بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 952
تاریخ دادنامه: 28/9/1396
کلاسه پرونده: 93/634
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای محمد همت شیرایه و خانم ماه بانو زعیمی طبالوندانی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه کمیسیون ماده 5 مصوب سال 1391 شهرداری تهران در خصوص طرح تعریض معبر از 6 متر به 10 متر مصوب سال 1391
گردش کار: شاکیان به موجب دادخواستی ابطال مصوبه کمیسیون ماده 5 مصوب سال 1391 شهرداری تهران در خصوص طرح تعریض معبر از 6 متر به 10 متر مصوب سال 1391 را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده اند که:
"با عرض سلام و احترام: بدین وسیله به استحضار می رساند، اینجانبان محمد همت شیرایه و ماه بانو زعیمی طبالوندانی ساکن کوچه سماوات و مالک پلاک ثبتی 391/1621 واقع در بخش ده تهران می باشیم، که قبل از سال 1391 در معبر معنونه عرض معبر 6 متر تعریض و جواز ساخت صادر گردید و چندین پلاک نیز بازسازی و نوسازی گردیده (از جمله ساختانهای مجاور و نزدیک ملک اینجانبان) و تا زمان تخریب آنها، طرح تعریض گذر از 6 متر به 10 متر قابل اجرا نخواهد بود (طرح 5 ساله) نظر به اینکه در پرونده شماره 100008184 (دستور نقشه، تاریخ صدور 21/1/1391) با توجه به ابلاغ طرح تفصیلی جدید (مغایر با طرح جامع شهری) اینجانبان می باید به میزان (05/2) دو متر و پنج سانت جهت تامین عرض گذر 10 متری غرب اصلاحی عقب نشینی نماییم و عملاً چندین پلاک من جمله همسایگان مجاور و نزدیک ملک اینجانبان با عرض گذر 6 متری قبل از سال 1391 موفق به اخذ جواز گردیده اند، لذا بدین وسیله به استحضار می رساند:
1- شهرداری و کمیسیون ماده 5 موضوع قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری مصوب سال 1391 از حدود و صلاحیت خود تخطی نموده و عملاً طرح جامع شهری و تطبیق طرح تفصیلی با طرح جامع شهری را رعایت ننموده و از این طریق باعث سلب مالکیت مشروع و قانونی اینجانب و اعمال تبعیض در طرحهای تعریض قبل و بعد از سال 1391 نموده است.
2- نظر به اینکه طرح تفصیلی عبارت است از طرحی است که بر اساس معیارها و ضوابط کلی طرح جامع شهری تصویب گردد و بحث تعریض معبر نیز باید منطبق با طرح جامع شهری و به طور یکسان اعمال گردد و مستفاد از حکم مقرر در ماده 5 قانون مذکور مصوب 1351 این است که نقشه های تفصیلی و تغییرات آنها نباید مغایر طرح جامع شهری و موثر در اساس آن باشد. (رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری مورخ 2/10/1386 دادنامه شماره 1126 کلاسه پرونده 85/462)
3- به موجب بخشنامه شماره 871/7843993-1/12/1378 موضوع دادنامه شماره 52- 20/2/1383 پرونده کلاسه 81/285 که اشعار دارد:
1- کلیه گذرهای بن باز در سطح شهر تهران و کلیه گذرهای بن بست غیر از آنچه که در بند 2 استثناء شده است با در نظر گرفتن حداقل عرض 6 متر 2- در موردگذرهای بن بست بلوک 2 و 3 گذر بندی واقع در محدوده 5 ساله خدمات شهری به استثناء کاربری صنعتی، با در نظر گرفتن حقوق مکتسبه و نکات فنی و اجرایی بین 4 الی 6 متر به تشخیص کمیسیون داخلی شهرداریهای مناطق 3-... 4- در مورد معابر پله ای و معابری که عملکرد سواره نداشته و صرفاً جهت عبور پیاده در نظر گرفته شده اند عرض موجود و حداقل عرض ثبتی ملاک عمل است.
4- مع الوصف شهرداری منطقه ای که در طرح تفصیلی قدیم سالیان سال است که خیلی از خیابانهای اصلی مثل هاشمی و... که بار ترافیکی سنگین دارند و همچنین کوچه های باریک و کم عرض که در رده بافت فرسوده و ناپایدار قرار دارند و امکان ورود بخش خصوصی و سرمایه گذار برای ساخت و ساز و تعریض معابر نیست را نتوانسته اند تعریض کند اجرای چنین طرحهایی که مغایرت با طرح جامع دارد فقط تراکم فروشی شهرداری میباشد و لاغیر، احداث دو مورد ساختان 8 طبقه و یک مورد ساختمان 7 طبقه در کوچه سماوات با اعمال دو متر عقب نشینی از گذر بدون در نظر گرفتن زیر ساختهای شهری و نیازمندیهای شهروندان به عوان مثال حدود 50 سال است که یک بوستان مناسب در محله مذکور احداث نشده است و مورد دیگر معتادین ولگرد و ارازل و اوباش محله، شلوغی و ازدحام جمعیت، کم آبی و غیره از موارد بارز این موضوع میباشد.
نتیجتاً با توجه به اینکه طرح تفصیلی، تغییرات کالبدی را در مقیاس منطقه هدایت می کند، سرمشق طرح تفصیلی طرح جامع است لذا در طرح تفصیلی موارد تعریف معبر باید منطبق با طرح جامع شهری باشد و نمی توان قبل از سال 1391 طرح تعریض کوچه به 6 متر و سپس بعد از سال 1391 طرح 5 ساله دیگری مبنی بر طرح تعریض معبر به ده متر را مصوب نمود و النهایه درخواست رسیدگی و صدور حکم به ابطال اقدمات کمیسیون ماده 5 در مورد طرح تعریض گذر از 6 متر به 10 متر مصوب سال 1391 شهرداری منطقه ده وفق مقررات و تبصره 1 ماده 10 قانون دیوان عدالت اداری مورد استدعاست."
شاکیان همچنین به موجب لایحه تکمیلی به شماره 1042-6/8/1394 ثبت دفتر اندیکاتور هیات عمومی شده اعلام کرده اندکه:
" با عرض سلام و احترام، در خصوص دادخواست تقدیمی اینجانبان محمد همت شیرایه و ماه بانو زعیمی، به خواسته ابطال مصوبه سال 1391 در خصوص تعریض معبر از 6 متر به ده متر، به طرفیت کمیسیون ماده 5 و شهرداری تهران و پاسخ اداره کل حقوقی شهرداری مراتب ذیل الذکر را جهت اصلاح خواسته به استناد ماده 49 قانون دیوان عدالت اداری از ابطال مصوبه که شهرداری شفاهاً اعلام و در حال حاضر مشخص گردیده مصوبه ای وجود ندارد و شهرداری صرفاً بر اساس بخشنامه مورخ 18/10/1373 به شهرداران مناطق یک الی بیست نسبت به تضییع حقوق اینجانبان اقدام نموده به ابطال بخشنامه مذکور تغییر داده و مراتب ذیل الذکر را به استحضار می رساند:
با توجه به پاسخ اداره کل حقوقی شهرداری که با عنایت به مندرجات نامه شماره 1385553-16/12/1393 کمیسیون ماده 5، بر مبنای طرح تفصیلی یکپارچه شهر تهران که از طرف شهردار تهران و تاریخ 5/1/1391 جهت اجرا به مناطق 22 گانه شهرداری تهران ابلاغ گردید، عرض معبر محل وقوع ملک ده متر تعیین گردید و با ادعای اینکه کمیسیون ماده 5، راجع به پلاک موضوع شکایت هیچ اقدام منجز و موردی و خاص معمول نداشته و مصوبه ای مستقل و جداگانه در این مورد موجود نمیباشد و این در حالی است که چندین ملک در چند سال اخیر با عرض معبر 6 متر جواز دریافت نمودهاند که فاصله ای با ملک اینجانبان ندارند و عملاً اجرای بخشنامه شهرداری موردی و با ادعای نفع مردم اجرا میگردد و با توجه به طرح تفصیلی، متاسفانه اولاً: شهرداری با تقدیم جواز ساخت به املاک با عرض معبر 6 متری تعریض معبر را موکول به یکصد سال دیگر کرده است. ثانیاً: اداره کل حقوقی شهرداری به جای توضیح و پاسخ در خصوص اعطاء مجوز ساخت در املاک مجاور ملک اینجانبان با عرض 6 متری معبر مشروح با توضیح طرح تفصیلی و جامع کرده است. ثالثاً: شهرداری بر خلاف مقررات اعلامی و توضیحات قوانین به شکل موردی و خصوصاً در مورد ملک اینجانبان گذر را ده متری و در چند سال اخیر عرض معبر را 6 متری تعیین نموده اند. رابعاً: شهرداری با عدم ارائه مستندات و با استفاده از عدم اطلاع شهروندان از مصوبات و بخشنامه های صادره لحظه ای، از احقاق حق جلوگیری مینماید.
نتیجتاً: با توجه به ادعای شهرداری ار انتفاع بیشتر شهروندان در تعریض معبر به استحضار می رساند با توجه به اعطای جواز ساخت با عرض معبر 6 متری به چندین ملک در محل و حال عدم اعطای جواز به ملک اینجانبان تا یکصد سال آینده امکان تعریض معبر به 10 متری نمیباشد و عملاً شهرداری حقوق شهروندان را تضییع مینماید، لذا درخواست احقاق حق شهروندان و از جمله اینجانبان وفق مقررات مورد تقاضاست."
در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیات عمومی برای شاکیان ارسال شده بود، ایشان به موجب لایحه ای که به شماره 1200-20/8/1393 ثبت دفتر اندیکاتور هیات عمومی شده اعلام کرده اند که:
" ریاست محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع: پرونده کلاسه 93/634
با عرض سلام و احترام در خصوص دادخواست تقدیمی اینجانبان محمد همت شیرایه و ماه بانو زعیمی طبالوندانی مبنی بر ابطال مصوبه کمیسیون ماده 5 شهرداری نظر به اینکه اخطاریه رفع نقص در مورخ 10/8/1393 به اینجانبان ابلاغ شده است، لذا مراتب ذیل الذکر را جهت رفع نقص به استحضار می رساند: خواسته اینجانبان صریحاً ابطال مصوبه کمیسیون ماده 5 شورای عالی شهرسازی و معماری مصوب سال 1391 میباشد که در پرونده شماره 100008184 با توجه به ابلاغ طرح تفصیلی جدید می باید دو متر و پنج سانتیمتر (05/2) جهت تامین عرض گذر 10 متری غرب اصلاحی رعایت شود که ملک 5/94 مترمربع به 67/57 مترمربع تبدیل خواهد شد. این در حالیست که پلاک مجاور جنوبی به شماره پرونده 100008162 قبل از ابلاغ طرح تفصیلی (قبل از سال 1391) و بر اساس گذر 6 متری (گذر غربی) و بدون اصلاحی پروانه ساختمان اخذ کرده است، لذا با توجه به مراجعات مکرر به شهرداری منطقه 10 تهران و عدم موفقیت در دریافت شماره مصوبه که گویا از نظر شهرداری سری و محرمانه میباشد.
بدین وسیله درخواست استعلام از شهرداری منطقه 10 در خصوص شماره مصوبه سال 1391 مورد استدعاست، ضمناً با توجه به اینکه قبل از سال 1391 جواز ساخت بر اساس گذر 6 متری صادر و تا تخریب بنا حدود 50 سال طول می کشد و عملاً در مورد جواز ساخت ملک اینجانبان که تنها دارایی ما میباشد به ناگهان جهت تامین گذر 10 متری حدواً 40% ملک ما از بین می رود، لذا با توجه به تضییع حقوق ما و عدم رعایت مساوات در اعطای جواز ساخت و تبعیض ناروا و عدم رعایت طرح جامع و تغییر سلیقه ای طرح تفصیلی این موارد خلاف شرع میباشد و خلاف قاعده شرعی لاضرر و تبعیض ناروا میباشد. "
متن مصوبه در قسمت مورد اعتراض به قرار زیر است:
" شهرداران محترم مناطق یک الی بیست
سلام علیکم
با توجه به ضرورت تامین دسترسی سواره برای کلیه پلاکها در سطح شهر تهران و ارائه خدماتی از قبیل آتش نشانی و.... مقتضی است از تاریخ ابلاغ این بخشنامه حداقل عرض گذرهای (بن بست) و (بن باز) در کلیه حوزه های گذربندی 6 متر تعیین گردد. بدیهی است کلیه ضوابط، صورتجلسات، بخشنامه ها و سایر دستورالعملهای مغایر با این بخشنامه لغو میگردد. لیکن ضوابط و صورتجلساتی که عرض بیش از 6 متر را برای گذر تجویز مینماید کماکان ملاک عمل خواهد بود:
تبصره1: تامین حقوق مالکین پلاکهایی که در اثر اجرای این دستورالعمل قابل احداث بنا نیست در زمان مراجعه مالکین و درخواست پروانه به عهده شهرداری میباشد.
تبصره2: ضرورت دارد در بودجه سال 1374 و سالهای بعد مبالغی را جهت خرید املاک موضوع تبصره فوق برآورد و پیش بینی فرمایید.
تبصره3: در مواردی که بر اساس ضوابط قبلی پروانه ساختمان، عدم خلاف یا پایانکار صادر گردیده و پلاک مورد نظر با توجه به این دستورالعمل در طرح تعریض واقع میشود، صدور پایانکار با قید واقع بودن در طرح بلامانع است."
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل حقوقی شهرداری تهران به موجب لایحه شماره 18245/04/317-8/6/1394 توضیح داده است که:
" پاسخ به دادخواست تقدیمی:
1- طبق ماده 1 قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی و تعیین وظایف آن، طرح جامع شهر، عبارت از طرح بلند مدتی است که در آن نحوه استفاده از اراضی و منطقه بندی مربوط به حوزه های مسکونی، صنعتی، بازرگانی، اداری و کشاورزی و تاسیسات و تجهیزات و تسهیلات شهری و نیازمندیهای عمومی شهری، خطوط کلی ارتباطی و محل مراکز انتهای خط (ترمینال) و فرودگاهها و بنادر و سطح لازم برای ایجاد تاسیسات و تجهیزات و تسهیلات عمومی مناطق نوسازی، بهسازی و اولویتهای مربوط به آن تعیین میشود. همچنین طرح تفصیلی، عبارت از طرحی است که بر اساس معیارها و ضوابط کلی طرح جامع شهر نحوه استفاده از زمینهای شهری در سطح محلات مختلف و موقعیت و مساحت دقیق زمین برای هر یک از آنها و وضع دقیق و تفصیلی شبکه عبور و مرور و میزان تراکم و جمعیت وتراکم ساختمانی در واحدهای شهری و اولویتهای مربوط به مناطق بهسازی و نوسازی و توسعه و حل مشکلات شهری و موقعیت کلیه عوامل مختلف شهری در آن تعیین میشود و نقشه ها و مشخصات مربوط به مالکیت بر اساس مدارک ثبتی تهیه و تنظیم میشود. همچنین تعیین و تصویب طرح تفصیلی طبق ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری و در تایید آن رای وحدت رویه شماره 395 الی 400 سال 1381 هیات عمومی دیوان عدالت اداری، از وظایف خاص کمیسیون ماده 5 میباشد و شهرداری به حکم مقرر در ماده 7 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری، مجری مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری است.
2- ملک موضوع شکایت، طبق نامه شماره 502645/812-31/4/1394 اداره کل شهرسازی و طرحهای شهری به موجب ضوابط طرح تفصیلی یکپارچه شهر تهران (ضوابط طرح تفصیلی جدید) در پهنه 122 R قرار گرفته است و طبق نقشه های طرح تفصیلی مصوب، عرض گذر حد غربی محل وقوع ملک 12 متر تعیین شده بود که با اعتراض شهرداری طی فرآیند قانونی عرض گذر به 10 متر تقلیل می یابد. که با توجه به گذر 10 متری و پهنه وقوع ملک 122R، ضوابط و مقررات صدور پروانه منافع اهالی و ساکنین محل را در بر داشته است.
3- شکات با این تصور که گذر محل وقوع ملک ایشان طبق ضوابط طرح جامع جدید شهر تهران (مصوب 1386)، 6 متری بوده و طبق ضوابط طرح تفصیلی یکپارچه شهر تهران که از ابتدای سال 1391 لازم الاجرا شده است به 10 متری تبدیل شده است، تقاضای ابطال ضوابط طرح تفصیلی شهر تهران در خصوص گذر مذکور به جهت عدم انطباق طرح تفصیلی تصویبی با ضوابط طرح جامع را نمودهاند که در پاسخ به ادعای شکایت لازم به ذکر است:
همان طور که در مطالب فوق معروض گردید، طبق ماده 1 قانون تغییر نامه وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی و تعیین وظایف آن، (مصوب 16 تیر ماه 1353 و اصلاحیه های بعدی)، « وضع دقیق و تفصیلی شبکه عبور و مرور» در طرح تفصیلی تعیین میشود نه در طرح جامع. کما اینکه علیرغم تصور شکات گذر محل وقوع ملک طبق ضوابط طرح جامع جدید (مصوب 1386)، 6 متر تعیین نشده بود، که تعیین گذر 10 متر از سوی کمیسیون ماده 5 شورای عالی شهرسازی و معماری در سال 1391 مغایرت با طرح جامع مصوب سال 1386، محسوب گردد.
چه آنکه پیش از تصویب طرح جامع جدید شهر تهران عرض گذر مذکور 6 متر بوده است. توضیح مراتب اینکه، با توجه به مندرجات پروانه ساختمانی مورخ 30/9/1350، ملک مورد تنازع شمالاً به کوچه 3 متری و غرباً به کوچه 6 متری محدود میشود. با توجه به بخشنامه مورخ 18/10/1373 شهردار وقت تهران مقرر میگردد، به جهت ضرورت تامین دسترسی سواره برای کلیه پلاکها در سطح شهر تهران و ارائه خدماتی از قبیل آتش نشانی و... از تاریخ ابلاغ بخشنامه مذکور حداقل عرض گذرهای بن بست و بن باز در کلیه حوزه های گذر بندی 6 متر تعیین گردد. بر همین اساس در سال 1374، که گواهی پایان کار شماره 12132-10/8/1374 جهت ملک مورد تنازع صادر میگردد، عرض گذر شمالی 6 متری اصلاحی (3 متر به 6 متر) و عرض گذر غربی 6 متری موجود (6 متری قبلی که در پروانه ساختمانی نیز درج گردیده بود) قید میشود.
در حال حاضر با توجه به مندرجات نامه شماره 502645/812-31/4/1394 اداره کل شهرسازی و طرحهای شهری طبق ضوابط طرح تفصیلی یکپارچه شهر تهران، عرض گذر غربی ملک که در حدود اربعه مرقوم در صفحه چهارم سند مالکیت در سال 1343 گذر 6 متری عنوان گردیده به 10 متر تغییر یافته است، علیهذا علیرغم ادعای شکات گذر غربی ملک از سال 1343 گذر 6 متری بوده است نه از سال 1386 و طبق ضوابط طرح جامع جدید. ضمناً وقوع گذر غربی در اصلاحی و لزوم تبعیت از ضوابط طرح تفصیلی، با توجه به مندرجات فرم ملاقات مردمی شهروندان به شهرداری منطقه 10 به مالکین اعلام شده است.
4- دلیل دیگر تقاضای شکات جهت ابطال ضوابط طرح تفصیلی یکپارچه شهر تهران در خصوص گذر محل وقوع ملک، نوسازی بودن املاک مجاور است، با این استدلال که عقب نشینی ساختانهای مجاور در سالهای آتی صورت میگیرد و عقب نشینی ملک مورد تنازع در زمان حاضر به جهت تجمع اراذل و اوباش محله در مقابل ملک ایشان، موجب تضییع حقوق شهروندی و محدود نمودن حق مالکیت است که در پاسخ به مورد مذکور نیز لازم به ذکر است:
شورای عالی شهرسازی و معماری، با هدف هماهنگ کردن برنامه های شهرسازی به منظور ایجاد محیط زیست بهتر برای مردم و با در نظر گرفتن روشهای نوین علمی و فنی، با توجه به نیازهای فعلی و آتی شهر و مقتضیات محل و مصالح عموم، اقدام به تصویب طرح تفصیلی مینماید. که این هرگز به معنی محدود نمودن حق انتفاع مالکین برخلاف مقررات و قوانین نمیباشد. بلکه تعیین حدود برای انتفاع مالکین طبق ضوابط و مقررات شهرسازی است که در مقیاس وسیعتر موجب انتفاع بیشتر شهروندان از یک مجموعه منظم شهری و محیط زیست مناسب است و صرف تامین منافع مقطعی و کوتاه مدت شکات نمی تواند موجبات ابطال طرح تفصیلی را فراهم آورد. بنا به مراتب معروضه در فوق نظر به بندهای پ و ت ماده 80 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و با عنایت به اینکه شکات دلیل موجهی از حیث مغایرت طرح تفصیلی با قانون، ارائه ننمودهاند و تعیین عرض گذر محل وقوع ملک مورد تنازع در ضوابط طرح تفصیلی یکپارچه شهر تهران، وفق ضوابط و مقررات قانونی صورت گرفته است. از هیات عمومی دیوان عدالت اداری استدعای رد شکایت شکات را دارد."
در خصوص مغایرت موضوع بخشنامه مورخ 18/10/1373 شهرداری تهران با شرع مقدس اسلام، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب لایحه شماره 1662/102/95- 2/5/1395 اعلام کرده است که:
"موضوع بخشنامه مورخ 18/10/1373 شهرداری تهران، در جلسه مورخ 30/4/1395 فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت و نظر فقها به شرح ذیل اعلام میگردد: با توجه به اصلاح خواسته توسط شاکی بخشنامه مورد شکایت خلاف موازین شرع تشخیص داده نشد."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 28/9/1396 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
با توجه به طرح تفصیلی جدید شهر تهران که در سال 1390 تصویب و ابلاغ شده است و با عنایت به اینکه موضوع بخشنامه منتفی شده، موضوع قابل طرح و اتخاذ تصمیم در هیات عمومی دیوان عدالت اداری تشخیص نشد.
محمدکاظم بهرامی - رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری