شماره دادنامه: 140531390000547305
تاریخ دادنامه: 1405/03/05
شماره پرونده: 0401171
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: شرکت طریقت طرح طوس با وکالت آقای محمد حسین شاکر
طرف شکایت: وزارت راه و شهرسازی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره 3586/21/م/ص/404 مورخ 1404/04/09 مدیرکل دفتر توسعه مهندسی ساختمان وزارت راه و شهرسازی
گردش کار: آقای محمد حسین شاکر به وکالت از شرکت طریقت طرح طوس به موجب دادخواستی ابطال نامه شماره 21/3586/م/ص 404 مورخ 1404/04/09 مدیرکل دفتر توسعه مهندسی ساختمان وزارت راه و شهرسازی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
"شرکت موکل به عنوان یک شرکت طراح و ناظر، پس از مدّت ها سرمایه گذاری و ایجاد ظرفیت قانونی، مشمول ارجاع یک پروژه با متراژ حدود 98 هزار متر و با مالکیت بانک تجارت جهت انجام امور نظارت آن می‌گردد و این ارجاع در تاریخ 1404/01/23 توسط سازمان نظام مهندسی خراسان رضوی به شرکت موکل صورت می‌گیرد. با اعلام سازمان نظام مهندسی و با وقوع مکاتباتی محرمانه از سوی دفتر توسعه مهندسی ساختمان وزارت راه و شهرسازی با اداره کل راه و شهرسازی خراسان رضوی، سازمان نظام مهندسی خراسان رضوی به شرکت موکل اعلام می نمایند که مطابق دستور، پروژه می‌بایست به شرکت دیگری ارجاع شود. این درحالی است که ارجاع صورت گرفته به شرکت طریقت طرح طوس به استناد شیوه نامه ها و مقرّرات جاری و معمول وزارت راه و شهرسازی و علی‌الخصوص بند 12 اصلاحیه بخشنامه به شماره 83904/400 مورخ 1400/07/11 صورت گرفته بوده و اصلاحیه مذکور و بند یاد شده مطابق ابلاغ وزارت راه و شهرسازی، لازم‌الاجرا بوده است. مضافاً این که این اصلاحیه در اصلاح بخشنامه ابلاغی وزارت راه و شهرسازی به شماره 1062478/400 مورخ 1399/12/10 و با توجه به بازخورد اقدامات و بررسی و اعمال نظرات ادارات کل راه و شهرسازی و سازمان های نظام مهندسی استان ها و با موافقت مقام عالی وزارت، ابلاغ گردیده و از تاریخ ابلاغ اصلاحیه (1400/07/11) ملاک عمل ادارات کل راه و شهرسازی و سازمان نظام مهندسی استان ها بوده و به خصوص در سازمان نظام مهندسی خراسان رضوی درحال اجرا بوده است. توضیح این که در تاریخ 1402/03/09 مطابق دادنامه شماره 140231390000603170 هیات عمومی دیوان عدالت اداری برخی مفاد "شیوه نامه تشخیص صلاحیت اشخاص حقوقی طراح و ناظر" اسفند ماه 1399 به شماره 1062478/400 اصلاح یا ابطال گردیده و به تبع آن اصلاحیه ای به تاریخ 1402/06/07 و به شماره 102509/400 صادر گردیده، که در این اصلاحیه کلّیه مواردی که مطابق رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری می بایست در شیوه نامه اسفند 1399 اصلاح می‌گردیده، به صراحت و به تفصیل قید شده و به ادارات کل راه و شهرسازی استان‌ها ابلاغ گردیده است. ملاحظه می‌گردد که در رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری که صرفاً در خصوص شیوه نامه اسفند 1399 وزارت راه و شهرسازی بوده است و همچنین در اصلاحیه صادره شهریور 1402 وزارت راه و شهرسازی که در مقام اجرای رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری بوده است هیچ اشاره‌ای به اصلاحیه مهر 1400 به شماره 83904/400 و یا بند 12 اصلاحیه مذکور نشده است. لازم به ذکر است هر یک از اصلاحیه‌های صادره در تاریخ‌های مختلف توسط وزارت راه و شهرسازی به صورت بندهای جداگانه و با تصویب و موافقت مقامات عالی وزارت راه و شهرسازی صورت گرفته است. همچنین هرگونه اصلاح یا ابطال هر یک از اصلاحیه‌ها و یا شیوه نامه‌ها دقیقاً مطابق با اصلاحیه صادره شهریور 1402 به شماره 102509/400 به صورت موردی و با شماره گذاری و به صراحت بیان شده و راه را برای هرگونه تفسیر و تاویل مواد اصلاحیه‌ها و شیوه نامه‌های قبلی ابلاغی بسته است. اما در دستور صادره از مدیرکل دفتر توسعه مهندسی ساختمان وزارت راه و شهرسازی ملاحظه می‌گردد بدون هیچ گونه مصوبه و راهکار قانونی، با اشاره به صدور اصلاحیه‌ای که به تبع رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری صادر گردیده بوده و هیچ ارتباطی به اصلاحیه مهر 1400 نداشته، صرفاً مفاد یک بند را فاقد وجاهت اجرایی تفسیر نموده و به صورت دستوری "اصلاح روند اعلامی سازمان نظام مهندسی خراسان رضوی را مقتضی دانسته اند." با توجه به این که در خصوص دستور صورت گرفته شرایط مقرّر قانونی و رویه صحیح اداری و جاری کشور رعایت نشده و منجر به تضییع حقوق شرکت موکل خواهد گردید لذا بنا به مراتب فوق و با توجه به ادلّه و مدارک ابرازی، رسیدگی و صدور رای مبنی بر ابطال دستور مذکور، مورد استدعا است."
درپی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری برای وکیل شاکی ارسال شد وی به موجب لوایحی که به شماره های 1404220818296503 مورخ1404/07/08 و 1404220594571526 مورخ 1404/05/13 به طور خلاصه اعلام کرده است که:
" مقرره مورد شکایت، طی نامه ای به شماره 3586/21/م/ص/404 مورخ 1404/04/09 از طرف مدیر کل دفتر توسعه مهندسی ساختمان وزارت راه و شهرسازی صادر گردیده است. توضیح این که صادر کننده در دو خط پایانی این نامه ضمن عنوان نمودن این که مفاد بند 12 شیوه نامه تشخیص صلاحیت اشخاص حقوقی طراح و ناظر ماده 14 آیین‌نامه اجرایی فاقد وجاهت اجرایی است، اصلاح روند اعلامی را مقرّر و مقتضی دانسته و گزارش این اصلاح را نیز خواسته است. مکاتبات دستوری صادره از دفتر توسعه مهندسی ساختمان وزارت راه و شهرسازی و تفسیر ایشان مبنی بر عدم وجاهت قانونی بند 12 اصلاحیه بخشنامه شماره 83904/400 مورخ 1400/07/11، منطبق با هیچ یک از مواد و بندهای شیوه نامه و اصلاحیه های صادره از آن وزارتخانه نمی‌باشد و تفسیر شخصی صادر کننده نامه از ماده مذکور تلقّی می‌گردد و نه تنها لازم‌الاجرا نیست بلکه مطابق با اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی و بند 5-1 بخشنامه شماره 53008 مورخ 1389/03/09 رییس جمهور، خلاف قانون محسوب می‌گردد. صادر کننده نامه به استناد اصلاحیه شماره 102509/400 مورخ 1402/06/07 که در اجرای رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری صادر گردیده است، یک بند خاص را دریکی از اصلاحیه های صادره سابق، فاقد وجاهت قانونی عنوان نموده است که در این اقدام ایشان هیچ یک از موارد مذکور در بندهای (الف) و (ب) رعایت نشده است چون اولاً مقام صادر کننده نامه، صلاحیت کافی جهت تغییر مفاد شیوه نامه ها و اصلاحیه های صادره وزارتخانه را ندارد و ثانیاً اصلاحیه مورخ 1402/06/07 جز در موارد ذکر شده در آن و تصریح به موارد ابطال و اصلاح یافته، هیچ تغییری در سایر مفاد اصلاحیه های صادره سابق نکرده و تفسیری بیش از موارد مصرّحه در آن وجاهت قانونی ندارد.
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
نامه شماره 3586/21/م/ص/404 مورخ 1404/04/09 مدیرکل دفتر توسعه مهندسی ساختمان وزارت راه و شهرسازی
" جناب آقای داعی
مدیر کل راه و شهرسازی استان خراسان رضوی
موضوع: فرآیند ارجاع کار نظارت اشخاص حقوقی طراح و ناظر ماده 14 آیین‌نامه اجرایی قانون نظام مهندسی وکنترل ساختمان
با سلام
احتراماً بازگشت به نامه شماره 13/34042 مورخ 1404/03/19 آن اداره کل در خصوص فرآیند ارجاع کار نظارت اشخاص حقوقی طراح و ناظر ماده 14آیین‌نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان، موضوع درخواست احد از اشخاص حقوقی عضو سازمان نظام مهندسی آن استان، ضمن تاکید مجدّد بر اجرای مفاد نامه محرمانه شماره 212335/م ص 1404 مورخ 1404/03/06، به آگاهی می رساند: بند 12 شیوه نامه تشخیص صلاحیت اشخاص حقوقی طراح و ناظر ماده 14 آیین‌نامه اجرایی قانون یاد شده، ابلاغی به شماره 83904/400 مورخ 1400/07/11 معاونت مسکن و ساختمان وزارت متبوع، به منظور تسهیل و تشویق در تطبیق شرایط و رعایت شیوه نامه مقرّر گردیده که اشعار می دارد: «صرفاً پنجاه درصد (50%) ظرفیت اشتغال مصرف شده اشخاص حقوقی شامل طراحی و نظارت در زمان صدور پروانه اشتغال به کار منطبق با شیوه نامه ابلاغی مقام عالی وزارت به شماره 177235/100/02 مورخ 1399/12/20در ظرفیت شخص حقوقی محاسبه می‌شود.»
بنا به مراتب پس از ابلاغ شیوه نامه اصلاحی طراح و ناظر ماده 14 آیین‌نامه مذکور، به شماره 102509/400 مورخ 1402/06/07 توسط معاونت مسکن و ساختمان و قایم مقام وزیر در نهضت ملّی مسکن و تسهیل در شرایط احراز صلاحیت اشخاص حقوقی مذکور، مفاد بند 12 یاد شده فاقد وجاهت اجرایی می‌باشد.لذا مقتضی است ضمن اصلاح رونداعلامی. ......، مقرّر نمایید مراتب طی گزارشی جامع در اسرع وقت به این دفتر ارسال نمایند.
- مدیرکل دفترتوسعه مهندسی ساختمان وزارت راه و شهرسازی".
در پاسخ به شکایت مذکور، وزارت راه و شهرسازی به موجب لایحه 1404220632922750 مورخ 1404/06/30 توضیح داده است که:
"1. بند 12 شیوه‌نامه تشخیص صلاحیت اشخاص حقوقی طراح و ناظر ماده 14 آیین‌نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان، ابلاغی به شماره 400/83904 مورخ 1400/07/11 معاونت مسکن و ساختمان وزارتخانه، به منظور تسهیل و تشویق در تطبیق شرایط و رعایت شیوه نامه توسط شرکت ها مقرّر گردیده؛ "صرفاً پنجاه درصد (50%) ظرفیت اشتغال مصرف شده اشخاص حقوقی شامل طراحی و نظارت در زمان صدور پروانه اشتغال به کار منطبق با شیوه‌نامه ابلاغی مقام‌عالی وزارت به شماره 177235/100/02 مورخ 1399/12/20درظرفیت شخص حقوقی محاسبه می‌شود." بنابراین در راستای اجرای دادنامه شماره 140231390000603170 مورخ 1402/03/09 هیات عمومی دیوان عدالت اداری و با ابلاغ شیوه‌نامه اصلاحی طراح و ناظر ماده 14 آیین‌نامه اجرایی قانون مذکور، به شماره 102509/400مورخ 1402/06/07 توسط معاونت مسکن و ساختمان و قایم مقام وزیر در نهضت ملی مسکن و تسهیل در شرایط احراز صلاحیت اشخاص حقوقی مذکور، مفاد بند 12 یاد شده فاقد وجاهت اجرایی می‌باشد.
2. شاکی در دادخواست خود اظهار داشته که پس از نامه محرمانه مذکور، سازمان نظام مهندسی استان اعلام نموده است که پروژه مورد نظر شاکی طبق دستور باید به شرکت دیگری ارجاع شود که با کمی دقّت و تمرکز در نامه محرمانه دفتر توسعه مهندسی مشاهده می‌شود در هیچ بخشی از نامه به بحث ارجاع پروژه خاص به یک شرکت خاص اعلام نظری نشده است.
آنچه مسلّم است این دفتر برای ارجاع یا عدم ارجاع کار به شرکت (شخص حقوقی) و یا شخص حقیقی، نسبت به هیچ گونه تفسیری اقدام نکرده است، چرا که سازمان نظام مهندسی ساختمان استان مطابق بند 16-1-2 ماده 16 پیوست مبحث دوم مقرّرات ملی ساختمان (نظامات اداری) دارای نرم افزار ارجاع کار می‌باشد و مراتب توسط شورای مرکزی سازمان نظام مهندسی ساختمان به سازمان‌های استان‌ها ابلاغ شده است. لذا مطابق بند "ت" ذیل ماده 114 آیین‌نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان، حل و فصل اختلافات بین اعضای نظام مهندسی استان با سازمان استان از وظایف و اختیارات شورای مرکزی سازمان یادشده می‌باشد.
3. در خصوص متن نامه فوق که شاکی تقاضای ابطال آن را مطرح نموده است به استحضار می‌رساند که این متن در جهت رفع ابهام از بند 12 بخشنامه ابلاغی به شماره 83904/400 مورخ 1400/07/11 معاونت مسکن و ساختمان وزارتخانه تنظیم گردیده است و تفسیر جدیدی نمی‌باشد.
بند 12 شیوه نامه صدرالذکر که اشعار می‌دارد" به منظور تسهیل و تشویق در تطبیق شرایط و رعایت مفاد این شیوه نامه، صرفاً پنجاه درصد (50%) ظرفیت اشتغال مصرف شده اشخاص حقوقی شامل طراحی و نظارت در زمان صدور پروانه اشتغال به کار منطبق با شیوه نامه ابلاغی مقام عالی وزارت به شماره 177235/100/02 مورخ 1399/12/20 در ظرفیت شخص حقوقی محاسبه می‌شود."
بنابراین در راستای اجرای دادنامه شماره 140231390000603170 مورخ 1402/03/09 هیات عمومی دیوان عدالت اداری و با ابلاغ "شیوه‌نامه اصلاحی طراح و ناظر ماده 14 آیین‌نامه مذکور"، به شماره 102509/400 مورخ 1402/06/07 توسّط معاونت مسکن و ساختمان و قایم مقام وزیر در نهضت ملّی مسکن و کاهش اعضای هیات مدیره شرکت دارای لیست بیمه از 14 نفر به 4 نفر در رشته های معماری، عمران و تاسیسات مکانیکی و برقی، تسهیل‌گری دلیلی ندارد.
در متن نامه به صراحت آمده است که این بند در" زمان صدور پروانه اشتغال به کار منطبق با شیوه‌نامه ابلاغی مقام‌عالی وزارت به شماره 177235/100/02مورخ 1399/12/20"در ظرفیت شخص حقوقی محاسبه می‌شود؛ لذا زمانی که شاکی وفق بخشنامه شماره 102509/400 مورخ 1402/06/07 نسبت به تطبیق پروانه اشتغال شخص حقوقی اقدام نموده است؛ واضح است که اعمال بند 12 فاقد وجاهت قانونی است. نظربه موارد پیش گفته پر واضح است که درج یا عدم درج ماده 12 در شیوه‌نامه مورخ 1402/06/07 موضوعیتی ندارد لذا پاسخ این وزارتخانه موضوع یا تفسیر جدیدی را در بر نداشته و صرفاً در مقام رفع هرگونه ابهام بیان گردیده است و این مورد در هر زمان که ادارات کل راه شهرسازی استان‌ها یا اشخاص حقیقی و حقوقی درخواست کنند، قابل اجراست.
4. به استناد ماده 40 فصل یازدهم آیین‌نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان (مصوّب 1383 هیات وزیران) ماذون از ماده 42 قانون یادشده، دستورالعمل های موضوع آیین‌نامه یادشده به وسیله وزارت مسکن، (راه) و شهرسازی تهیه و ابلاغ می‌شود. در این راستا یکی از وظایف و اختیارات معاونت مسکن و ساختمان وزیر راه و شهرسازی و مدیران کل ذی ربط؛ سیاستگذاری، مطالعه، تهیّه، تدوین و ابلاغ و نیز نظارت بر اجرای صحیح بخشنامه‌ها به صورت مستمر در چهارچوب قانون مذکور (مصوّب اسفند ماه 1374) و آیین‌نامه‌های اجرایی منبعث از آن، جهت تنسیق و تسهیل امور حرفه‌ای بوده است.
5. نکته حایز اهمیت آن است که شاکی در دادخواست خود، نامه محرمانه (به شماره 21/3586/م/ص/404 مورخ1404/04/09) دفتر مقرّرات ملّی ساختمان را پیوست نموده و این در حالی است که با توجّه به طبقه بندی مکاتبات، این نامه جزء نامه‌های محرمانه بوده و دسترسی شاکی و وکیل ایشان به آن غیرقانونی است و شاکی و وکیل که به مواضع قانونی آشنایی لازم را دارند علی‌الاصول می‌بایست بدواً نسبت به طرح شکایت نسبت به موضوع اقدام می‌نمود و در صورت صلاحدید و درخواست مرجع قضایی این نامه در اختیار آن مقام قرار می‌گرفت لذا پیگرد قانونی لازم در این خصوص مورد استدعا است."
علیهذا با عنایت به موارد معنونه و نظر به اینکه شکایت مطروحه بی اساس و بدون مبنای قانونی بوده و فاقد وجاهت می‌باشد از آن مرجع تقاضای رسیدگی، صدور رای شایسته مبنی بر رد شکایت مورد تقاضا است."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1405/03/05 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
براساس ماده 123 آیین‌نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوّب 1375/11/17هیات وزیران مقرّر گردیده است: «دستورالعمل های موضوع مواد این آیین‌نامه ظرف شش ماه به وسیله وزارت مسکن و شهرسازی تهیه و ابلاغ می‌شود و در موارد سکوت یا ابهام در نحوه اجرا یا اعمال مواد آیین‌نامه یا دستورالعمل های مربوط طبق نظر وزیر مسکن و شهرسازی عمل خواهد شد.» بنا به مراتب مذکور و با عنایت به اینکه براساس ماده 123 آیین‌نامه مذکور در موارد سکوت یا ابهام در نحوه اجرا یا اعمال مواد آیین‌نامه یا دستورالعمل های مربوط طبق نظر وزیر مسکن و شهرسازی عمل خواهد شد و مدیرکل دفتر توسعه مهندسی ساختمان وزارت راه و شهرسازی صلاحیتی در این خصوص ندارد و این امر به موجب آراء متعدّد صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله رای شماره 140109970905811507 مورخ 1401/09/08هیات عمومی دیوان عدالت اداری مورد تایید قرار گرفته است، لذا نامه شماره 21/3586/م/ص/404 مورخ 1404/04/09 مدیرکل دفتر توسعه مهندسی ساختمان وزارت راه و شهرسازی خارج از حدود صلاحیت مقام صادرکننده آن بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./
احمدرضا عابدی
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری