رای شماره 144 مورخ 1396/02/26 هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: 144

تاریخ دادنامه: 26/2/1396

کلاسه پرونده: 93/444

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: انجمن صنفی کارفرمایان کارخانجات تولید آجر ماشینی استان تهران با وکالت آقایان سیدمحمود و سیدحسین علیزاده طباطبایی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه های شماره 118247/60-1/5/1391 و بخشنامه شماره 37631/60-2/2/1391 معاون امور معادن و صنایع معدنی وزارت صنعت، معدن و تجارت

گردش کار: آقایان سیدمحمود و سیدحسین علیزاده طباطبایی به موجب دادخواستی ابطال بخشنامه های شماره 118247/60-1/5/1391 و بخشنامه شماره 37631/60-2/2/1391 معاون امور معادن و صنایع معدنی وزارت صنعت، معدن و تجارت دایر بر اخذ عوارض دولتی از معادن را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«با سلام و احترام به استحضار می رساند:

1- معاون امور معادن و صنایع معدنی وزارت صنعت معدن و تجارت طی نامه های شماره 118247/60-1/5/1391 و 27631/60-2/2/1391 مستند به بخشنامه های شماره 37631/60-2/2/1391 و 212682/60-28/10/1390 و 347317/60-9/12/1390 به روسای سازمان صنعت، معدن و تجارت استانها ابلاغ نموده که نسبت به دریافت حقوق دولتی معادن اقدام نمایند و سازمان مربوطه طی نامه های متعدد درخواست واریز حقوق دولتی معادن خاک رس مستقر در اراضی خصوصی مالکان معادن را نموده اند.

2- با عنایت به تبصره 3 ماده 6 قانون اصلاح قانون معادن مصوب 22/8/1390 که مقرر می‌دارد دارندگان پروانه اکتشاف به استثنا مالک یا مالکان شخصی در ملک خود... موظفند... مبلغی به دولت پرداخت نمایند... که صراحتاً مالکان شخصی را از پرداخت عوارض دولتی مستثنا نموده و نظر به نظریه حضرت امام خمینی، نظریه 8444-28/3/1366 شورای نگهبان و آراء شماره 20 و 21- 25/1/1381 و 442-5/11/1382 هیات عمومی دیوان عدالت اداری ملاحظه می فرمایند اخذ هر گونه وجه از اشخاص در قبال برداشتن شن و ماسه و خاک رس از اراضی و املاک خصوصی فاقد وجاهت شرعی و قانونی است.

3- صدور مجوز تاسیس کارخانجات آجر ماشینی منوط به مالکیت اراضی جهت برداشت خاک رس و شن و ماسه بوده و به همین دلیل مالکین در ابتدای تاسیس اقدام به خرید ملک جهت برداشت مواد اولیه نموده‌اند و با توجه به اینکه توقف برداشت موجب تعطیلی کارخانجات مزبور می‌گردد، لذا درخواست رسیدگی و ابطال تصمیم مقامات دولتی در مورد دریافت حقوق دولتی از معادن خاک رس و شن و ماسه مستقر در اراضی خصوصی مالکان و استرداد وجوه دریافت شده و دستور موقت مبنی بر توقف اقدامات وزارت صنعت، معدن و تجارت و سایر مراجع دولتی نسبت به دریافت وجه از کارخانجات مزبور تا زمان رسیدگی و صدور حکم مورد استدعاست.»

متن بخشنامه های مورد اعتراض به قرار زیر است:

«متن بخشنامه شماره 37631/60-2/2/1391:

روسای محترم سازمان صنعت، معدن و تجارت استان ها

موضوع: تمدید مجوزهای برداشت ذخایر شن و ماسه و خاک رس

با سلام:

پیرو بخشنامه های شماره 212682/60-28/10/1390 و شماره 247317/60-9/12/1390 مقتضی است نسبت به تمدید مجوزهای برداشت ذخایر شن و ماسه و خاک رس تا پایان تیر ماه 1391 ضمن محاسبه، دریافت و واریز حقوق دولتی به صورت علی الحساب به حساب خزانه طبق شرایط اعلام شده و با رعایت سایر ضوابط و مقررات اقدام گردد. در ضمن گزارش عملکرد مجوزهایی که تا پایان فروردین ماه سال جاری تمدید شده بودند را ارسال و در صورت عدم ارائه گزارش از طرف دارنده مجوز از تمدید آن خودداری شود.- معاون امور معادن و صنایع معدنی

متن بخشنامه شماره 118247/60-1/5/1391:

«روسای محترم سازمان صنعت، معدن و تجارت استان ها

موضوع: تمدید مجوزهای برداشت ذخایر شن و ماسه و خاک رس

با سلام:

پیرو بخشنامه شماره 37631/60-2/2/1391 مقتضی است با رعایت ضوابط و مقررات، نسبت به تمدید مجوزهای برداشت ذخایر شن و ماسه و خاک رس حداکثر تا پایان سال 1391 و محاسبه، دریافت و واریز حقوق دولتی به صورت علی الحساب به حساب خزانه طبق شرایط اعلام شده اقدام گردد. در ضمن گزارش عملکرد مجوزهای تمدید شده تا پایان تیر ماه سال جاری به این معاونت ارسال و در صورت عدم ارائه گزارش از طرف دارنده مجوز از تمدید آن خودداری شود.- معاون امور معادن و صنایع معدنی»

در پی اخطار رفع نقصی که در اجرای ماده 81 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه مورخ 26/9/1393 اعلام کرده است که:

«پیرو اخطار رفع نقص دادخواست شماره به استحضار می رساند:

1- بخشنامه هایی که ابطال آن از دیوان عدالت اداری مورد استدعاست عبارتند از بخشنامه شماره 118247/60-1/5/1391 صادره از معاون امور معادن و صنایع معدنی و بخشنامه شماره 37631/60-2/2/1391 صادره از معاون امور معادن و صنایع معدنی دایر بر اخذ عوارض دولتی از معادن که صراحتاً با تبصره 3 ماده 6 قانون اصلاح قانون معادن مصوب 22/8/1390 که مقرر می‌دارد «دارندگان پروانه اکتشاف به استثنای مالک یا مالکان شخصی در ملک خود موظف به پرداخت حقوق دولتی هستند» مغایر می‌باشد و در این بخشنامه ها مالکیتی در ملک شخصی خود از پرداخت عوارض معاف نشده اند.

2- دلایل خلاف شرع بودن دریافت عوارض از مالکین نظریه شماره 8444 -28/3/1366 و فتوای حضرت امام خمینی قدس سره که «خاک زمین را تابع خود زمین دانسته اند» می‌باشد.»

در پاسخ به شکایت مذکور، مشاور معاونت و مدیرکل اداره حقوقی وزارت صنعت، معدن و تجارت به موجب لایحه شماره 239315/60-18/11/1393 توضیح داده است که:

«مدیر محترم دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری

موضوع: دعوی انجمن صنفی کارفرمایان کارخانجات تولید آجر ماشینی استان تهران (پروند شماره 93/444)

سلام علیکم

احتراماً، بازگشت به ابلاغیه شماره 900097949-29/9/1393، صادره در پرونده یاد شده در بالا، در ارتباط با شکایت انجمن صنفی کارفرمایان کارخانجات تولید آجر ماشینی استان تهران به خواسته «ابطال تصمیم مقامات دولتی مبنی بر اخذ عوارض از معادن خاک رس، شن و ماسه مستقر در اراضی خصوصی مالکان». در جهت دفاع از تصمیمات و اقدامات وزارت متبوع، نکاتی به شرح ذیل، به حضورتان تقدیم می‌گردد:

الف- در بحث حقوق دولتی (در قانون معادن)، اصل بر ساری بودن احکام آن و استثنا صرفاً در حدود مواردی است که قانونگذار آشکارا در متن آن گنجانده باشد، از این روی، حکم ماده (14) قانون معادن و اصلاحات آن مصوب 1390، به عنوان اصل، اخذ حقوق دولتی از دارندگان پروانه بهره برداری را تکلیف نموده و چنانچه استثنایی بر این حکم وارد آمده باشد، بایست منشاء قانونی و حکمی داشته و در صورت وجود نیز، گسترده نمودن دامنه چنین حکمی جایز نمی‌باشد. در این خصوص، نظر آن مرجع را به قسمت بازپسین حکم جاری در تبصره (2) ماده (22) قانون معادن و اصلاحات آن معطوف می‌نماید، برابر با حکم پیش گفته: مالکین املاک، که معادن در اراضی متعلق به آنان جای گرفته باشد، در صورت (دارا بودن صلاحیتهای لازم) و صدور مجوزهای معدنی به نام آنها، تنها در موضوع ذخایر سنگ ساختمانی و سنگ های تزیینی و نما، واقع در عمق عرفی، از پرداخت حقوق دولتی معاف گردیده و در هیچ کجای قانون معادن و اصلاحات آن استثناء دیگری منظور نگردیده است. اساساً اخذ حقوق دولتی، در هر وضعیتی، به فراخور موقعیت معدن (به عنوان انفال) مد نظر قانونگذار قرار گرفته، چه آن که توسعه بخش معدن و صنایع معدنی کشور، ایجاد زیرساخت، افزایش رفاه و توسعه شهرستان با اولویت بخشی که معدن در آن واقع شده (با تامین اعتبار استان مربوط) و همچنین تامین بخشی از بودجه هزینه های جاری کشور، تکالیفی است که برگرفته از تبصره های (4) و (5) ماده (14) قانون معادن و اصلاحات آن، در گرو اخذ حقوق دولتی است. توسعه دامنه معافیتها (از پرداخت حقوق دولتی) قطعاً آثار و تبعات منفی بسیاری را بر حوزه های پیش گفته خواهد گذارد و با اصل 45 قانون اساسی نیز که معادن را در دسته انفال تلقی می‌نماید همسویی نخواهد داشت.

ب- قسمت بازپسین حکم ماده (9) قانون معادن و اصلاحات آن در تعریف پروانه بهره برداری آورده است: «سندی رسمی، لازم الاجراء قابل معامله، تمدید و توثیق است که متضمن حق انتفاع دارنده پروانه از ذخیره معدنی مندرج در پروانه و نیز در بردارنده تعهدات وی در اجرای مفاد آن می‌باشد»، پرداخت حقوق دولتی یکی از تعهدات دارندگان پروانه بهره برداری است، چه آن که تبصره (1) ماده (38) آیین‌نامه اجرایی همان قانون نیز بر این موضوع تاکید داشته است. به واقع از شرایط اساسی صدور پروانه بهره برداری ارائه تضمین پرداخت حقوق دولتی از سوی متقاضی است، تضمینی که در بند (ب) ماده 43) آیین‌نامه اجرایی قانون معادن مصوب 1392 از شرایط لازم برای صدور پروانه قلمداد شده است.

ج- افزون بر آنچه که گذشت، هرگونه نقل و انتقال پروانه بهره برداری، برآمده از ماده (47) آیین‌نامه موصوف، منوط به ارائه مفاصا حساب حقوق دولتی گردیده، ضمانت اجرای حکم پیش گفته نیز در ماده (55) آیین‌نامه مذکور درج و مستند به ردیف (5) آن: « عدم پرداخت حقوق دولتی در مهلت مقرر موجب اخذ خسارت، جریمه و یا سلب صلاحیت دارندگان مجوزهای اکتشاف، بهره برداری و اجازه برداشت خواهد شد». ماده (20) قانون معادن و اصلاحات آن نیز به روشنی سلب صلاحیت بهره بردار را در صورت عدم انجام تعهدات (همچون عدم پرداخت حقوق دولتی)، از تکالیف وزارت متبوع قرار داده است.

د- دادنامه صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری (شماره 20، 21-25/1/1381) در برگیرنده ابطال بخشنامه شماره 33/2/21698-11/10/1372 معاون هماهنگی امور عمرانی وزارت کشور بوده و بایست توجه داشت که موضوع معافیت از حقوق دولتی صرفاً در حدود احکام مندرج در قانون معادن و آیین‌نامه اجرایی آن قابل بررسی است. ماده (4) قانون معادن و اصلاحات آن آشکارا « سیاستگذاری اجرایی و هماهنگی در مورد طبقات مواد معدنی با رعایت قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهار (44) قانون اساسی و در چهارچوب این قانون به جز موارد مربوط به وزارتخانه های نفت و نیرو و سازمان انرژی اتمی ایران، در حیطه وظایف وزارت صنعت، معدن و تجارت» دانسته، بر همین اساس، برآمده از مفهوم و منطوق ماده پیش گفته و از آنجا که شن و ماسه بر مبنای بند الف ماده (3) قانون معادن و اصلاحات آن در ردیف مواد معدنی طبقه اول به شمار آمده اند از شروع اقدامات (اکتشاف) نیازمند صدور جواز برابر با حکم ماده (6) همان قانون از سوی این وزارتخانه می‌باشند جوازی که برای دارنده آن تعهداتی ایجاد و ایجاب می‌نماید، آنچه که در اجرای تکالیف از سوی وزارت متبوع نیازمند پاسداری است: پای بند بر چارچوب ترسیمی از سوی قانونگذار بوده و هرگونه توسعه و یا تحدید حدود (بدون جواز) احکام مربوطه، خدشه ای است بر اراده قانونگذار به هر روی، با مناط توجه قرار دادن حکم ماده (3) قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی مصوب 1379، در روند اقدامات مربوط به برداشت مواد معدنی و پرداخت حقوق دولتی در حال حاضر خلاء حکمی وجود نداشته و قانونگذار آشکارا آنچه را که اراده نموده انشاء داشته است. در چنین فضایی می‌بایست امور بر راه و روال قانونمند خود جریان یافته و گذر از دستور قانون به بهانه بهره برداری از سایر دستاویزهای یاد شده در ماده موصوف جایگاه حقوقی نخواهد داشت، از این روی، چنانچه بدون اخذ مجوزهای لازم از وزارت متبوع، هر شخص حقیقی و یا حقوقی اقدام به حفاریهای اکتشافی، استخراج، برداشت و بهره برداری بنماید (حتی در ملک خود)، برآمده از حکم ماده (19) قانون معادن و اصلاحات آن، شخص، متصرف در اموال عمومی و دولتی شناخته خواهد شد و در صورتی که دارای مجوزهای لازم باشد، اما نسبت به پرداخت حقوق دولتی بر مبنای احکام مربوطه اقدامات لازم را به انجام نرساند، مفاد ماده (55) آیین‌نامه اجرایی قانون معادن سازی خواهد گشت.

در پایان بنابر آنچه که نگاشته شد و گذشت، با نگاه به احکام جاری در قانون معادن و آیین‌نامه اجرایی آن در ارتباط با لزوم اخذ حقوق دولتی از دارندگان مجوزهای معدنی، تقاضای رسیدگی شایسته و در دعوی مطروحه را دارد. ضمناً جناب آقای عبدالجواد زلفی گل به عنوان نماینده این اداره کل، جهت ثبت لایحه و انجام اقدامات لازم به حضور معرفی می گردند.»

در خصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت موضوع بخشنامه های شماره 118247/60-1/5/1391 و بخشنامه شماره 37631/60-2/2/1391 معاون امور معادن و صنایع معدنی وزارت نفت، معدن و تجارت با شرع مقدس اسلام، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب لایحه شماره 348/102/95-6/2/1395 اعلام کرده است که:

«ظاهراً بخشنامه شامل موارد مربوط به املاک اشخاص حقیقی و حقوقی از جمله موقوفات در حدی که در قانون آمده نمی گردد، در صورتی که خلاف آن توسط مجری عمل می‌گردد ذیحق می‌تواند از طریق مراجع قانونی صالحه اقدام نماید.» هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 26/2/1396 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

الف- قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 348/102/95-6/2/1395 اعلام کرده است که «موضوع بخشنامه شماره 118247/60-1/5/1391 و بخشنامه 37631/60-3/3/1391 معاون امور معادن و صنایع معدنی وزارت صنعت، معدن و تجارت در جلسه مورخ 1/2/1395 فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت و نظر فقهای معظم به شرح ذیل اعلام می‌گردد. ظاهر بخشنامه شامل موارد مربوط به املاک اشخاص حقیقی و حقوقی از جمله موقوفات در حدی که در قانون آمده نمی گردد، در صورتی که خلاف آن توسط مجری عمل می‌گردد ذیحق می‌تواند از طریق مراجع قانونی صالحه اقدام نمایند» نظر به اینکه مطابق تبصره 2 ماده 84 و ماده 87 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392، نظر فقهای شورای نگهبان برای هیات عمومی لازم الاتباع است، بنابراین در اجرای احکام قانونی مذکور و با لحاظ نظریه پیش گفته فقهای شورای نگهبان از بُعد ادعای مغایرت بخشنامه های مورد اعتراض با شرع اسلام قابل ابطال تشخیص نشد.

ب- نظر به این که به موجب تبصره 3 ماده 6 قانون اصلاح قانون معادن مصوب سال 1390 صرفاً دارندگان پروانه اکتشاف به استثناء مالک یا مالکان شخصی یا موقوفات از پرداخت حقوق دولتی استثناء شده اند و مطابق ماده 14 قانون یاد شده مطلق دارندگان پروانه بهره برداری فارغ از اینکه مالک شخصی در ملک خود یا موقوفات باشد موظف به پرداخت درصدی از بهای ماده معدنی موضوع پروانه به نرخ روز با رعایت سایر شرایط مقرر در این ماده به عنوان حقوق دولتی به وزارت صنعت، معدن و تجارت شده اند، بنابراین بخشنامه های مورد شکایت مبنی بر الزام پرداخت حقوق دولتی از سوی دارندگان مجوزهای برداشت ذخایر شن و ماسه و خاک رس با تبصره 3 ماده 6 قانون اصلاح قانون معادن مصوب سال 1390 مغایرت ندارد و با توجه به ماده 14 قانون یاد شده خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب نمی‌باشد و قابل ابطال تشخیص نشد.

محمدکاظم بهرامی - رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری

منبع