شماره پرونده: ه- ع؍9801889
شاکی: آقای حمزه شکریان زینی فرزند عقیل
طرف شکایت: شورای اسلامی شهر تهران
موضوع شکایت و خواسته: بند (الف) و (ج) ماده 1 و تبصره 3 ماده 1 و ماده 3 مصوبه شماره 33637؍2530؍160 مورخ 15؍11؍1397 مصوب شورای اسلامی شهر تهران تحت عنوان عوارض افزایش ارزش قانونی، ناشی از طرح های توسعه شهری و ساخت پارکینگ محله ای
شاکی دادخواستی به طرفیت شورای اسلامی شهر تهران به خواسته بند (الف) و (ج) ماده 1 و تبصره 3 ماده 1 و ماده 3 مصوبه شماره 33637؍2530؍160 مورخ 15؍11؍1397 مصوب شورای اسلامی شهر تهران تحت عنوان عوارض افزایش ارزش قانونی، ناشی از طرح های توسعه شهری و ساخت پارکینگ محله ای به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر میباشد:
ماده یکم(1):
الف) عوارض افزایش ارزش قانونی عرصه از املاک با کاربری خدماتی، مسکونی و فاقد کاربری طبق طرح تفصیلی قدیم به پهنه R، M و S طبق طرح تفصیلی جدید (O)، فقط برای یک بار براساس پهنه وقوع ملک در زمان صدور اولین پروانه ساختمانی براساس فرمول زیر محاسبه و اخذ میگردد:
O=S1aB
S1: مساحت عرصه باقیمانده پس از رعایت برهای اصلاحی
a: ضریب عوارض افزایش ارزش قانونی عرصه از فاقد کاربری، خدماتی، مسکونی، تجاری، اداری و صنعتی به پهنه R، M و Sبراساس جدول شماره(1)
تبصره سوم (3):
شهرداری تهران مکلف است تا پایان خرداد ماه سال 1398 نسبت به تهیه ضرایب تعدیل ارزش معاملاتی هر یک از بلوک های شهر تهران براساس آخرین دفترچه ارزش معاملاتی املاک (موضوع ماده شصت و چهارم (64) قانون مالیات های مستقیم) به منظور واقعی نمودن ماخذ محاسبه و دریافت عوارض صدور پروانه و گواهی های ساختمانی اقدام و جهت تصویب به شورای اسلامی شهر تهران ارائه نماید.
تا زمان ارسال لایحه یادشده، تغییر حداکثر ارزش معاملاتی ملاک عمل در نحوه محاسبه سایر عوارض صدور پروانه حداکثر میتواند 45 درصد بیش از میانگین تغییر حداکثر ارزش معاملاتی املاک بر اساس آخرین دفترچه ارزش معاملاتی املاک (موضوع ماده شصت و چهارم (64) کمیسیون تقویم املاک) تعیین گردد.
(r)A: 5؍2 برابر ارزش معاملاتی هر مترمربع عرصه املاک با کاربری مسکونی براساس آخرین دفترچه معاملاتی املاک موضوع ماده شصت و چهارم (64) قانون مالیات های مستقیم (کاربری مسکونی)p 5؍2 = (r) A
(m)A: 5؍2 برابر ارزش معاملاتی هر مترمربع عرصه املاک با کاربری اداری براساس آخرین دفترچه معاملاتی املاک موضوع ماده شصت و چهارم (64) قانون مالیات های مستقیم (کاربری مسکونی)p 5؍2 = (m) A
(s)A: 5؍2 برابر ارزش معاملاتی هر مترمربع عرصه املاک با کاربری اداری براساس آخرین دفترچه معاملاتی املاک موضوع ماده شصت و چهارم (64) قانون مالیات های مستقیم (کاربری مسکونی)p 5؍2 = (s) A
ج) در صورت افزایش تراکم ساختمانی مجاز نیست به سیصد درصد (300%) تراکم ساختمانی، علاوه بر عوارض متعلقه طبق مصوبات ملاک عمل جاری، افزایش ارزش اعیانی در زمان صدور پروانه ساختمانی از فرمول زیر محاسبه و دریافت میگردد:
املاک و اراضی واقع در جنوب محور خیابان انقلاب و کل محدوده منطقه 21 شهرداری:
(r)A2×S×(%300-تراکم ساختمانی مورد درخواست طبق طرح تفصیلی جدید)= O
املاک و اراضی واقع در شمال محور خیابان انقلاب:
(r)A4×S×(%300-تراکم ساختمانی مورد درخواست طبق طرح تفصیلی جدید)= O
S: مساحت عرصه ملاک عمل تراکم مطابق با اظهار نظر واحد طرح تفصیلی و بر و کف
تبصره:
متقاضیانی که درخواست صدور پروانه ساختمانی در حد حقوق مکتسبه ملک (طبق آخرین پروانه یا گواهی معتبر صادره قبل از تاریخ 5؍1؍1391) را داشته باشند مشمول عوارض افزایش ارزش قانونی این بند نمی گردند.
ماده سوم(3):
کاربرد: نوع استفاده از اعیانی ساختمان، براساس طرح های توسعه شهری که توسط کمیسیون ماده پنج یا شورای عالی شهرسازی و معماری تصویب و ابلاغ میگردد.
عوارض کاربرد: عوارض نوع استفاده از اعیانی ساختمان
الف: عوارض کاربرد بنای تجاری:
1-ارزش هر متر مربع بنای تجاری در پهنه های M و S به میزان 13 برابر ارزش معاملاتی هر مترمربع عرصه املاک با کاربری تجاری مطابق با آخرین دفترچه معاملاتی املاک (s)A) میباشد.
2-ارزش هر متر مربع بنای تجاری در پهنه R (جهت تجاری های پشتیبانی سکونت) به میزان 12 برابر ارزش معاملاتی هر مترمربع عرصه املاک با کاربری تجاری مطابق با آخرین دفترچه معاملاتی املاک (s)A) میباشد.
3- ارزش هر مترمربع بنای تجاری واقع در راسته های مناطق 22 گانه شهر تهران مطابق با ضرایب جدول شماره (6) که پیوست این مصوبه میباشد، تعیین میگردد.
4-عوارض افزایش تعداد واحدهای تجاری در هر طبقه برای هر مترمربع طبق فرمول زیر محاسبه و حداکثر برابر با (s) A3 میباشد.
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
-بند الف ماده ی یک: تغییر کاربری با اداره شهروند و تصویب کمیسیون ماده ی 5 صورت می پذیرد در حالی که در اینجا اداره شهرداری و شهروند در آن نقشی ندارد بنابراین با توجه به اینکه اخذ عوارض کاربری در این بند در حالتی است که اداره شهروند در آن تاثیری ندارد بر خلاف ماده ی 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و مصرف آن در موارد معین و تبصره 3 ماده ی 62 قانون برنامه پنجم توسعه میباشد.
-تبصره سوم بند (الف) ماده یکم: این تبصره صراحتاً حکم مندرج در تبصره ی 3 ماده 64 قانون مالیات های مستقیم را تغییر داده و شورای شهر را به جای هیات وزیران، مسئول تعیین ضرائب تعدیل ارزش معاملاتی تعیین نموده است که از این جهت مغایر تبصره ی 3 ماده ی 64 قانون مالیات های مستقیم است.
-بند (ج) ماده ی یکم: اجازه تغییر تراکم و کاربری املاک، به نوعی تغییر طرح تفصیلی محسوب میگردد. مطابق ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری، تغییر طرح تفصیلی صرفاً در صلاحیت کمیسیون ماده ی 5 قانون مذکور میباشد در این بند از یک طرف به صراحت علاوه بر عوارض منطقه در سایر مصوبات، شهرداری، ملزم گردیده که این عوارض را اخذ نماید و از سوی دیگر، به صورت علی الاطلاق، تغییر و افزایش تراکم راحتی بودن مصوبه کمیسیون ماده 5 فوق الذکر مشمول عوارض دانسته است از این جهت اخذ چنین عوارض مغایر قانون است. از لحاظ شرعی نیز مغایر قواعد فقهی «الناس مسلطون علی اموالهم» و در حرمه مال المومن (امسلم) کرمه دمه» و «لاضرر فی الاسلام» میباشد. مغایر با حقوق مکتسبه شهروندان است. اخذ عوارض از تغییر تراکم که اداره شهروندان در آن هیچ دخالتی نداشته، محدود نمودن تسلط مالک بر ملک خود است.
-اطلاق ماده دوم: تغییر تراکم املاک به موجب مصوبه کمیسیون ماده 5 و با حکم کمیسیون ماده 100 قانون شهرداری اتفاق می افتد و بعد از آن، شهرداری به استناد مصوبات شورای شهر، حق اخذ عوارض از شهروندان را دارد لیکن در مصوبه معترض و عنه به صورت علی الاطلاق شهرداری مجاز گردیده که عوارض افزایش تراکم حتی در هنگام پروانه و بدون مصوبه کمیسیون ماده 5 دریافت نماید.
-مواد 3 و 5: در این دو ماده، شهروندان موظف گردیده اند که بابت کاربری ملک خود که در طرح تفصیلی قید گردیده و تغییری نیافته علاوه بر عوارض پذیره و تمامی عوارض متعلقه، عوارض تحت عنوان عوارض کاربری و عوارض تثبیت کاربری پرداخت نماید دلایل غیر قانونی بودن: 1-مغایرت با مفاد بند (الف) ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه: مطابق این بند، شهرداریها موظفند عوارض تغییر کاربری های مختلف را تا سطح عوارض مسکونی کاهش دهند و در مقابل عوارض ارزش افزوده ناشی از طرحهای توسعه شهری را دریافت دارند در حالی که شورای شهر نه تنها عوارض کاربری های مختلف را کاهش نداده بلکه عوارضی مضاعف تحت عنوان عوارض «کاربرد» و «تثبیت کاربرد» تصویب نموده است. 2-خروج از حدود اختیار: تصویب چنین مصوباتی خارج از اختیارات قانونی شورای شهر است زیرا تصویب ضوابط املاک، صرفاً در صلاحیت کمیسیون ماده 5 است. 3-ایجاد عوارض مضاعف: مسلماً دریافت عوارض کاربرد، مصداق بارز«عوارض مضاعف» است زیرا مالک را ملزم نموده که علاوه بر عوارض پذیره، عوارض دیگر بابت همان متراژ و همان ملک پرداخت نماید. با توجه به ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجم توسعه، نه تنها اخذ چنین عوارضی توسط قانونگذار تجویز نشده، بلکه با توجه به مضاعف بودن آن منع نیز گردیده است.
-دلایل مغایرت با شرع: مغایر با قواعد فقهی «الناس مسلطون علی اموالهم»، «حرمه مال المسلم کرمه دمه» و «لاضرر فی الاسلام» است وضع عوارض به امر وجودی و ایجابی است و نه عدمی و سلبی بنابراین نمی توان بر امر عدمی عوارض تعیین نمود.
-ماده 4: این ماده، شهرداری را موظف به اخذ عوارض کسری پارکینگ نموده است دلایل غیر قانونی بودن: مطابق تبصره 5 ماده 100 قانون شهرداری، موضوع کسری پارکینگ و جرائم آن تعیین تکلیف گردیده است. مطابق مواد 5 و 7 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری، شهرداری موظف به رعایت ضوابط مندرج در طرح تفصیلی است و هرگونه تغییر در ضوابط طرح، میبایست به تایید کمیسیون ماده 5 برسد.
مطابق اصل 151 قانون اساسی و ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجم توسعه، اخذ هرگونه مال،وجه، کالا و خدمات از شهروندان میبایست با تجویز قانون باشد، اخذ وجه بابت کسری و یا حذف پارکینگ در هیچ جای قانون تصریح نشده است.
با توجه به مغایرت آشکار مصوبه ی معترض و عنه با مواد فوق الذکر و اصل 36 قانون اساسی، براساس بند یک ماده 12 و ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری، تقاضای ابطال مصوبه معترض عنهم را از تاریخ تصویب دارم.
در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر تهران به موجب لایحه شماره 14687؍160 به طور خلاصه توضیح داده است که:
1-با توجه به بند 16 ماده 80 (ماده 71 سابق) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن در صلاحیت شورای اسلامی شهر است.
2-ماده 85 (ماده 77 سابق) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1؍3؍1375 و اصلاحات بعدی آن مقرر می دارد: «شورای اسلامی شهر میتواند نسبت به وضع عوارض متناسب با تولیدات و درآمدهای اهالی به منظور تامین بخشی از هزینه های خدماتی و عمرانی مورد نیاز شهر طبق آییننامه مصوب هیات وزیران اقدام نماید.»
3- طبق ماده 5 آییننامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر، بخش و شهرک مصوب 7؍7؍1378 هیات وزیران، مرجع تعیین نحوه وضع و وصول عوارض در مورد شهرها، شوراهای اسلامی شهرها هستند.
4- طبق ماده 14 آییننامه اخیرالذکر، یکی از سیاست های دولت که باید در مصوبات شوراها رعایت شود، نیل به سمت خود کفائی شهرداری و نهایتاً تامین بخشی از هزینه های خدماتی و عمرانی مورد نیاز شهر است.
5-بر مبنای تبصره 1 ذیل ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387، وضع عوارض محلی که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده بر عهده شورای اسلامی شهر و بخش است.
6- بر مبنای ماده 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده، کلیه قوانین و مقررات خاص و عام مغایر این قانون لغو شده است.
7- با توجه به مراتب معروضه، ملاحظه می فرمائید؛ وضع، لغو و تغییر نوع و میزان عوارض محلی که تکلیف آن در قانون مالیات بر ارزش افزوده تعیین نشده، در صلاحیت شورای اسلامی شهر است.
8- علاوه بر مراتب معروضه فوق، بر مبنای بند 26 ماده 80 (ماده 71 سابق) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1؍3؍1375 و اصلاحات بعدی آن «تصویب نرخ خدمات ارایه شده توسط شهرداری و سازمان های وابسته به آن با رعایت آییننامه مالی و معاملات شهرداری ها با رعایت مقررات مربوط» در صلاحیت شورای اسلامی شهر است، همانگونه که مستحضرید؛ «بهای خدمات» موضوع بند 26 ماده 80 (ماده 71 سابق) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1؍3؍1375 و اصلاحات بعدی آن میباشد و «عوارض» موضوع بند 16 ماده قانونی اخیرالذکر است. تعدد بندهای ماده قانونی یاشده، بهترین دلیل بر تفاوت این دو عنوان است.
9- در خصوص مندرجات دادخواست تقدیمی به استحضار می رساند:
9-1- با توجه به ماده 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387 که مقرر می دارد؛ کلیه قوانین و مقررات خاص و عام مغایر این قانون لغو شده است، استناد به ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 27؍11؍1380بلاوجه است.
9-2- استناد به قانون برنامه پنجم که مدت اجرای آن سالهای 1390 الی 1394 بوده برای مصوبه سال 1398 بلاوجه است.
9-3- تبصره سوم بند الف ماده یک مصوبه مورد اعتراض صرفا در خصوص مراحل تصویب تا مرحله تصمیم گیری شورای اسلامی شهر تهران تعیین تکلیف نموده و نظارتی به سایر مراحل قانونی ندارد.
9-4- ماده دوم مصوبه مورد اعتراض با ملاحظه رعایت قوانین و مقررات جاری وضع شده، علاوه بر آن که مقدامات حکمت برای اطلاق گیری مورد نظر شاکی محترم در خصوص مورد کامل نیست.
9-5- ادعای غیر قانونی بودن مواد سوم و پنجم مصوبه مورد اعتراض، با استناد به قانون برنامه پنجم توسعه که مدت اجرای آن سالهای 1390 الی 1394 بوده برای مصوبه سال 1398 بلاوجه است.
10- با توجه به مراتب معروضه فوق،مقررات مندرج در مصوبه موضوع پرونده حاضر بر مبنی هر یک از عناوین «بهای خدمات» موضوع بند 26 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1؍3؍1375 و اصلاحات بعدی آن و یا «عوارض» موضوع بند 16 ماده قانونی اخیرالذکر تصویب شده باشد، از حدود قانونی خارج نشده است.
11- با توجه به مراتب معروضه فوق، رد شکایت موضوع پرونده حاضر مورد استدعاست.
هیات تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری با حضور اعضاء تشکیل، پس از ملاحظه پرونده و اسناد و مدارک موجود در آن و بعد از قرائت گزارش عضو ممیز و بررسی و انجام مشاوره به اتفاق آراء اعضاء حاضر در جلسه به شرح ذیل مبادرت به صدور رای مینماید.
رای هیات تخصصی شوراهای اسلامی:
طبق بند16 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 با اصلاحات بعدی تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با درنظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام میشود ازجمله وظایف و مسئولیتهای شورای اسلامی شهر محسوب شده و درتبصره یک ماده 50 قانون مالیات برارزش افزوده مصوب سال 1387 وضع عوارض محلی جدید که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده باشد، با رعایت مقررات مربوطه تجویز شده است، در بند 4 ماده 22 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال 1380 با اصلاحات و الحاقات بعدی مقرر گردیده است: «عوارض ناشی از تغییر کاربری و فروش تراکم به اقساط پنج تا ده ساله از شروع بهره برداری توسط سرمایه گذاران به شهرداری مربوطه پرداخت خواهد شد.» همچنین در بند (الف) ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران وضع عوارض بر ارزش افزوده اراضی و املاک ناشی از اجرای طرحهای توسعه شهری مجاز شمرده شده است و در آراء هیات عمومی از جمله رای شماره 1308 مورخ 9؍5؍1397 مصوبات شوراهای اسلامی در وضع عوارض برای ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص داده نشده است. بنابراین بند (الف) و (ج) ماده 1 و تبصره 3 ماده 1 و ماده 3 مصوبه شماره 33637؍2530؍160 مورخ 15؍11؍1397 مصوب شورای اسلامی شهر تهران تحت عنوان عوارض افزایش ارزش قانونی، ناشی از طرح های توسعه شهری و ساخت پارکینگ محله ای مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی نبوده و به استناد مواد 12 و 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری رای به رد شکایت صادر میشود. این رای ظرف بیست روز از تاریخ صدور از سوی رئیس محترم دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است./ط
رحمان پیوست
رئیس هیات تخصصی شوراهای اسلامی
دیوان عدالت اداری