شماره دادنامه: 140431390001036106
تاریخ دادنامه: 1404/04/31
شماره پرونده: 0301553
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای احمد صادق زاده
طرف شکایت: اداره کل راه و شهرسازی استان البرز
موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره 1402/37161 مورخ 1402/06/14 معاون شهرسازی و معماری اداره کل راه و شهرسازی استان البرز
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال نامه شماره 1402/37161 مورخ 1402/06/14 معاون شهرسازی و معماری اداره کل راه و شهرسازی استان البرز را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
" به استحضار می رساند اداره کل راه و شهرسازی استان البرز به موجب نامه معترضٌ عنه خطاب به شهرداری ماهدشت در خصوص نحوه اعمال حقوق مالکانه در املاک واقع در طرح های دولتی و شهرداری ها با تفسیر ناثواب [ناصواب] از قوانین موضوعه و دستورالعمل های مربوطه از جمله اصلاحیه ماده 101 قانون شهرداری، ماده 59 قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور و مصوبه مورخ 1402/01/22 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران (نحوه اعمال حقوق مالکانه در املاک واقع در طرح های دولتی) و با اعمال نظریات شخصی علاوه بر ایجاد رویه اشتباه، موجب تحدید حقوق مالکانه و مغایر نظر مقنّن در تصویب اصلاحیه ماده 101 قانون شهرداری ها گردیده است. لذا ضمن استدعای مداقه در قوانین مربوطه نظر قضات دیوان را به موارد ذیل معطوف می دارد.
مغایرت قانونی:
اداره راه و شهرسازی در نامه معترضٌ عنه مدعی است:
1- اعمال اصلاحیه ماده 101 صرفاً برای کاربری های مسکونی بوده و امکان اعمال برای کاربری های خدماتی نیست در صورتی که همان طوری که قضات مستحضرید به موجب قانون یادشده ادارات ثبت اسناد و املاک و حسب مورد دادگاه ها موظّفند در موقع دریافت تقاضای تفکیک یا افراز اراضی واقع در محدوده و حریم شهرها، از سوی مالکین، عمل تفکیک یا افراز را براساس نقشه ای انجام دهند که قبلاً به تایید شهرداری مربوط رسیده باشد. نقشه ای که مالک برای تفکیک زمین خود تهیّه نموده و جهت تصویب در قبال رسید، تسلیم شهرداری می نماید، باید پس از کسر سطوح معابر و قدرالسهم شهرداری مربوط به خدمات عمومی از کل زمین، از طرف شهرداری حداکثر ظرف سه ماه تایید و کتباً به مالک ابلاغ شود.
الف- موضوع تفکیک و افراز به صورت عام برای کلّیه اراضی واقع در محدوده و حریم شهرها که دارای سند شش دانگ باشند فارغ از هر گونه کاربری و یا نوعیت با رعایت ضوابط و شرایط مقرّر در ذیل قانون بیان شده لذا تحدید تفکیک و افراز صرفاً به اراضی با کاربری مسکونی فاقد وجهه قانونی است.
ب- براساس بند 2 ملاحظات اساسی ضوابط و مقرّرات طرح تفصیلی شهر ماهدشت که پس از تصویب کمیسیون ماده 5 در سال 1395 جهت اجرا به شهرداری ابلاغ و کماکان ملاک عمل شهرداری قرار دارد حدود شمول ضوابط و مقرّرات طرح تفصیلی در برگیرنده اقدامات و فعالیت ها بر روی اراضی مذکور از قبیل تفکیک و تجمیع و. .. خواهد بود. به عبارتی دیگر نحوه تفکیک اراضی در هر کاربری اعم از مسکونی، صنعتی و خدماتی و. .. مطابق شرایط مقرّر در ضوابط طرح تفصیلی می‌باشد.
ج- برابر تبصره 3 ماده 2 مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران پیرامون نحوه اعمال حقوق مالکانه در املاک واقع در طرح های دولتی که مشعر است بر این که «حد نصاب تفکیک در کلّیه کاربری ها مطابق ضوابط طرح های مصوّب مربوط به همان کاربری عمومی می‌باشد»؛ ضوابط مربوط به تفکیک اراضی با کاربری خدماتی را ضوابط طرح مصوّب هدایت نموده است؛ به نحوی که تفکیک این اراضی را با حفظ کاربری مطابق با حد نصاب های مقرّر مجاز دانسته است.
د- برابر ضوابط مربوط به تفکیک اراضی با کاربری های خدماتی که در هر بخش مربوطه اعم از درمانی، ورزشی، تاسیسات شهری، فضای سبز و. .. در ضوابط طرح تفصیلی تبیین شده حد نصاب مساحت تعیین و اعلام گردیده است به عنوان مثال:
ضوابط مربوط به تفکیک اراضی با کاربری درمانی حداقل مساحت مورد نیاز را 600 متر مربع و حداکثر 5000 متر مربع تعیین نموده است.
اراضی با کاربری ورزشی
ضوابط مربوط به تفکیک اراضی با کاربری ورزشی حداقل مساحت مورد نیاز را 1000 متر مربع و حداکثر 5000 متر مربع تعیین نموده است.
اراضی با کاربری اداری و انتظامی
ضوابط مربوط به تفکیک اراضی با کاربری اداری و انتظامی حداقل مساحت مورد نیاز را 1000 متر مربع تعیین نموده است.
در صورتی که دستگاه مجری در مهلت مقرّر قانونی 18 ماه (ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح های دولتی و شهرداری ها) نسبت به تملک اشخاص که در طرح های خدماتی قرار گرفته باشند اقدام ننمایند و اجرای طرح به 5 سال بعد موکول شده باشد مالک از کلّیه حقوق مالکانه (تفکیک، صدور پروانه ساختمانی، تخریب و بازسازی) برخودار خواهد بود و متعاقباً در ماده 59 قانون رفع موانع رقابت پذیر شهرداری ها را در صورت عدم اجرای طرح از اخذ موافقت دستگاه اجرایی معاف داشته است که همگی دلالت بر وجود ضابطه تفکیک اراضی در کلّیه کاربری های خدماتی در باب تکریم به اصول فقهی تسلیط و احترام به حقوق مالکانه اشخاص دارد لذا محصور نمودن ضوابط تفکیک و افراز اراضی صرفاً به اراضی با کاربری مسکونی فاقد اعتبار قانونی است.
2- نصاب های تعیین شده در ضوابط طرح های توسعه و عمران شهری اعم از جامع و تفصیلی الزاماً مربوط به همان کاربری مصوّب در طرح می‌باشد و شهرداری نمی‌تواند نصاب های تعیین شده را ملاک عمل اعمال ماده 101 قانون شهرداریها قرار دهد.
مطابق با تبصره یک اصلاحیه ماده 101 قانون شهرداری ها، رعایت حد نصاب های تفکیک و ضوابط و مقرّرات آخرین طرح جامع و تفصیلی مصوّب در محدوده شهرها و همچنین رعایت حد نصاب ها، ضوابط، آیین‌نامه ها و دستورالعمل های مرتبط با قوانین از جمله قوانین ذیل، در تهیّه و تایید کلّیه نقشه های تفکیکی موضوع این قانون توسط شهرداری ها الزامی است:
- مواد (14) و (15) قانون زمین شهری مصوّب سال 1366.
- قانون منع فروش و واگذاری اراضی فاقد کاربری مسکونی برای امر مسکن به شرکت های تعاونی مسکن و سایر اشخاص.
- قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ ها مصوّب سال 1374 و اصلاحات بعدی آن.
- قانون جلوگیری از خُرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنّی - اقتصادی مصوّب سال 1385 و اصلاحات بعدی آن.
- ماده (5) قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و اصلاحات بعدی آن.
لذا برخلاف نظر کارشناسان حوزه شهرسازی و معماری ملاک تعیین حد نصاب در تفکیک اراضی مطابق با ماده 101 قانون شهرداری ها الزاماً ضوابط طرح های مصوّب شهری اعم از جامع و تفصیلی با تبعیّت از ضوابط و دستورالعمل های اعلامی صدرالبیان می‌باشد و میزان اراضی تعیینی و لکه گذاری خدماتی در طرح های مصوّب براساس جمع پذیری، گستره شهری و. .. پهنه بندی می‌گردد و نمی‌تواند مانع از اعمال ضوابط تفکیک و افراز مندرج در طرح های مصوّب شهری با همان کاربری خدماتی باشد به نحوی که در تفکیک اراضی، شهرداری مکلّف است با حفظ کاربری خدماتی و مطابق با حد نصاب مقرّر در طرح مصوّب با همان کاربری اقدام نماید و در صورت تقاضا، مالک از کلّیه حقوق مالکانه مطابق با مصوبه مورخ 1402/01/22 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران (نحوه اعمال حقوق مالکانه در املاک واقع در طرح های دولتی) برخوردار خواهد بود.
النهایه با التفات به این که شهرداری ماهدشت با استناد به نامه مزبور اداره راه و شهرسازی، به عنوان مرجع و متولی طرح های مصوّب شهری و صلاحیّت ایشان در تفسیر ضوابط طرح های جامع و تفصیلی از اعطای حقوق مالکانه و با محدود نمودن دایره خدماتی موجب ورود خسارات به شهروندان گردیده استدعای ابطال نامه 37161/1402 [37161/1402] مورخ 1402/06/14 اداره کل راه و شهرسازی استان البرز را محضرتان دارد."
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
" نامه شماره 1402/37161 مورخ 1402/06/14
جناب آقای مهندس موسوی
شهردار محترم ماهدشت
با سلام و احترام
بازگشت به نامه شماره 10686/ص مورخ 1401/06/02 در خصوص نحوه اعمال حقوق مالکانه در املاک واقع در طرح های دولتی و شهرداری ها موضوع مصوبه مورخ 1401/01/22 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و همچنین ماده 59 قانون رفع موانع تولید، اشعار می دارد، هیچ یک از قوانین یاد شده دال بر تغییر کاربری املاک نمی‌باشد و تغییر کاربری املاک صرفاً بر عهده مراجع ذی صلاح قانونی از جمله کمیسیون ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری است. در ارتباط با موضوع حدنصاب تفکیک برای کاربری های خدماتی نیز مزید آگاهی این که نصاب های تعیین شده در ضوابط طرح های توسعه و عمران شهری اعم از جامع و تفصیلی الزاماً مربوط به همان کاربری مصوّب در طرح می‌باشد و شهرداری نمی‌تواند نصاب های تعیین شده را ملاک عمل اعمال اصلاحیه ماده 101 قانونی شهرداری ها قرار دهد. کما این که اعمال اصلاحیه ماده 101 صرفاً برای کاربری های مسکونی بوده و امکان اعمال برای کاربری های خدماتی نیست. لازم به ذکر می‌باشد نظر به این که متولّی اجرای کاربری هایی همچون فضای سبز و تاسیسات و تجهیزات شهری شهرداری ها می‌باشد [می باشند]، می‌بایست به انحاء ممکن با رعایت حقوق مالکین از سوی شهرداری ها اجرا و سرانه های خدماتی شهر محقّق شوند. لذا کاربری های خدماتی در طرح تفصیلی مصوّب حسب سطوح پیشنهاد شده برای آنها و موقعیّت قرار گیری در سطح شهر دارای عملکردهای مختلف از سطح عملکرد محلی تا فراشهری بوده و نمی توان برای آنها نصاب تفکیک تعریف نمود و باید براساس مساحت های پیشنهادی مصوّب اجرا شوند. معاون شهرسازی و معماری اداره کل راه و شهرسازی استان البرز"
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل راه و شهرسازی استان البرز به موجب لایحه شماره 1403/36619 مورخ 1403/07/11 توضیح داده است که:
" با عنایت به ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح ها، نحوه اعمال حقوق مالکانه می‌بایست برابر اعلام مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری مورخ 1401/01/22، موضوع مکاتبه شماره 18965/300 مورخ 1402/02/11 دبیر وقت شورای عالی شهرسازی و معماری صورت پذیرد. ضمن تاکید بر این موضوع که صرفاً کمیسیون ماده 5 مرجع تغییر کاربری می‌باشد، اظهار می‌دارد برابر تبصره یک ذیل قانون اصلاح ماده 101 قانون شهرداری ها، رعایت حد نصاب های تفکیک و ضوابط و مقرّرات آخرین طرح جامع و تفصیلی مصوّب در محدوده شهرها در تهیّه و تایید نقشه های تفکیکی موضوع این قانون توسط شهرداری ها الزامی است. هر چند قانونگذار در متن قانون اصلاح ماده 101 قانون شهرداری صراحتاً به نوع کاربری اراضی مورد درخواست برای تفکیک در محدوده و حریم شهرها اشاره نکرده، لیکن حسب بررسی های به عمل آمده، براساس عبارت مندرج در متن اصلی قانون فوق الذکر قدرالسهم شهرداری به صورت شوارع و تامین خدمات عمومی تعیین گردیده، لذا به نظر می‌رسد مدنظر قانونگذار، اخذ قدرالسهم شهرداری برای تامین خدمات کاربری مسکونی می‌باشد. از طرفی تفکیک کاربری های خدماتی با استناد به این که پس از اعمال تفکیک با همان کاربری مصوّب به اشخاص دیگر واگذار یا فروخته می‌شوند و سپس براساس ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح های دولتی و شهرداری ها (مصوّب 1367) ادعای برخورداری از حقوق مالکانه خواهند داشت. بر پایه این تغییرات و مجوز صادره از سوی شهرداری وفق قانون اخیرالذکر بر روی این نوع اراضی، کاربری های خدماتی مصوّب در طرح توسعه شهری از حیض انتفاع ساقط شده و نیاز به بازنگری طرح برای تامین زمین خدماتی را افزایش و سبب تضییع حقوق عمومی در سطح شهر می‌گردد. علی هذا با عنایت به موارد فوق تقاضای صدور حکم شایسته مورد تقاضا می‌باشد."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/04/31 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
با توجه به اینکه در ماده 101 قانون شهرداری و تبصره‌های ذیل آن حکمی مبنی بر اختصاص تفکیک موضوع این ماده به زمین های دارای کاربری مسکونی وجود نداشته و چنین قیدی از مفاد این ماده و تبصره‌های ذیل آن استنباط نمی‌گردد و حدنصاب های تفکیک اراضی با کاربری های مختلف از جمله خدماتی، مسکونی و غیره در طرح های جامع و تفصیلی مصوب در محدوده شهرها تعیین می‌شود و با عنایت به اینکه در قوانین و مقرّرات مربوطه هیچ گونه اختیاری برای معاون شهرسازی و معماری اداره کل راه و شهرسازی استان البرز در خصوص تفسیر حکم قانونگذار در ماده 101 قانون شهرداری اصلاحی مصوب سال 1390 و تبصره‌های ذیل آن وجود ندارد، بنابراین نامه شماره 1402/37161 مورخ 1402/06/14 معاون شهرسازی و معماری اداره کل راه و شهرسازی استان البرز که متضمن تفسیر ماده 101 قانون شهرداری و تبصره‌های ذیل آن است، خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./
احمدرضا عابدی
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری