بسمه تعالی
هیات تخصصی اداری و امور عمومی
شماره پرونده: ه ت/ 0300152 شماره دادنامه سیلور: 140331390002937184 تاریخ: 1403/12/08
شاکی: عمرانی نشاط سازان ارمغان شهر ورزش
طرف شکایت: وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 6 نامه شماره 100638 مورخ 1401/05/04 معاونت امور تعاون، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی
شاکی دادخواستی به طرفیت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به خواسته فوق الذکر به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر میباشد:
نامه شماره 100638 مورخ 1401/05/04 معاونت امور تعاون، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی
6- الزام تعاونیهای عمرانی- انبوه ساز به تطبیق اساسنامه خود با اساسنامه ابلاغ شده به شماره نامه 91893 مورخ 1400/06/02
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
استحضاراً معروض میدارد، معاون محترم امور تعاون، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی طی تصمیم شماره 100638 مورخ 1401/05/04 در مقام وضع قواعد و مقررات جدید در رابطه با شرکت های تعاونی مسکن و عمرانی کشور برآمده که خارج از حدود اختیارات آن معاونت میباشد که موجب تضییع و تضییق حقوق قانونی و مکتسبه شرکت های تعاونی سابق التاسیس گردیده است بر این اساس موکل بدواً مراتب اعتراضیه خویش را نسبت به تصمیم مذکور مکتوباً به آن معاونت محترم اعلام میدارد که به شماره 194005 مورخ 1402/09/14 ثبت دبیرخانه آن معاونت گردیده است ولاکن متاسفانه تا کنون هیچ نوع پاسخی اثباتاً و یا نفیاً در این خصوص از سوی آن معاون اعلام نشده است.
از اینرو با تقدیم این درخواست استدعای رسیدگی و مالاً از محضر قضات محترم دیوان عدالت اداری ابطال مصوبه مذکور که ناقض قانون و نافی حقوق مکتسبه اشخاص میباشد مورد تقاضا میباشد.
در این خصوص معروض میدارد.
عنایتاً به مقررات قانون بخش تعاون مصوب مجلس شورای اسلامی، مبرهن و روشن است که موارد اعلامی در مصوبه مذکور اصولاً خارج از حدود اختیارات و مغایر با قانون و مقررات و قوانین موضوعه میباشد و جالب توجه اینکه معاونت محترم امور تعاون به استناد مواد 6 و 20 و بند 2 ماده 66 و. .. قانون بخش تعاون مبادرت به اعلام موارد اصلاحی و ابلاغیه نموده، این در شرایطی است که موضوعات و مفاد مواد استنادی ناظر بر تعداد اعضای شرکت تعاونی و چگونگی سهام اعضاء در تامین سرمایه میباشد و به ویژه اینکه بند 2 ماده 66 آن در رابطه با اعلام وظایف و اختیارات وزارت تعاون اشعار میدارد (تهیه لوایح قانونی و آیین‌نامه های این قانون مطابق این قانون صورت می‌گیرد) درحالی که متاسفانه تصمیمات اتخاذ شده توسط معاونت محترم امور تعاون به نحوی تخطی و تخلف از مقررات بوده و مغایر با مقررات موضوعه میباشد و به علاوه اینکه با اثرات سویی که مترتب بر این رویکرد میباشد این امر می‌تواند موانعی را در مسیر توسعه و مشارکت بخش تعاون و دستیابی به سهم 25% از اقتصاد کشور را ایجاد نموده و موجبات خروج سرمایه گذاران و شرکتهای تعاونی از این بخش را فراهم نماید و مخالف سیاست های کلی در این حوزه میباشد و موجب آشفتگی در نظامات و اختلال در فعالیت های شرکت تعاونی های سابق التاسیس میگردد.
اصل حاکمیت قانون یکی از اصول مهم حقوق عمومی است بنابر این توجهاً به این اصل حدود صلاحیت هر یک از نهاد ها و سازمان های اداری باید محدود بوده و اقدامات آنها در چارچوب قوانین و مقررات صورت پذیرد بنابر این بدیهی است هرنوع آیین‌نامه و تصویب نامه و دستور العمل که توسط نهاد ها و سازمان های اداری تصویب میشود به هیچ وجه نمیتواند ناقض حاکمیت قانون باشد و بخش نامه و یا هر تصمیم و مصوبه ای نمیتواند و نباید حق و یا تکلیف جدیدی غیر از آنچه در قانون آمده است ایجاد نماید.
نتیجه اینکه بخشنامه و غیره هیچ گاه قاعده حقوقی ایجاد نمی کند، چراکه اصولاً هرنوع تکالیف و وظایف برای شرکت ها چه از منظر قانون تجارت و چه از منظر قانون بخش تعاون امکان ندارد و تخلف و تخطی از قوانین مذکور میباشد ولاجرم خارج از حدود و اختیارات بوده و این امر موجب تضییع و تضییق حقوق مکتسبه میشود این در شرایطی است که اساساً احترام به حقوق مکتسبه که به موجب قانون یا در طول یک زمان معقول و به گونه ای قانونی و مشروع شکل گرفته و ثبات یافته به عنوان یک اصل کلی حقوقی الزامی است و از حقوق بنیادین و تضمین شده و مورد حمایت نهاد های قضایی است و برهمین مبنا در حقوق اداری برابر اصل احترام به حقوق مکتسبه مقام اداری نمیتواند تصمیم خودرا که مستلزم محدود نمودن، فسخ یا سلب آنهاست نسبت به دارندگان قبل از ان تسری دهد، به عبارت بهتر حقوق اشخاص نباید به موجب تصمیم لاحق سلب یا تحدید گردد و اساساً اصل عطف به ماسبق نشدن تصمیمات و قوانین و اصل انتظارات مشروع و اصل قانونی بودن تصمیم مقام اداری نیز در حمایت از اصل لزوم احترام به حقوق مکتسبه بوده و ارتباط نزدیک به آن دارد.
به رغم مراتب، معاون محترم وزارت تعاون به موجب مصوبه مورد اعتراض در بند 6 کلیه شرکتهای تعاونی عمرانی را ملزم به تطبیق خود با اساسنامه ابلاغ شده به شماره 91893 مورخ 1400/06/02 نموده است این در شرایطی است که در اساسنامه ابلاغی حداقل سرمایه اولیه مبلغ 500,000.000 ریال در نظر گرفته شده است که اصولاً سرمایه اولیه در بدو تاسیس شرکت مشخص و تصویب میشود و نمی توان شرکت های تعاونی سابق التاسیس را ملزم به تصویب سرمایه اولیه تحمیلی و یا افزایش سرمایه دستوری کرد. چرا که با استناد به ماده 30 آیین بخش تعاون، مجمع عمومی بالاترین رکن تصمیم گیری در تعاونی هاست، لذا تصویب افزایش سرمایه تعاونی میبایست به تصویب مجمع عمومی عادی برسد. این موضوع از طرفی ممکن است به تصویب مجمع مذکور نرسد و از سویی دیگر تصویب آن موجب تحمیل تعهدات اضافی بر اعضای فعلی گردد، به همین سبب تحمیل و الزام تعاونی های عمرانی به افزایش سرمایه در واقع بر خلاف قوانین موجود و در واقع وضع قوانین جدید است و موجب نقض مواد 3، 7، 30 قانون بخش تعاون میگردد.
علی فرض محال اینکه موارد اعلامی به شرطی که بیان شد مغایرتی با مقررات موضوعه نداشته باشد این امر شرعاً و قانوناً نمیتواند عطف به ماسبق شود و تسری به شرکت هایی که سابقاً وفق موازین و مقررات قانونی تاسیس شده اند را گردد. گرچه تاکید می‌نماید اصولاً هر نوع وضع مقررات و بخش نامه و تصمیمی که اتخاذ میگردد نباید ناقض قانون و نافی حقوق مکتسبه اشخاص باشد. کما اینکه در این ارتباط تاکنون به موجب نظریات ابرازی شورای محترم نگهبان و توسط دیوان محترم عدالت اداری، آیین‌نامه ها و بخش نامه ها و مصوبات و تصمیمات بسیاری ابطال و الغاء گردیده.
در پایان خاطر نشان می سازد که اداره کل تعاون، کار و رفاه اجتماعی استان ها از جمله استان قم مراتب اعتراض خویش را نسبت به مصوبه و تصمیم مورد اعتراض مشروحاً اعلام نموده‌اند که رونوشت آن استحضاراً به پیوست تقدیم میگردد.
در پایان از محضر قضات شریف استدعای رسیدگی و اتخاذ تصمیم شرعی و قانونی به شرح دادخواست تقدیمی مورد تقاضاست.
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور تعاون وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به‌موجب لایحه شماره 82701 مورخ 1403/05/20 به طور خلاصه توضیح داده است که:
بازگشت به ارجاع ابلاغیه هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره 140331100003170509 مورخ 1403/05/01 با شماره پرگار 72496 مورخ 1403/05/02 در خصوص شکایت شرکت تعاونی عمرانی نشاط سازان ارمغان شهر ورزش دفاعیه مربوطه به شرح ذیل جهت استحضار و ارسال به مرجع مذکور ارسال میگردد:
همانگونه که مستحضرید تعاونی هایی که در عرصه ساخت و ساز فعالیت می کنند در دو قالب تعاونی های مسکن و تعاونی های عمرانی تشکیل می‌شوند.
تعاونیهای مسکن (توزیعی) عمدتا از نوع کارمندی و کارگری با لیست بیمه واحد شرکت یا سازمان مربوطه بوده و با عنایت به ماده 27 قانون بخش تعاونی سال 70 و نیز ماده 81 قانون شرکتهای تعاونی مصوب سال 50 تشکیل و صرفا مجاز به ارایه خدمات به اعضاء (سهامداران) خود بوده و فروش واحد مسکونی به غیر اعضاء ممنوع میباشد.
تعاونیهای عمرانی (تولیدی) که بر اساس ماده 26 قانون بخش تعاونی تشکیل میگردد مجاز به ساخت و ساز و فروش یا پیش فروش واحد به غیر عضو (آزاد) میباشد ضمن اینکه با توجه به ساختار این نوع از تعاونی ها ابتدا اعضای اصلی تعاونی که حق حضور در مجامع و تصدی سمت هیات مدیره را دارند (عمدتا 7 نفر می‌باشند) میبایست نسبت به خرید زمین اقدام نموده و سپس اقدام به پیش فروش واحدها نمایند. همچنین سود حاصل از مشارکت متعلق به اعضای اصلی تعاونی (عمدتا 7 نفر می‌باشند) میشود نه مشارکت کنندگان که کل سرمایه پروژه ها را از زمان خرید تا به انتها پرداخت نمود هاند. مضافا اینکه در تعاونی های عمرانی انبوه ساز کلیه افرادی که اقدام به پیش خرید واحد نموده‌اند طرف قرارداد (پیش خریدار) بوده و رابطه آنها با تعاونی صرفا در چارچوب مفاد قرارداد فی مابین با تعاونی میباشد، و حق حضور در مجمع عمومی و داوطلبی سمت هیات مدیره را ندارند.
در سه سال گذشته با توجه به رصد و بررسی وزارت متبوع و نیز مراجعات مردمی و گزارشات واصله به معاونت امور تعاون، مشاهده گردیده است که برخی از تعاونی ها و اتحادیه های عمرانی با ادعای داشتن مجوز از وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، وزارت راه و شهرسازی و یا اعلام وابستگی به سایر نهادهای دولتی و حکومتی اقدام به پیش فروش واحدهای مسکونی، استفاده از تبلیغات افراد مشهور (سلبریتیها) در صدا و سیما، سایتهای فروش اینترنتی مانند سایت دیوار، فضای مجازی و روزنامه های کثیرالانتشار می نمایند. در صورتی که هر گونه اقدام در زمینه ساخت و ساز و پیش فروش واحدهای مسکونی مستلزم رعایت قوانین و مقررات مربوطه از جمله قانون پیش فروش ساختمان مصوب 1389/10/12 و آیین‌نامه اجرایی آن مصوب 1393/03/07 می‌باشند.
این در حالیست که تعاونیهای عمرانی در برخی از شهرها اقدام به ثبت نام و راه اندازی سامانه الکترونیکی و بعضا ثبت نام 300,00 نفر نموده در صورتی که تعاونی های مذکور فاقد زمین و پروانه ساختمانی بوده اند از طرفی دیگر قانون پیش فروش ساختمان ماهیتاً تعاونیهای عمرانی را به عنوان پیش فروشنده شناسایی م ینماید. لذا این دسته از تعاونیها میبایست مطابق قانون فوق (ماده 4 قانون پیش فروش) ابتدا نسبت به خرید زمین با پول سهامداران (اعضای اصلی تعاونی که عمدتا 7 نفر می‌باشند) و نه پول پیش خریداران اخذ پروانه و انجام گودبرداری اقدام و سپس واحدهای مسکونی را پیش فروش نمایند.
در حال حاضر کثیری از مردم به وزارت متبوع مراجعه و شکایت خود را مبنی بر سوء استفاده تعاونیهای عمرانی ارایه می نمایند.
به طور مثال در منطقه 22 تهران 300,000 واحد در سایت اینترنتی از این طریق ثبت نام صورت پذیرفته است که با دستور دادستانی از تبلیغات در سایتهای اینترنتی و آگهی های تلویزیونی جلوگیری گردید.
به همین منظور جلسات متعددی با معاونت مسکن و ساختمان وزارت راه و شهرسازی وزارت اطلاعات دادستانی نیروی انتظامی و پلیس امنیت اقتصادی برگزار گردید و به استناد بند 2 ماده 66 قانون بخش تعاونی که اشعار میدارد: "تهیه لوایح قانونی و آیین‌نامه های این قانون و اساسنامه ها و آیین‌نامه های تعاونی ها از اختیارات وزارت متبوع میباشد متعاقبا مقرر شد اقدامات لازم توسط معاونت امور تعاون صورت پذیرد.
لذا معاونت امور تعاون به منظور جلوگیری از اخلال در نظم عمومی ضرورت انجام اقدامات پیشگیرانه و بازدارنده، ممانعت از ایجاد انتظارات نامعقول اجتماعی و نیز ارتکاب هر گونه کلاهبرداری احتمالی، مشابه تکرار تخلفاتی که در سنوات قبل توسط موسسات مالی تعاونی های اعتبار صورت پذیرفته، اقدام به تهیه تنظیم و ابلاغ اساسنامه تعاونیهای عمرانی انبوه ساز و بخشنامه های مربوطه به شرح ذیل نموده است:
- تدوین و ابلاغ اساسنامه تعاونی های عمرانی انبوه ساز و اصلاحیه آیین‌نامه مواد 6 و 20 توسط معاون محترم امور تعاون به شماره 91893 مورخ 1400/06/02 به استناد بند 2 ماده 66 قانون بخش تعاونی ابلاغ بخشنامه در خصوص تعاونیهای عمرانی توسط معاون محترم امور تعاون به شماره های 100638 مورخ 1401/05/04 و 37443 مورخ 1400/03/04
- ابلاغ بخشنامه در خصوص نظارت ویژه بر عملکرد تعاونیهای عمرانی انبوه ساز توسط اداره کل نظارت و ارزیابی بخش تعاون به شماره 104871 مورخ 1401/05/09
- ابلاغ بخشنامه در خصوص درج اطلاعیه ویژه در سایت اداره کل تعاون، کار و رفاه اجتماعی استانها در خصوص نحوه پیش فروش تعاونیهای عمرانی انبوه ساز و رعایت قانون پیش فروش توسط اداره کل نظارت و ارزیابی بخش تعاون به شماره 109067 مورخ 1401/05/15، 106486 مورخ 1402/05/24 و 155162 مورخ 1402/07/26
حال با توجه به موارد مطروحه در شکایت مذکور، تغییرات عمده ایجاد شده در اساسنامه فوق الذکر که مورد شکایت تعاونی میباشد به شرح ذیل مزید استحضار اعلام میگردد:
1- قانون پیش فروش ساختمان با عنایت به تصویب و ابلاغ قانون پیش فروش ساختمان مصوب 1389/10/12 و آیین‌نامه اجرایی آن مصوب 1393/03/07 کلیه شرکتهایی که در حوزه ساخت و ساز فعالیت می نمایند ملزم به رعایت کلیه مفاد آن از قبیل موارد زیر می‌باشند:
رعایت مفاد ماده 4 قانون پیش فروش مبنی بر خرید زمین توسط شرکت تعاونی قبل از پیش فروش و نیز اخذ پروانه و پایان گودبرداری و ارسال گزارش مهندس ناظر.
- اخذ مجوز از وزارت راه و شهرسازی جهت انتشار آگهی پیش فروش ساختمان بر اساس ماده 21 قانون پیش فروش، ماده 19 آیین‌نامه اجرایی این قانون و دستورالعمل صدور مجوز انتشار آگهی پیش فروش ساختمان رعایت تبصره ماده 4 قانون پیش فروش ساختمان که اجازه پیش فروش واحدهای مذکور را منوط به حداقل 30 پیشرفت در انجام سر جمع تعهدات نموده است (برای مجموعه هایی که پیش فروشنده متعهد به احداث فضاهای عمومی و خدماتی میباشد)
2- افزایش سرمایه اولیه تعاونی: در خصوص علت افزایش سرمایه اساسنامه نمونه (تیپ) (سرمایه اولیه تعاونی ها در مراکز استانها 500 میلیارد ریال و سایر شهرها 200 میلیارد ریال میباشد)، به فرض اگر قیمت یک متر مربع آپارتمان نوساز را در شهرهای بزرگ به طور متوسط معادل 30 میلیون تومان و قیمت زمین آن که همواره بیش از قیمت آپارتمان بوده هر متر مربع حدودا معادل 40 میلیون تومان در نظر بگیریم به طور متوسط برای ساخت 100 واحد آپاتمان، زمینی در حدود 4000 متر مربع نیاز میباشد. بنابراین برای خرید زمینی با این مشخصات حداقل مبلغی معادل 160 میلیارد تومان نیاز میباشد که متعاقبا چنانچه زیربنای کل (مفید و غیر مفید) 20 هزار متر مربع باشد و هزینه ساخت هر متر مربع حدود 5 میلیون تومان باشد مبلغی معادل 100 میلیارد تومان برای ساخت لازم است که حدودا برای ساخت یک مجتمع 100 واحدی بدون در نظر گرفتن هزینه های جانبی بالغ بر 260 میلیارد تومان میباشد لذا براساس ماده 8 اساسنامه جدید تعاونیهای عمرانی انبوه ساز و آیین‌نامه جدید 6 و 20 که سرمایه اولیه را مبلغ 50 میلیارد تومان در شهرهای بزرگ برای این دسته از تعاونیها تعیین نموده (کمتر از یک پنجم هزینه پروژه) دور از ذهن نمی‌باشد این مبالغ مربوط به زمان تنظیم و ابلاغ اساسنامه بوده و در زمان حال با توجه به تورم مسکن بیشتر میباشد)
3- تحصیلات اعضای هیات مدیره: به استناد بند 4 ردیف الف ماده 2 دستورالعمل نحوه فعالیت سازندگان مسکن و ساختمان حداقل دو نفر از اعضای هیات مدیره میبایست دارای پروانه اشتغال اجرای ساختمان باشند.
در خاتمه خاطر نشان میسازد با توجه انبوه شکایات در دادگاهها با موضوع فروش یک واحد مسکونی به چند نفر و یا عدم انجام تعهدات بعد از دریافت وجه از پیش خریداران و برفرض محکومیت پیش فروشنده نبود اموال و وثیقه برای جبران زیان پیش خریداران و نیز به منظور ممانعت از ورود افراد بدون سرمایه کافی به این عرصه با قصد کلاهبردای و نیز موج تشکیل تعاونیهای عمرانی، مهمتر از همه با توجه به تخلفات صورت گرفته در تعاونیها و اتحادیه های عمرانی و تجربه بحران تعاونیهای اعتباری که در سالهای گذشته آسیب جدی به اقتصاد کشور وارد نمود و نظر به مکاتبات وزارت راه و شهرسازی و مراجع قضایی و در جهت هماهنگی با قانون پیش فروش ساختمان وزارت متبوع به استناد بند 2 ماده 66 قانون بخش تعاونی که حق تنظیم اساسنامه ها و آیین‌نامه های تعاونیها را به ایشان داده است نسبت به اصلاح اساسنامه تعاونیهای عمرانی انبوه ساز و آیین‌نامه مواد 6 و 20 قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران اقدام نموده است که طی نامه شماره 91893 مورخ 1400/06/02 توسط معاون محترم امور تعاون (وقت) به کلیه ادارات کل استانها ابلاغ گردید.
قابل ذکر است به منظور تسهیل کار برای تعاونیهای عمرانی که قبلاً تشکیل گردیده اند. چنانچه تعاونی سند مالکیت زمین مربوط به واحدهای پیش فروشی خود را ارایه نماید افزایش سرمایه تعاونی از طریق تقویم ارزش زمین توسط کارشناس رسمی دادگستری امکان پذیر میباشد با توجه به اینکه شرکتهای تعاونی تحت نظارت مستقیم ادارات کل استان و ادارت شهرستانها بوده و پرونده آنها نیز در ادارات مذکور میباشد به محض دریافت اطلاعات تعاونی صدرالاشاره از اداره کل مربوطه، گزارش عملکرد ایشان ارایه خواهد گردید.
پرونده کلاسه ه ت/ 0300152 با موضوع "ابطال نامه شماره 100638 مورخ 1401/05/04 معاونت امور تعاون وزارت تعاون، کار و رفاه و تامین اجتماعی" در جلسه هیات تخصصی اداری و امور عمومی مطرح و به شرح آتی اتخاذ تصمیم گردید:
رای هیات تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری
بر اساس بند (2) ماده 66 قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران مصوب 1370/06/13 با آخرین اصلاحات تا 1393/02/17 تهیه لوایح قانونی و آیین‌نامه های این قانون و اساسنامه ها و آیین نامه های تعاونیها مطابق این قانون از جمله وظایف و اختیارات وزارت تعاون ذکر شده است بنابراین بند 6 نامه شماره 100638 مورخ 1401/05/04 معاونت امور تعاون وزارت تعاون، کار و رفاه و تامین اجتماعی مبنی بر الزام تعاونی های عمرانی - انبوه ساز به تطبیق اساسنامه خود با اساسنامه ابلاغ شده به شماره نامه 91893 مورخ 1400/06/02 در چارچوب اختیارات قانونی و در راستای حکم قانونگذار به تصویب رسیده است از این رو با اتفاق آراء هیات تخصصی اداری و امور عمومی و مستنداً به بند «ب» ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی 10/02/1402) رای به رد شکایت صادر میشود؛ این رای ظرف بیست روز از تاریخ صدور، از سوی رییس ارزشمند یا ده نفر از قضات گرانقدر دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است. بر اساس ماده 93 قانون یاد شده آرای هیات‌های تخصصی و هیات عمومی در ابطال و عدم ابطال مصوبات موضوع بند (1) ماده (12) این قانون، در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری، معتبر و ملاک عمل است.
دکتر زین العابدین تقوی
رییس هیات تخصصی اداری و امور عمومی