رای شماره 141 مورخ 1396/02/26 هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: 141

تاریخ دادنامه: 26/2/1396

کلاسه پرونده: 93/443

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: شهرداری تهران

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 4 و تبصره آن از مصوبه یکهزار و یکصد و چهل و هفتمین جلسه مورخ 25/7/1391 شورای پول و اعتبار

گردش کار: شهرداری تهران به موجب دادخواستی ابطال ماده 4 و تبصره آن از مصوبه یکهزار و یکصد و چهل و هفتمین جلسه مورخ 25/7/1391 شورای پول و اعتبار در خصوص دستورالعمل نگهداری انواع حساب برای وزارتخانه ها، موسسات و شرکت های دولتی و نهادها و موسسات عمومی غیر دولتی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«احتراماً به استحضار می رساند:

شورای پول و اعتبار در جلسه 1147- 25/7/1391 با استناد به ماده 94 قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران دستورالعمل نگهداری انواع حساب برای وزارتخانه ها، موسسات و شرکتهای دولتی و نهادها و موسسات عمومی غیر دولتی را تصویب و ابلاغ نمود که ماده 4 آن مقرر نموده است: « تمامی حسابهای بانکی برای نگهداری آن بخش از وجوه موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی، از جمله شهرداری و شرکتهای تابعه آن که از محل بودجه عمومی دولت تامین نمی گردد، باید صرفاً نزد بانک مرکزی افتتاح گردد» و تبصره ماده مذکور مقرر می دارد: «افتتاح حساب بانکی برای هر یک از شرکتهای تابعه شهرداری ها نزد بانک مرکزی (مادام که بیش از 50 درصد سهام و سرمایه آن متعلق به شهرداری باشد) فقط از طریق شهرداری ها امکان پذیر است.

این در حالی است که اولاً: بر اساس بند 12 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 و اصلاحات و الحاقات بعدی که وظایف شورای اسلامی شهر را بیان می دارد. تصویب بودجه، اصلاح و متمم بودجه و تفریغ بودجه سالیانه شهرداری و موسسات و شرکتهای وابسته به شهرداری با رعایت آیین‌نامه مالی شهرداری ها و همچنین تصویب شورای شهر از جمله وظایف اساسی شورای اسلامی شهر بوده و تبصره بند 12 ماده 71 مقرر می دارد: «کلیه درآمدهای شهرداری به حسابهایی که با تایید شورای شهر در بانک‌ها افتتاح می‌شود واریز و طبق قوانین مربوطه هزینه خواهد شد.» بنابراین به موجب تصریح قانون تعیین بانک عامل شهرداری ها در صلاحیت شورای اسلامی شهر می‌باشد و تصویب نامه و دستورالعمل و بخشنامه سایر مراجع اجرایی و اداری نمی تواند بر خلاف قانون مرجع دیگری را تعیین نماید. ثانیاً: ماده 94 قانون برنامه پنجم توسعه صرفاً راجع به موضوع خاص که همان تعیین بانک عامل جهت استفاده از خدمات بانکی می‌باشد و نمی توان آن را به کلیه حساب‌ها تسری داد و استدلالات و مستندات شورای پول و اعتبار در جهت توجیه و تصویب دستورالعمل موصوف مربوط به حسابهای دولتی و لزوم کنترل وجوه دولتی می‌باشد و نمی تواند به حسابهای شهرداری ها که خود دارای قوانین و مقررات خاص می‌باشند تسری داده شود.

علیهذا با عنایت به اینکه بر اساس اصل 85 قانون اساسی مصوبات دولت از جمله دستورالعمل موصوف نمی تواند با مفاد سایر قوانین خصوصاً قوانین موضوعه شورا مغایرت داشته باشد و از آنجا که ماده 4 و تبصره آن از دستورالعمل موضوع جلسه 1147-25/7/1391 شورای پول و اعتبار با تبصره ذیل بند 12 ماده 71 قانون شوراها مغایرت دارد لذا مستند به ماده 36 قانون دیوان تقاضای صدور دستور موقت مبنی بر توقف اجرای مصوبه مذکور در خصوص شهرداری ها و نهایتاً مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری رسیدگی و ابطال آن مورد استدعاست.»

متن مصوبه در قسمت مورد اعتراض به قرار زیر است:

«ماده 4- تمامی حساب های بانکی برای نگهداری آن بخش از وجوه موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی، از جمله شهرداری ها و شرکتهای تابعه آنها که از محل بودجه عمومی دولت تامین نمی گردد، باید صرفاً نزد بانک مرکزی افتتاح گردد.

تبصره- افتتاح حساب بانکی برای هر یک از شرکتهای تابعه شهرداری ها نزد بانک مرکزی (مادام که بیش از 50 درصد سهام و سرمایه آنان متعلق به شهرداری ها باشد)، فقط از طریق شهرداری ها امکان پذیر می‌باشد.»

در پاسخ به شکایت مذکور، اداره دعاوی حقوقی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به موجب لایحه شماره 244558/93-11/9/1393 توضیح داده است که:

«هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام

احتراماً، عطف به پرونده شماره 9209980900099726 (کلاسه 93/443) موضوع دادخواست شهرداری تهران به طرفیت این بانک به خواسته ابطال ماده 4 «دستورالعمل نگهداری انواع حساب برای دستگاه های اجرایی، موسسات و شرکتهای دولتی و نهادها و موسسات عمومی غیر دولتی» و تبصره آن مراتب ذیل را به استحضار می رساند:

1- بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران بر اساس بند «الف» ماده 12 قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال 1351 و به عنوان بانکدار دولت، وظیفه نگاهداری حسابهای بانکی متعلق به وزارتخانه ها، موسسات و شرکتهای دولتی، موسسات وابسته به دولت و شرکتهای تابعه آنها و نیز حسابهای بانکی متعلق به شهرداری ها و موسسات تابعه شهرداری ها و همچنین انجام عملیات بانکی دستگاهها و سازمانهای مزبور در داخل و خارج کشور را بر عهده دارد. در تبصره 2 ماده یاد شده وزارتخانه ها، شرکتها و موسساتی که به موجب قوانین خاص مجاز به انجام عملیات بانکی توسط بانک‌های دیگر می‌باشند، از شمول بند «الف» ماده مذکور مستثنی شده اند. البته طبق قانون طرز استفاده از تبصره 2 ماده 12 قانون پولی و بانکی کشور مصوب 12/12/1354 استفاده از تبصره یاد شده موکول به تایید بانک مرکزی و موافقت وزارت امور اقتصادی و دارایی شده است. متعاقباً قانونگذار در بند «د» ماده 10 قانون برنامه پنجساله چهارم توسعه کشور، به بنگاهها، موسسات و سازمانهای دولتی و دیگر نهاهای عمومی غیر دولتی و شهرداری ها این اجازه راداد تا برای دریافت خدمات بانکی، راساً بانک عامل خود را انتخاب نمایند. این مقرره که جز انتقال حسابهای نهادها و موسسات موضوع قانون به بانک‌های مختلف از جمله بانک‌های غیر دولتی نتیجه ای در پی نداشت، نظارت قانونی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران بر افتتاح و یا انتقال حسابهای دولتی را مختلف نمود و به تبع آن سبب بروز مسائل و مشکلات جدی در حوزه بانکی و اقتصادی کشور شد. از طرفی توجه به رشد و توسعه چشمگیر فنآوری در صنعت بانکداری و تحولات اثر بخش در حوزه پرداخت الکترونیک در سطح شبکه بانکی کشور در سالهای اخیر، موجبات تکامل هر چه بیشتر سامانه های متمرکز از جمله ساتنا، شتاب، پایا، سحاب و... را تحت زیر ساختهای نظارتی، حفاظت مالی و امنیتی فراهم نموده است، به نحوی که با پیوستن بانک مرکزی به شبکه تبادل اطلاعات بانکی (شتاب)، در عمل موانع سالهای گذشته جهت انجام وظایف تعیین شده برای این بانک در بند «الف» ماده 12 قانون پولی و بانکی کشور برطرف شده و بانک مرکزی قادر گردید بدون نیاز به ایجاد شعبه و گسترش فعالیتهای تصدی گری در حوزه اجرایی، وظایف قانونی خود را در قالب بانکدار دولت به بهترین نحو ممکن ایفاء نموده و در جهت ساماندهی وضعیت حسابهای دولتی و رفع مشکلات و مسائل پیش گفته، به ویژه کاهش اثرات مخرب تورمی ناشی از رسوب منابع دولتی در شبکه بانکی کشور، اقدامات لازم و قانونی را صورت دهد. در نهایت قانونگذار با درک معایب پراکندگی حساب‌ها در بانک‌های مختلف و در عین حال، فراهم بودن زیرساختهای لازم برای تجمیع حساب‌ها در بانک مرکزی به عنوان نهاد حاکمیتی کشور، ضمن وضع ماده 94 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران به عنوان جایگزین بند «د» ماده 10 قانون برنامه پنجساله چهارم توسعه کشور، نحوه تعیین بانک عامل بنگاهها، موسسات، شرکتها و سازمانهای دولتی و موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی برای دریافت خدمات بانکی- اعم از افتتاح انواع حسابها، اعطای تسهیلات، ایجاد تعهدات از قبیل گشایش اعتبار اسنادی و صدور ضمانت نامه بانکی و... را به دستورالعملی احاله داد که به پیشنهاد مشترک وزارت امور اقتصادی و دارایی، معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران تهیه و به تصویب شورای پول و اعتبار می‌رسد. در همین راستا « دستورالعمل نگهداری انواع حساب برای دستگاههای اجرایی، موسسات و شرکتهای دولتی و نهادها و موسسات عمومی غیر دولتی»، در یکهزار و یکصد و چهل و هفتمین جلسه مورخ 25/7/1391 شورای پول و اعتبار به تصویب رسید. مواد 3 و 4 دستورالعمل مذکور، افتتاح حسابهای بانکی برای نهادهای دولتی و موسسات عمومی غیر دولتی مانند شهرداری ها و شرکتهای تابعه آنها را صرفاً در بانک مرکزی ممکن دانسته و بدین وسیله رویکرد تجمیع کلیه حسابهای مزبور نزد بانک مرکزی و یا نمایندگان مورد نظر این بانک را اتخاذ نموده است.

2- بند 12 ماده 71 « قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران» مصوب 1375، یکی از وظایف شورای شهر را « تصویب بودجه، اصلاح و متمم بودجه و تفریغ بودجه سالانه شهرداری و موسسات و شرکتهای وابسته به شهرداری با رعایت آیین‌نامه مالی شهرداری ها...» اعلام نموده است. در اجرای صحیح وظیفه یاد شده و جلوگیری از تخلفات و سوء استفاده های احتمالی از وجوه و درآمدهای شهرداری، تبصره بند مزبور مقرر می دارد: « کلیه درآمدهای شهرداری (موضوع ماده 29 آیین‌نامه مالی شهرداری ها مصوب سال 1346) به حسابهایی که با تایید شورای شهر در بانک‌ها افتتاح می‌شود، واریز و طبق قوانین مربوطه هزینه خواهد شد». در دادخواست شهرداری تهران ادعا شده که تبصره بند 12 ماده 71 قانون یاد شده، مترادف با صلاحیت انحصاری شورای اسلامی شهر در تعیین بانک عامل شهرداری ها برای افتتاح حساب و واریز درآمدهای شهرداری به حسابهای مزبور و تخصیصی بر بند «الف» ماده 12 قانون پولی و بانکی کشور و ماده 94 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران بوده و دستورالعملهای مصوب شورای پول و اعتبار از جمله ماده 4 « دستورالعمل نگهداری انواع حساب برای دستگاه های اجرایی، موسسات و شرکت های دولتی و نهادها و موسسات عمومی غیر دولتی» نمی تواند به طور کل و یا جزء، ناسخ آن باشد. در پاسخ به این ادعا باید خاطر نشان ساخت این مقرره در مقام تبیین یکی از مهمترین وظایف شورای شهر، به موضوع نظارت شورای شهر بر عملکرد مالی شهرداری پرداخته تا کلیه حسابهای شهرداری از حیث کمیت و کیفیتی یا همان تعداد، مبلغ حساب و تراکنشهای آن شفاف بوده و عملکرد مالی شهرداری برای شورای شهر قابل پایش باشد. به عبارت دیگر تبصره مزبور صرفاً به بحث لزوم اخذ تاییدیه شورای شهر برای افتتاح حساب در بانک‌ها برای واریز درآمدهای شهرداری توجه داشته و اساساً ناظر به تبیین جزئیات بانک محل افتتاح حساب و به زعم شهرداری تهران، صلاحیت انحصاری شورای اسلامی شهر در تعیین بانک عامل شهرداری ها برای افتتاح حساب نمی‌باشد. عدم پرداخت به جزئیات بانک محل افتتاح حساب خود گویای این مطلب است که انتخاب بانک عامل در این مقرره مورد توجه قانونگذار نبوده و این موضوع به عمومات قانونی معتبر در زمان تصویب قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران و یا قوانین بعدی احاله شده، بدون اینکه وظیفه و یا اختیاری از این حیث برای شورای شهر و یا شهرداری ها تعیین شده باشد.

3- آیین‌نامه بانکداری دولتی طی تصویب نامه شماره 91964/ت43605ه--19/4/1392 هیات وزیران بنا به پیشنهاد مشترک وزارت امور اقتصادی و دارایی و معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و به استناد اصل 138 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به تصویب رسیده است. مطابق ماده 2 آیین‌نامه مذکور حسابهای بانکی برای نگهداری آن بخش از وجوه موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی، از جمله شهرداری ها و شرکتهای تابعه آنها که از محل بودجه عمومی دولت تامین نمی گردد، باید صرفاً نزد بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران افتتاح گردد. با عنایت به اینکه مقرره یاد شده وفق فراز پایانی اصل 138 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و فراز ابتدایی ماده واحده « قانون نحوه اجرای اصول 85 و 138 قانون اساسی در رابطه با مسئولیتهای رئیس مجلس شورای اسلامی» به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی رسیده و آن مقام، آیین‌نامه بانکداری دولتی را خلاف قانون تشخیص نداده، لذا کلیه احکام مندرج در آن و از جمله تبصره 1 ماده 1 و ماده 2 آن که تکرار مندرجات دستورالعمل نگهداری انواع حساب برای دستگاههای اجرایی، موسسات و شرکتهای دولتی و نهادها و موسسات عمومی غیر دولتی شورای پول و اعتبار می‌باشند محمول بر صحت، لازم الاجرا و مطابق قانون محسوب می‌شود. با عنایت به مراتب فوق و نظر به اینکه دستورالعمل مورد اعتراض مستند به ماده 94 قانون برنامه پنجم توسعه و در حدود صلاحیت شورای پول و اعتبار و مطابق موازین قانونی تصویب گردیده، صدور رای شایسته مبنی بر رد دعوای خواهان مورد استدعاست. »

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 26/2/1396 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

مطابق بند الف ماده 12 قانون پولی و بانکی کشور مصوب 18/4/1351 نگهداری حساب های وزارتخانه ها و موسسات دولتی و وابسته به دولت و شرکتهای دولتی و شهرداری ها و همچنین موسساتی که بیش از نصف سرمایه آنها متعلق به وزارتخانه ها و موسسات دولتی وابسته به دولت، شرکت های دولتی و یا شهرداری ها می‌باشند و انجام کلیه عملیات بانکی آنها در داخل و خارج از کشور از وظایف و اختیارات بانک مرکزی است و به موجب تبصره 1 ماده 12 قانون یاد شده، وزارتخانه ها و شهرداری ها و شرکت های دولتی و موسسات مذکور در بند الف این ماده مکلفند وجوهی را که در اختیار دارند، منحصراً نزد بانک مرکزی ایران نگهداری نمایند و کلیه عملیات بانکی خود را منحصراً توسط بانک مرکزی ایران انجام دهند و اطلاعاتی که بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران در انجام وظایف خود از آنها بخواهد در اختیار آن بگذارند. مقنن در ماده 94 قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1389 مقرر کرده است که نحوه تعیین بانک عامل بنگاه ها، موسسات، شرکت ها و سازمان های دولتی و موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی برای دریافت خدمات بانکی در چارچوب دستورالعملی است که به پیشنهاد وزارت امور اقتصادی و دارایی و معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به تصویب شورای پول و اعتبار می‌رسد. هیات وزیران نیز در جلسه 22/2/1392 بنا به پیشنهاد مشترک وزارت امور اقتصادی و دارایی و معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و به استناد اصل 138 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، آیین‌نامه بانکداری دولتی را در 7 ماده و 3 تبصره تصویب کرده است. نظر به اینکه اولاً: بر اساس بند 12 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی شهر و انتخاب شهرداران مصوب 1375 و اصلاحات و الحاقات بعدی آن مبنی بر اینکه (کلیه درآمدهای شهرداری به حساب هایی که با تایید شورای شهر در بانک ها افتتاح می‌شود واریز و طبق قوانین مربوطه هزینه خواهد شد) در خصوص تایید حساب بوده و نه مشخص کردن بانک.

ثانیاً: مطابق ماده 226 قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران، احکام قوانین و مقرراتی که لغو یا اصلاح آنها مستلزم ذکر یا تصریح نام است در صورت مغایرت با احکام این قانون، در طول برنامه موقوف الاجراء می‌گردد، بنابراین ماده 4 و تبصره آن از دستورالعمل مورد شکایت مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب کننده نبوده و قابل ابطال تشخیص نشد.

محمدکاظم بهرامی - رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری

منبع