرداری نیز متقابلاً خدماتی چون تملک، احداث و اجرای معابر و.... را ارائه می کند که هزینه هایی در پی دارد. بر همین اساس مصوبه ای برای بهای خدمات تغییر بهره برداری به تجویز بند 26 ماده 55 قانون شهرداری و بند 16 ماده 8 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور به تصویب رسیده است.
5- اگر چه کمیسیون ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مرجع تغییر کاربری است. اما شهرداری به عنوان متولی اجرای طرح، بایستی حقوق قانونی خود را دلایل فوق الذکر اخذ نماید.
6- آراء استنادی شاکی که از هیات عمومی دیوان عدالت اداری صادر شده است در خصوص عوارض تغییر کاربری است و ربطی به عوارض «بهای خدمات تغییر بهره برداری» ندارد.
پرونده 96/1807:
1- به موجب بند 16 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخابات شهرداران مصوب 75 یکی از وظایف شوراهای اسلامی شهر تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر است. در ماده 77 قانون مذکور نیز وضع عوارض از اختیارات شوراها به شمار رفته است. شهرداری نیشابور نیز با توجه به مواد قانونی مذکور و همچنین ماده 181 قانون برنامه پنجم توسعه کشور مبادرت به وضع عوارض کرده است.
2- به موجب آراء 176- 30/8/96 هیات تخصصی عمران و شهرسازی دیوان عدالت اداری 587-25/11/1383، 243/87- 23/4/1387 و 191- 30/8/96 هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز موید این امر است. همچنین در سال 1396، هیات عمومی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره 786- 9/8/1396 مصوبات شوراها مبنی بر وضع عوارض علاوه بر جریمه کمیسیون ماده 100 قانون شهرداری را منطبق با قوانین تشخیص داده و ابطال نکرده است.
هیات تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری با حضور اعضاء تشکیل، پس از ملاحظه پرونده و اسناد و مدارک موجود در آن و بعد از قرائت گزارش عضو ممیز و بررسی و انجام مشاوره به اتفاق آراء اعضای حاضر به شرح ذیل مبادرت به صدور رای می‌نماید.
رای هیات تخصصی
طبق بند 16 ماده 80 (71 سابق) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375، تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست های عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می‌شود از جمله وظایف و مسئولیتهای شورای اسلامی شهر محسوب شده و در تبصره یک ماده 50 قانون مالیات برارزش افزوده مصوب سال 1387 وضع عوارض محلی جدید که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده باشد با رعایت مقررات مربوطه تجویز شده است و با توجه به اینکه وضع و اخذ عوارض صدور پروانه ساختمانی در تراکم پایه و مازاد بر تراکم توسط شوراهای اسلامی و شهرداریها طبق بند ب رای شماره 79-21؍2؍1395 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی تشخیص نگردیده و نظر به اینکه جرایم مندرج در تبصره های ماده صد قانون شهرداری در واقع و نفس الامر به منزله مجازات تخلفات ساختمانی مورد نظر مقنن بوده و انواع گوناگون عوارض قانونی در حقیقت از نوع حقوق دیوانی ناشی از اعمال مجاز محسوب می‌شود و آراء شماره 587 مورخ 25؍11؍1383 و 786 مورخ 9؍8؍1396 هیات عمومی دیوان عدالت اداری موید آن می‌باشد و همچنین طبق تبصره 3 ماده 101 قانون اصلاحی شهرداری ها مصوب 1390 در اراضی با مساحت بیشتر از پانصد متر مربع که دارای سند شش دانگ است، شهرداری برای تامین سرانه فضای عمومی و خدماتی تا سقف بیست و پنج درصد (25 %) و برای تامین اراضی مورد نیاز احداث شوارع و معابر عمومی شهر در اثر تفکیک و افراز این اراضی مطابق با طرح جامع و تفصیلی با توجه به ارزش افزوده ایجاد شده از عمل تفکیک برای مالک، تا بیست و پنج درصد (25 %) از باقیمانده اراضی را دریافت می‌نماید. شهرداری مجاز است با توافق مالک قدرالسهم مذکور را بر اساس قیمت روز زمین طبق نظر کارشناس رسمی دادگستری دریافت نماید و در تبصره 4 ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح های دولتی و شهرداری ها مصوب 1367 در مواردی که تهیه زمین عوض در داخل محدوده های مجاز برای قطعه بندی و تفکیک و ساختمان سازی میسر نباشد و احتیاج به توسعه محدوده مزبور طبق طرح های مصوب توسعه شهری مورد تایید مراجع قانونی قرار بگیرد، مراجع مزبور می‌توانند در مقابل موافقت با تقاضای صاحبان اراضی برای استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و عمران شهر، علاوه بر انجام تعهدات مربوط به عمران و آماده سازی زمین و واگذاری سطوح لازم برای تاسیسات و تجهیزات و خدمات عمومی، حداکثر تا 20% از اراضی آنها را برای تامین عوض اراضی واقع در طرح های موضوع این قانون و همچنین اراضی عوض طرح های نوسازی و بهسازی، به طور رایگان دریافت نمایند. بنابراین ماده یک تحت عنوان عوارض مازاد بر تراکم، ماده 6 تحت عنوان عوارض تفکیک واحدهای مازاد احداث شده، ماده 8 نحوه محاسبه ورود به محدوده از مصوبه شماره 2068/ش مورخ 26/10/1392، مواد 1 و 2 و 4 از تعرفه تحت عنوان نحوه محاسبه بهای خدمات تغییر بهره برداری و افزایش تراکم و تعرفه تحت عنوان نحوه محاسبه بهای خدمات ورود به محدوده از مصوبه شماره 2362/ش مورخ 5/10/1396 مصوب شورای اسلامی شهر نیشابور مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات نبوده و به استناد مواد 12و84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری رای به رد شکایت صادر می‌شود. این رای ظرف 20 روز از تاریخ صدور از سوی رئیس محترم دیوان عدالت اداری و یا 10 نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است.
جباری - رئیس هیات تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری