شماره دادنامه: 771-770
تاریخ دادنامه: 16/8/1396
کلاسه پرونده: 95/914، 95/576
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقایان احمد ملایی و سید منصور هاشمی نژاد
موضوع شکایت و خواسته: ابطال نظریه شماره 926- 10/1/1394 کمیته فنی حقوقی شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی مندرج در نامه شماره 491011- 13/2/1395 رییس امور مدیریت مشاغل و دبیرخانه شوراهای سازمان اداری و استخدامی کشور (سازمان مدیریت و برنامه ریزی سابق) و بخشنامه شماره 94/70- 28/11/1394 و نامه های شماره 118388/710- 6/7/1395 و 31805/710- 1/3/1395 اداره کل امور اداری و تشکیلات وزارت آموزش و پرورش
گردش کار: شاکیان به موجب دادخواستی ابطال نظریه شماره 926- 10/1/1394 کمیته فنی- حقوقی شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی مندرج در نامه شماره 491011- 13/2/1395 رییس امور مدیریت مشاغل و دبیرخانه شوراهای سازمان اداری و استخدامی کشور (سازمان مدیریت و برنامه ریزی سابق) و بخشنامه شماره 94- 70- 28/11/1394 و نامه های شماره 118388/710- 6/7/1395 و 31805/710- 1/3/1395 اداره کل امور اداری و تشکیلات آموزش و پرورش را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کره است که: با سلام و احترام به استحضار می رساند، دادنامه شماره 21- 28/1/1391 از کلاسه پرونده 118388/710 هیات عمومی دیوان عدالت اداری ابلاغیه های سپاه پاسداران انقلاب اسلامی را که کسر ساعت کاری جانبازان را قابل ذخیره سازی ندانسته است به استناد تبصره 2 ماده 9 قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان 31/4/1374 مغایر قانون دانسته و ابلاغیه های مذکور را ابطال نموده است. بنابراین، هیات عمومی دیوان عدالت اداری در سال 1391 یعنی پس از ابلاغ و اجرای قانون مدیریت خدمات کشوری ذخیره سازی کسر ساعت کاری جانبازان را حق قانونی آنان دانسته است. اما اداره کل امور اداری وزارت آموزش و پرورش طی بخشنامه شماره 94-70 به ادارات کل آموزش و پرورش استان ها اعلام نموده «ذخیره مرخصی استحقاقی جانبازان که در ازای عدم استفاده از کسر ساعات کار به آنان تعلق می‌گیرد از هر لحاظ تابع مقررات مربوط به ذخیره مرخصی سایر مستخدمین دستگاه ذیربط می‌باشد و طبق ماده (84) قانون مدیریت خدمات کشوری، حداکثر نیمی از مرخصی استحقاقی سالانه کارمندان (15) روز قابل ذخیره شدن است...» اینجانب در تقاضای مورخ 19/2/1395 و طی نامه رسمی شماره 24589/840- 20/2/1395 دفتر هماهنگی هیات های رسیدگی به تخلفات اداری از اداره کل امور اداری و تشکیلات وزارت متبوع خواهان ذخیره مرخصی استفاده نشده جانبازی خود موضوع تبصره 2 ماده 9 قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان و آیین‌نامه اجرایی آن شدم و لازم الاتباع بودن رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره 21- 28/1/1391 را متذکر گردیدم. اداره کل امور اداری و تشکیلات وزارت متبوع طی نامه شماره 14171/710- 4/2/1395 ضمن ارسال تصویر رای فوق الذکر هیات عمومی دیوان موضوع را از رییس امور مدیریت مشاغل و دبیرخانه شوراهای سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور استعلام نمود. سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور علیرغم اطلاع از مفاد دادنامه مذکور طی نامه شماره 491011- 13/2/1395 اعلام نمود: «... در خصوص برخورداری از کسر ساعت کار جانبازان موضوع ماده 4 آیین‌نامه اجرایی مواد (9) و (11) قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان انقلاب اسلامی، اعلام می دارد: بر اساس نظریه شماره 926- 10/1/1394 کمیته فنی- حقوقی شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی، مرخصی استحقاقی که در اجرای بند (ب) ماده (4) آیین‌نامه اجرایی مواد (9) و (11) قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان انقلاب اسلامی، موضوع تصویبنامه شماره 2886/ت17679ه-- 6/5/137 هیات وزیران، به کارمند جانباز تعلق می‌گیرد، تابع مقررات عام حام بر نحوه استفاده و ذخیره مرخصی استحقاقی کارمندان با رعایت سقف مقرر در قانون می‌باشد.» لذا اداره کل امور اداری و تشکیلات وزارت متبوع در پاسخ به تقاضای اینجانب طی نامه شماره 118388/710- 6/7/1395 نظریه فوق الذکر کمیته فنی- حقوقی شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی را به دفتر هماهنگی هیات های رسیدگی به تخلفات اداری وزارت متبوع اعلام نمود. با وصف مراتب مذکور و نظر به اینکه اصولاً قانونگذار در وضع قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان از جمله موضوع تقلیل ساعت کار کارمندان جانباز قصد حمایت از جانبازان و ایجاد تسهیلات خاص برای آنان داشته تبصره 2 ماده 9 قانون مذکور همانند سایر مواد دیگر این قانون معتبر بوده و دلیلی بر نسخ آن وجود ندارد. به تبع آن آیین‌نامه اجرایی مواد 9 و 11 قانون مذکور نیز معتبر خواهد بود. بر اساس تبصره 2 آن نیز جانبازانی که به هر دلیل نتوانند از کسر ساعت کار استفاده نمایند، از اضافه کار ساعتی، مرخصی سالانه و کسر سنوات خدمت بازنشستگی بر اساس آیین‌نامه برخوردار خواهند شد. بر اساس ماده 4 آیین‌نامه ذکر شده به شماره 28862/ت17679ه-- 6/5/1377 سه حالت فوق نیز برای جبران عدم استفاده از کسر ساعت کار پیش بینی نموده است. چنانچه ملاحظه می‌شود علاوه بر اینکه قانون به جهت حمایت از جانبازان می‌باشد، ماهیت این تسهیلات نیز از ابتدا مرخصی استحقاقی نبوده است بلکه چگونگی جبران کسر ساعت می‌باشد که به حکم قانون ما به ازای این کسر ساعت به مرخصی استحقاقی افزوده می‌شود و در قانون مدیریت خدمات کشوری نیز حکمی مغایر با کسر ساعت کار وجود ندارد که موجب نسخ قانون تسهیلات استخدامی جانبازان شده باشد و یا آن را داخل در شمول ماده 84 قانون مدیریت خدمات کشوری نموده باشد. لذا کسر ساعت کار جانبازان ارتباطی به ماده 84 قانون مدیریت خدمات کشوری نداشته و قابلیت ذخیره و اضافه شدن به مرخصی استحقاقی سالانه را دارد. از سوی دیگر، نظریه کمیته فنی حقوقی شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی مندرج در نامه شماره 491011- 13/2/1395 سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور صرفاً به عنوان نظر مشورتی تلقی گردیده و لازم الاجرا نیست. بدیهی است چنانچه شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی نیز چنین نظری داشته باشد، تصمیم شورا طبق قانون پس از تایید رییس جمهور برای دستگاه های مشمول قانون لازم الاجرا است. لذا اینجانب به استناد دادنامه شماره 21- 28/1/1391 هیات عمومی دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال نظریه سازمان اداری و استخدامی کشور (سازمان مدیریت و برنامه ریزی سابق) و تصمیمات اداره کل امور اداری وزارت آموزش و پرورش که در صدر دادخواست ذکر شده را می نمایم."
متن بخشنامه های مورد شکایت به قرار زیر است:
"برادر ارجمند جناب آقای میرزایی
سرپرست محترم امور مدیریت مشاغل و حقوق و مزایا
با سلام و احترام
بازگشت به نامه شماره 149574 - 28/11/1393 راجع به استعلام پیرامون «نحوه استفاده جانبازان معزز از امتیاز مقرر در ماده (11) قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان انقلاب اسلامی و آیین‌نامه اجرایی مربوط»، تصمیم جلسه مورخ 18/12/1393 کمیته حقوقی که در تاریخ 26/12/1393 به تایید جانشین رئیس سازمان رسیده است، به شرح زیر ابلاغ می‌گردد: «مرخصی استحقاقی که در اجرای بند (ب) ماده (4) آیین‌نامه اجرایی مواد (9) و (11) قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان انقلاب اسلامی -مصوب 1377- هیات وزیان به کارمند جانباز تعلق می‌گیرد، تابع مقررات عام حاکم بر نحوه استفاده و ذخیره مرخصی استحقاقی کارمندان با رعایت سقف مقرر در قانون می‌باشد.»
برادر ارجمند جناب آقای حسینی
مدیر کل محترم امور اداری و تشکیلات وزارت آموزش و پرورش
با سلام و احترام
بازگشت به نامه شماره 14171/710- 4/2/1395 در خصوص برخورداری از کسر ساعات کار جانبازان موضوع ماده (4) آیین‌نامه اجرایی مواد (9) و (11) قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان انقلاب اسلامی اعلام می دارد:
بر اساس نظریه شماره 926- 10/1/1394 کمیته فنی- حقوقی شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی، مرخصی استحقاقی که در اجرای بند (ب) ماده (4) آیین‌نامه اجرایی مواد (9) و (11) قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان انقلاب اسلامی، موضوع تصویبنامه شماره 28862/ت17679ه- - 6/5/1377 هیات وزیران، به کارمند جانباز تعلق می‌گیرد، تابع مقررات عام حاکم بر نحوه استفاده و ذخیره مرخصی استحقاقی کارمندان با رعایت سقف مقرر در قانون می‌باشد.
اداره کل آموزش و پرورش استان- اطلاعیه 94- 70 (کارگزینی) تاریخ اطلاعیه: 28/11/1394
نحوه اجرای مواد 2 و 4 آیین‌نامه اجرایی مواد 9 و 11 قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان انقلاب اسلامی...
اطلاعیه شماره 94-70 با سلام و احترام بنا به سوالات مکرر همکاران اداره کل آموزش و پرورش استانها و پیگیری جانبازان گرامی در خصوص نحوه اجرای مواد 2 و 4 آیین‌نامه اجرایی مواد 9 و 11 قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان انقلاب اسلامی تصویبنامه شماره 28862/ت17679ه- - 6/5/1377 سازمان امور اداری و استخدامی کشور و به منظور ایجاد وحدت رویه به اطلاع می رساند، ذخیره مرخصی استحقاقی جانبازان که در ازای عدم استفاده از کسر ساعت کار به آنان تعلق می‌گیرد از هر لحاظ، تابع مقررات مربوط به ذخیره مرخصی سایر مستخدمین دستگاه ذیربط می‌باشد و طبق ماده (84) قانون مدیریت خدمات کشوری، حداکثر نیمی از مرخصی استحقاقی سالانه کارمدان (15 روز) قابل ذخیره شدن است. در ضمن به استناد ماده 8 بخشنامه شماره 11/7232- 20/10/1377 سازمان مذکور در خصوص ضوابط پست سازمانی با نام جانبازان، افراد مشمول این بخشنامه نمی توانند از کسر ساعت موظف موضوع مواد یاد شده استفاده نمایند. اداره کل امور اداری و تشکیلات.
دفتر هماهنگی هیات های رسیدگی به تخلفات اداری
با سلام و احترام
بازگشت به نامه شماره 24589/840- 20/2/1395 در ارتباط با ذخیره مرخصی جانبازان، تصویر نامه شماره 491011- 13/2/1395 امور مدیریت مشاغل و دبیرخانه شوراهای سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور جهت اطلاع و هر گونه اقدام لازم به پیوست ارسال می‌گردد.
دفتر حقوقی، املاک و حمایت قضایی کارکنان
با سلام و احترام
بازگشت به نامه شماره 30083/810- 20/2/1395 در خصوص تقلیل ساعت کار جانبازان اعلام می دارد، با عنایت به ماده 4 آیین‌نامه اجرایی مواد 9 و 11 قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان انقلاب اسلامی موضوع تصویبنامه شماره 28862/ت17679ه-- 6/5/1377 جانبازانی که به هر دلیل نتوانند مطابق مواد (2) و (3) این آیین‌نامه از کسر ساعت کار موظف بهره مند شوند، با موافقت دستگاه ذیربط به میزان کسر ساعت کار موظف استحقاقی به یکی از طرق ذکر شده در ماده 4 با آنها رفتار می‌گردد و با توجه به ماده 84 قانون مدیریت خدمات کشوری و نامه شماره 491011- 13/2/1395 امور مدیریت مشاغل و دبیرخانه شوراهای سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور، حداکثر نیمی از مرخصی کارمندان دستگاه های اجرایی در هر سال قابل ذخیره شدن می‌باشد و افراد مورد نظر با رعایت سایر قوانین و مقررات مربوط در صورت داشتن شرایط می‌توانند از مزایای بندهای «الف» و «ج» ماده 4 از مواد (9) و (11) استفاده نمایند."
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون نوسازی اداری سازمان اداری و استخدامی کشور به موجب لایحه شماره 893833- 21/9/1395 توضیح داده است که:
"برادر ارجمند جناب آقای ترابی
معاون محترم حقوقی، مجلس و نظارت سازمان
با سلام و احترام
در ارتباط با نامه شماره 885379- 17/9/1395 دفتر امور حقوقی و قوانین منضم به نامه شماره 9509055800000574- 24/8/1395 دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری، موضوع شکایت آقای احمد ملایی، پاسخ این معاونت به شکایت مذکور ذیلاً به استحضار می‌رسد:
1- به طوری که استحضار دارند در مورد مشابه که اخیراً از یکی از نظریه های این سازمان به هیات عمومی دیوان عدالت اداری شکایت شده بود، هیات عمومی آن دیوان، طی دادنامه شماره 472- 13/7/1395، نظریه مورد شکایت را متضمن وضع قاعده آمره الزام آور دانسته و آن را از مصادیق نظامات و مقررات قابل طرح در هیات عمومی تشخیص نداده و در نتیجه شکایت مطروحه را رد نموده است.
2- مفاد رای شماره 21- 28/1/1391 هیات عمومی دیوان عدالت اداری حاکی از آن است که کسر ساعت کاری استفاده نشده جانبازان، قابل ذخیره است. ولی در مورد قواعد حاکم بر ذخیره آن، در دادنامه فوق هیچ مطلبی وجود ندارد. این سازمان نیز به قابل ذخیره بودن کسر ساعت کاری استفاده نشده جانبازان و افزودن به مرخصی استحقاقی سالانه جابازان ذینفع اعتقاد دارد ولی ذخیره آن را تابع احکام قانونی عمومی حاکم بر این موضوع می داند.
3- تصمیمات کمیته فنی حقوقی وقت معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رییس جمهور در واقع نوعی ایجاد رویه واحد و هماهنگی بین دفاتر تخصصی داخلی معاونت برای پاسخگویی به استعلام های دستگاه های اجرایی بوده است و تصمیمات این کمیته معمولاً به واحدهای داخلی معاونت ابلاغ می شده است و لذا همانگونه که در بند (1) این نامه اعلام گردید، این قبیل نظرات اصولاً قابل شکایت در هیات عمومی دیوان نیست.
4- آنچه که در تبصره (2) ماده (9) قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان انقلاب اسلامی مصوب سال 1374 مورد حکم قرار گرفته است، «برخورداری جانبازان مورد نظر از مرخصی سالانه» به نحوی است که در آیین‌نامه پیش بینی می‌شود و در این حکم قانونی، در خصوص مستثنی نمودن این مرخصی از احکام قانونی عمومی حاکم بر مرخصی استحقاقی کارمندان دولت، ذکری به میان نیامده است. عنایت دارند در بند (ب) ماده (4) آیین‌نامه اجرایی مواد (9) و (11) قانون مذکور نیز صرفاً به «افزودن به مرخصی استحقاقی» اشاره شده و لاغیر.
5- به موجب ماده (84) قانون مدیریت خدمات کشوری، از تاریخ لازم الاجرا شدن قانون مذکور، حداکثر نیمی از مرخصی کارمندان در هر سال قابل ذخیره شدن است و کسر ساعت کار استفاده نشده جانبازان نیز که قانونگذار فقط به افزودن آن جزو مرخصی استحقاقی سالانه حکم داده است، نمی تواند از محدودیت مذکور مستثنی باشد.
6- قایل شدن به محدودیت مذکور موجب تضییع حق کارمند نیست، زیرا به تصریح ماده (4) آیین‌نامه فوق الذکر، جانبازان می‌توانند با توافق دستگاه ذیربط از یکی دیگر از طرق مذکور در این ماده، به عنوان مثال محاسبه مدت کسر ساعت استفاده نشده به عنوان سنوات خدمت از لحاظ بازنشستگی استفاده نمایند که محدودیتی نیر ندارد.
7- فلسفه وضع حکم مقرر در ماده (9) قانون تسهیلات استخدامی جانبازان، مبنی بر کاهش ساعت کار جانبازان شاغل، حفظ سلامتی آنان با توجه به کاهش توانایی های جسمی و روحی ناشی از درصد جانبازی است و اینکه قانونگذار بلافاصله در تبصره (2) ماده مذکور مقرر نموده جانبازانی که نتوانند به هر دلیل از کسر ساعت کار استفاده نمایند، از مرخصی سالانه یا کسر سنوات خدمات بازنشستگی برخوردار خواهند شد نیز در راستای همین فلسفه است. به عبارت دیگر، اصل بر استفاده جانبازان از کاهش ساعت کار و استفاده از مرخصی استحقاقی جایگزین آن است، نه ذخیره کامل آن. با توجه به مراتب فوق به دلیل غیرقابل طرح بودن موضوع در هیات عمومی و عدم انطباق خواسته با مبانی قانونی، تقاضای رد شکایت مطروحه را دارد."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 16/8/1396 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
مقنن در تبصره 2 ماده 9 قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان مصوب 31/3/1374 مقرر کرده است «جانبازانی که به هر دلیل نتوانند از کسر ساعت کار استفاده نمایند از اضافه کار ساعتی، مرخصی سالانه و کسر سنوات خدمت بازنشستگی به نحوی که در آیین‌نامه آن پیش بینی می‌شود برخوردار خواهند شد» و در ماده 4 آیین‌نامه اجرایی مواد 11 و 9 قانون مذکور مقرر شده است، در صورتی که جانبازی نتواند از کسر ساعت کار استفاده کند با موافقت دستگاه متبوع به میزان کسر کار، اضافه کار ساعتی احتساب خواهد شد یا به مرخصی استحقاقی افزوده می‌شود و یا مدت کسر ساعت کار به عنوان سنوات مستخدم جانباز ار لحاظ بازنشستگی محاسبه می‌گردد.نظر به اینکه حکم مقنن ناظر بر برخورداری از کسر ساعت کار به منظور شرایط خاص جانبازان است و کسر ساعت کار تاثیر مطلوب در نحوه خدمت جانبازان دارد و در صورتی که به هر دلیل نتوانند از کسر ساعت کار استفاده کنند به یکی از 3 طریق ماده 4 آیین‌نامه با آنان رفتار خواهد شد و افزودن کسر ساعت کار به مرخصی استحقاقی صرفاً مبین افزایش مرخصی استحقاقی آنان می‌باشد و به منزله افزودن به ذخیره مرخصی نیست و نحوه ذخیره مرخصی تابع عمومات مقررات استخدامی است و در ماده (84) قانون مدیریت خدمات کشوری نحوه ذخیره سازی مرخصی کاری حداکثر به میزان نیمی از مرخصی کارمندان در هر سال تعیین شده است، بنابراین در مورد جانبازان به هر میزان که مرخصی داشته باشند و استفاده نکرده باشند، در نهایت حداکثر نیمی از مرخصی استحقاقی موضوع ماده (84) قانون مدیریت خدمات کشوری قابل ذخیره است و بخشنامه های مورد اعتراض که متضمن این مطلب است با قانون مغایرتی ندارد و قابل ابطال تشخیص نشد.
محمد کاظم بهرامی- رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری