رای شماره 85 مورخ 1396/02/12 هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: 85

تاریخ دادنامه: 12/2/1396

کلاسه پرونده: 94/216

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: کانون انجمنهای صنفی آموزشگاههای آزاد فنی و حرفه ای با وکالت آقای محسن خردمند

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره 6232/92/04/ش-3/11/1392 شورای اسلامی شهر مشهد

گردش کار: وکیل کانون انجمن های صنفی آموزشگاههای آزاد فنی و حرفه ای به موجب دادخواستی ابطال مصوبه شماره 6232/92/04/ش-3/11/1392 شورای اسلامی شهر مشهد را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«1- بر اساس ماده 5 مصوبه جلسه 483 شورای عالی انقلاب فرهنگی مورخ 23/5/1380 صدور مجوز فعالیت آموزشی آزاد در قالب دوره های فراگیری مهارت، حرفه و رشته معینی بر اساس استانداردهای مهارت آموزشی مشاغل تحت عنوان آموزشگاههای فنی و حرفه ای آزاد و نظارت بر آنها از وظایف و اختیارات سازمان آموزش فنی و حرفه ای کشور می‌باشد و مطابق ماده 9 همین مصوبه کلیه اشخاص حقیقی و حقوقی که متقاضی فعالیت در رشته های مختلف آموزشهای آزاد می‌باشند مکلفند مجوز رسمی این گونه فعالیتها را از سازمان فوق اخذ نمایند لذا ذکر این نکته لازم است که سازمان آموزش فنی و حرفه ای کشور در راستای اجرای اصل 44 قانون اساسی و همچنین کاهش تصدی گری دولت در بخش آموزش اقدام به واگذاری امور آموزشی در تمام رشته های دارای استاندارد آموزشی به بخش خصوصی نموده که آموزشگاههای آزاد فنی و حرفه ای (موکلین) دارای چنین مجوزی هستند.

2- ضمناً کلیه آموزشگاههای آزاد فنی و حرفه ای و دارای مجوز طبق مصوبه هیات وزیران به شماره 56508/ت32865/ه-18/5/1385 و همچین ضوابط و دستورالعمل اجرایی آیین‌نامه نحوه تشکیل و اداره آموزشگاههای فنی و حرفه ای آزاد به شماره 24392/200-14/6/1388 با کد مستندسازی و تایید دستورالعملها و بخشنامه های اداری 85-88-320 دولت فعالیتهای خدمات آموزشی می نمایند.

3- یکی از وظایف موسسین آموزشگاههای ازاد فنی و حرفه ای وابسته به سازمان آموزش فنی و حرفه ای معرفی مکان جهت برگزاری دوره های آموزشی در دو بخش کلاس تئوری و کارگاه عملی طبق دستورالعمل مورد ایماء می‌باشد که پس از معرفی مکان و تایید آن توسط بازرسین قانونی سازمان و همچنین تایید اداره اماکن عمومی نیروی انتظامی موسس اقدام به برگزاری و اجرای دوره آموزشی می‌نماید.

4- متاسفانه شورای اسلامی شهر مشهد طبق مصوبه شماره 6232/92/04/ش- 3/11/1392 اقدام به تصویب پرداخت بهای خدمات بهره برداری موقت (عوارض تجاری موقت) برابر تبصره ماده 4 مصوبه متنازع فیه بر اساس ضرایب جداول اعلام شده نموده و طبق آن شهرداریهای مناطق مختلف شهر مشهد با ارسال اخطاریه به آموزشگاههای آزاد فنی و حرفه ای وابسته به سازمان آموزش فنی وحرفه ای تقاضای پرداخت بهای خدمات بهره برداری موقت تجاری (عوارض تجاری) می نمایند که اخطاریه های متعددی که توسط شهرداریها صادر و ارسال گردیده جهت بهره برداری قضایی ضم دادخواست تقدیم حضور می‌گردد. ضمناً جهت تنویر افکار قضات عالی مقام باید به عرض برساند تنها در شهر مشهد بیش از 800 آموزشگاه فعال که هر کدام از آنها 40 نفر کارآموز در هر رشته دارند (ضمناً هر آموزشگاه دارای چند رشته آموزشی مرتبط می‌باشند) که در یک چنین آموزشگاهی در هر دوره حداقل 120 نفر کارآموز ثبت نام می نمایند.

5- در رابطه با تصویب و برقراری عوارض توسط شورای اسلامی شهر مشهد برای آموزشگاههای وابسته به سازمان نظر قضات دیوان عدالت اداری را به قوانین و مقرراتی که طبق آنها سازمان آموزش فنی وحرفه ای کشور و همچنین واحدهای آموزشی از پرداخت هر گونه عوارض به شهرداریها معاف هستند را جلب می‌نماید:

1-5- طبق بند 11 از آیین‌نامه اجرایی تبصره 10 قانون برنامه اول توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و بند 7 آیین‌نامه اجرایی تبصره 84 قانون برنامه دوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و ماده 146 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی که در آن اشعار می‌دارد « در دوران برنامه سوم واحدهای... و همچنین واحدهای آموزش فنی و حرفه ای از پرداخت هر گونه عوارض به شهرداریها معاف می‌باشند».

2-5- مهمترین قانون که مدت اجرایی آن در قانون بودجه سال 1393 تمدید گردیده است و تاکنون به موجب سایر قوانین و مقررات لغو و یا نقض نگردیده است قانون مالیات ارزش افزده مصوب 17/2/1387 می‌باشد که بر اساس ماده 52 این قانون که در آن اشعار می‌دارد « از تاریخ لازم الاجرا شدن این قانون... و برقراری و دریافت هر گونه مالیات غیر مستقیم و عوارض دیگر از.... ارائه دهندگان خدمات ممنوع می‌باشد که در بند «ج» آیین‌نامه اجرایی فصل نهم قانون مالیات بر ارزش افزوده تعریف ارائه دهندگان خدمات آمده است و آن شامل اشخاص حقیقی و حقوقی می‌باشند که در این رابطه لازم می‌دارد که به عرض برساند سازمان آموزش فنی و حرفه ای و به تبع آن آموزشگاههای آزاد فنی و حرفه ای وابسته به سازمان متولی ارائه خدمات آموزشی به جوانان جویای کار و مهارت هستند.

3-5- با توجه به تعریف فرد صنفی و واحد صنفی مندرج در مواد 2 و 3 قانون نظام صنفی مصوب سال 1382 آموزشگاههای آزاد فنی و حرفه ای وابسته به سازمان آموزش فنی و حرفه ای کشور در قوانین اعلام شده در بندهای قبل، اطلاق واحد صنفی بر این گونه واحدهای آموزشی خلاف با ماهیت قانونی و نوع فعالیت آنها می‌باشد. زیرا به صراحت قانون فعالیت این آموزشگاهها صرفاً آموزشی می‌باشد.

4-5- مفهوم و منطوق مواد 1 و 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا و ارائه دهندگان خدمات و برقراری عوارض خارج از مقررات قانونی نسبت به واحدهای آموزشی نمی‌باشد و ایضاً اختیارات مندرج در بند 16 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور مصوب 1375 نیز منوط به رعایت سایر شرایط و مقررات قانونی است که شورای اسلامی شهر مشهد به این مهم توجه ننموده است.

5-5- طبق ماده 52 قانون مالیات ارزش افزوده برقراری و وضع و تصویب هرگونه عوارض بر ارائه دهندگان خدمات ممنوع می‌باشد که حکم این ماده مشمول واحدهای آموزشی وابسته به سازمان آموزش فنی و حرفه ای می‌باشد و این قانون عام وکلی و مربوط به تمامی کشور می‌باشد و شوراهای اسلامی شهر مجاز به تصویب عوارض محلی که مغایر با عوارض ملی باشد نیستند توضیح اینکه مطابق بند 16 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور مصوب 1375 تصویب لوایح، برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن اگر چه از جمله وظایف شوراهای اسلامی شهرهاست لیکن حکم مقرر در تبصره ماده 50 قانون مالیات ارزش افزوده مصوب 1387 دلالت بر این معنی دارد که شورای اسلامی شهر برای تصویب عوارض محلی صلاحیت دارند ولیکن مجاز به تعیین و تصویب عوارض کشوری و ملی نمی‌باشند زیرا در ماده 52 قانون مالیات ارزش افزوده بحث تعیین و تصویب عوارض ارائه دهندگان خدمات مشخص گردیده و آن ممنوع بودن تصویب عوارض در سطح ملی است. ضمناً نظریه اداره کل حقوقی قوه قضاییه به شماره 673/75- 10/4/1391 موید مطالب مورد اشاره می‌باشد.

6- علی ایحال با عنایت به آموزشی بودن فعالیت واحدهای آموزشی وابسته به سازمان آموزش فنی و حرفه ای که تعداد آن بالغ بر 800 واحد آموزشی در سطح شهر مشهد مقدس می‌باشد که در این آموزشگاهها حدوداً 80000 نفر کارآموز مشغول به فراگیری آموزشهای مهارتی می‌باشند که برای اداره امور آموزشی این تعداد در هر آموزشگاه حداقل 5 نفر کادر اداری و 5 نفر کادر آموزشی مشغول به خدمت می‌باشند که در صورت پلمپ و تعطیلی این واحدهای آموزشی از طرف شهرداریهای مناطق مشهد باعث بیکاری حدود 8000 نفر افراد شاغل در آن می‌شود حال صرف نظر از قطع دوره آموزشی و اجبار موسس آموزشگاه به استرداد وجوه دریافتی از کارآموزان باعث تجمع و اخلال در امور آموزشی بیش از 80 هزار نفر کارآموز ثبت نام می‌گردد. لذا خواهشمند است به منظور جلوگیری از بروز این گونه مشکلات تا تعیین تکلیف بحث پرداخت عوارض بهره برداری موقت نسبت به صدور دستور موقت مبنی بر عدم پلمپ آموزشگاههای آزاد فنی و حرفه ای به استناد تبصره ذیل ماده 15 قانون دیوان عدالت اداری امر به ابلاغ فرمایند.»

متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است:

« ماده 4- ضرایب بهای خدمات: بهای خدمات بهره برداری موقت برای یک سال خورشیدی، به ازای هر مترمربع زیربنای واحدهای مختلف صنفی بر اساس ضرایب جدول زیر محاسبه و دریافت گردد.

ردیف

بهای خدمات واحدها

ضرایب p در حوزه های درآمدی

توضیحات

یک

دو

سه

چهار

پنج

5

مدارس غیر انتفاعی، آموزشگاههای آزاد فنی و حرفه ای، کشتارگاههای دام و طیور حریم شهر، فضای مسقف کلینیکها، درمانگاهها و اورژانس شخصی

5/2

2

5/1

0

0

-

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهرمشهد، به موجب لایحه شماره 6641/94/04/ش-19/5/1394 توضیح داده است که:

« با احترام، بازگشت به نسخه دوم دادخواست آقای محسن خردمند که به وکالت از آقای محمود عدالتی راد نماینده کانون انجمنهای صنفی آموزشگاههای آزاد فنی و حرفه ای خراسان رضوی مطرح نموده اند، موضوع پرونده شماره 9309980900000748 مبنی بر دادخواست ابطال مصوبه شماره 6232/92/04/ش- 3/11/1392 شورای اسلامی شهر مشهد مقدس در خصوص بهای خدمات بهره برداری موقت به استحضار می رساند:

شاکی در بندهای 1، 2 و 3 دادخواست مطروحه توضیحاتی ارائه نموده‌اند که لازمه هر فعالیت کاری برای اشخاص حقیقی و حقوقی می‌باشد یعنی برای شروع فعالیت، اشخاص حقیقی وحقوقی می‌بایست در مسیرهای قانونی حرکت کرده و تمامی مجوزهای لازم را تهیه نمایند که انجمن صنفی آموزشگاههای آزاد فنی و حرفه ای خراسان رضوی نیز با تهیه مجوزهای مربوطه قانوناً اجازه فعالیت را کسب نموده است. اما برای شروع این فعالیت نیاز به مکانی مناسب است و دایر نمودن این مکان در حوزه شهری در حیطه اختیارات شهرداری همان شهر می‌باشد که در این مورد در وظایف شهرداری مشهد مقدس خواهد بود.

کاربریهای مصوب مطابق با طرح تفصیلی هر شهر که به عنوان یک قاعده آمره تلقی می‌شوند ملاک استفاده و بهره برداری از اماکن مختلف است بنابراین استفاده شغلی و حرفه ای از اماکن مسکونی بر خلاف اصل و به عنوان یک استثناء است که می‌بایست تفسیر محدوده و مضیق شود، احتساب استفاده آموزشگاههای آزاد فنی و حرفه ای نیز استثناء بر اصل است، « اصل ممنوعیت استفاده غیر مسکونی از موقعیت مسکونی». دلیل اعتراض برخی از دایر کنندگان این مراکز این است که در املاکی که کاربری آنها مسکونی است اقدام به فعالیت نموده‌اند که مصداق استفاده غیر مسکونی از کاربری مسکونی می‌باشد. به همین دلیل و به استناد پاراگراف اول تبصره بند 24 ماده 55 قانون شهرداری مصوب 1334، شهرداری ملک متخلف را به کمیسیون ماده صد معرفی می‌نماید تا برابر قانون اتخاذ تصمیم گردد املاکی که دارای کاربری مسکونی بوده و در غیر مسکونی استفاده می‌شوند با رای کمیسیون ماده صد قانون شهرداری مبنی بر تغییر به کاربری مجاز در موعد مقرر مواجه می‌شوند که در صورت عدم اجرای حکم با پلمپ آن واحد توسط شهرداری روبرو خواهند شد.

شاکی در بند 4 دادخواست مطروحه از واژه عوارض تجاری موقت استفاده کرده و در بند 5 نیز اصرار بر عوارض بودن موضوع مصوبه داشته و می کوشد تا آن را مغایر قوانین جلوه دهد.

شورای اسلامی شهر صراحتاً اعلام می‌دارد مصوبه معترضٌ عنه با موضوع خدمات بهره برداری موقت بوده و به هیچ وجه عوارض محسوب نمی شود، این مصوبه به استناد بند 26 ماده 76 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 و اصلاحات بعدی به تصویب رسیده است که در آن یکی از اختیارات و وظایف شوراها به این شرح آمده است: « تصویب نرخ خدمات ارائه شده توسط شهرداری و سازمانهای وابسته به آن با رعایت آیین‌نامه مالی و معاملات شهرداریها با رعایت مقررات مربوط».

در خصوص خدمت ارائه شده به آموزشگاههای آزاد فنی و حرفه ای و دیگر فعالیتها از قبیل تجاری، صنوف، کسب و پیشه و دیگر مشاغل که طی این مصوبه برای آنها بهای خدمات بهره برداری موقت تعیین شده است لازم به توضیح است: با عنایت به اینکه تعداد کثیری از املاک و واحدهای احداثی بدون داشتن پایانکار ساختمانی و یا مغایر با پایانکار دریافت شده مورد بهره برداری قرار میگیرند، از این رو شهرداری در راستای وظایف خود، اجرای صحیح قوانین و مقررات فنی و شهرسازی و همچنین با توجه به قانون بودجه سال 1363 که مقرر داشته است شهرداریها ظرف سه سال می‌بایست به استقلال مالی برسند، ناچارند به جهت تامین هزینه خدمات عمومی به شهروندان که حجم و نوع آن بسیار سنگین و متنوع است نسبت به درآمدزایی اقدام نمایند. همان گونه که قضات مستحضرند آموزشگاههای آزاد فنی و حرفه ای نیز در قبال ارائه آموزشهای مختلف به هنرآموزان خد هزینه آموزش را دریافت می نمایند که منافع مالی در بر داشته و مصداق اصلی تغییر کاربری مسکونی به تجاری محسوب می‌شود. البته در اینجا شاید این شبهه به وجود آید که شورای اسلامی شهر به شهرداری مجوز تغییر کاربری برای واحدهای فعال ضمن اخذ بهای خدمات بهره برداری داده است اما معروض است که مصوبه معترض عنه اصلاحیه ای بر مصوبات قبلی شورای اسلامی شهر مشهد مقدس در این خصوص است که در راستای هدفمند کردن تعرفه ها (موضوع ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه کشور مصوب مجلس شورا ی اسلامی) با رویکرد کاهش و حتی صفر شدن بهای خدمات مشاغل غیر انتفاعی و فرهنگی ورزشی است، اولویت و تاکید شورای اسلامی شهرمشهد مقدس به شهرداری، اعمال ضوابط در ساماندهی واحدهای مذکور است و در مواردی که ضرورت ادامه فعالیت و عدم امکان اعمال ضابطه نسبت به آن واحدها به دلایل مختلف اعم از اجتماعی، فرهنگی و حتی تبعات سیاسی و امنیتی باشد، به هیچ وجه تغییر کاربری داده نمی شود بلکه فقط امکان بهره برداری به صورت مدت دار داده می‌شود تا هنگامی که شرایط اعمال ضوابط با طرحهای جامع و تفصیلی بعدی که به تصویب مراجع ذیصلاح برسد، فراهم گردد.

حضرات ملاحظه می فرمایند که بحث اشتغال 8000 نفر افراد شاغل در آموزشگاههای آزاد فنی و حرفه ای که شاکی مطرح نموده‌اند نیز مد نظر شورا بوده و به هیچ وجه بیکار نمودن این افراد مقصود نیست و الا در صورت اعمال دقیق ضوابط شهرسازی تمام این واحدها می‌بایست به حالت مسکونی بازگردند و شورای اسلامی شهر مشهد مقدس با اختیار قانونی خود اجازه فعالیت به این واحدها را در قالب تصویب مصوبه داده است. ایضاً علاوه بر اینکه در مصوبه مذکور برای حوزه درآمدی چهار و پنج که کم برخوردار هستند معافیت کامل در نظر گرفته شده است و در راستای اجرای تبصره ماده 4 مصوبه فوق الذکر، کمیسیون موضوع این تبصره در خصوص مشکلات مطروحه از سوی آموزشگاههای ازاد فنی و حرفه ای تشکیل و به تغییرات قابل توجهی به منظور ارفاق و رفاه حال متقاضیان در محاسبات منجر شد که صورتجلسه مذکور به پیوست تقدیم می‌گردد. نکته مهم اینکه شاکی به وکالت از کانون انجمنهای صنفی آموزشگاههای آزاد فنی و حرفه ای خراسان رضوی در بند 1-5 دادخواست به ماده 146 قانون برنامه سوم توسعه اشاره کرده است در حالی که در این ماده قانونی به صراحت عنوان « واحدهای آموزشی فنی و حرفه ای» آمده است که قضات مستحضرند این کانون واحدها آموزش فنی و حرفه ای مندرج در متن قانون نیست و به صراحت نام کانون و اقرار اساسنامه پیوست دادخواست مطروحه، این کانون انجمن صنفی آزاد محسوب می‌شود، لذا علی رغم موضوع مصوبه معترضٌ عنه عوارض نمی‌باشد و بهای خدمات است باز هم کانون مذکور از شمول معافیت قانونی خارج است.»

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 12/2/1396 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

هر چند مطابق بند 26 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شهرداران مصوب 1375، تصویب نرخ خدمات ارائه شده توسط شهرداری وسازمانهای وابسته به آن با رعایت آیین‌نامه مالی و معاملاتی شهرداریها از جمله وظایف شوراهای اسلامی شهر است، اما نظر به اینکه تعیین نرخ خدمات منوط به انجام خدمتی از سوی شهرداری است و در خصوص آموزشگاههای آزاد فنی و حرفه ای خدمت مستقیمی از سوی شهرداری مشهد ارائه نمی شود بنابراین قسمتی از بند 5 ماده 4 مصوبه شماره 6232/92/04/ش-3/11/1392 شورای اسلامی شهر که مبنی بر اخذ بهای خدمات از آموزشگاههای آزاد فنی و حرفه ای خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب است و به استناد بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.

رحیم باقری زیاری - معاون قضایی دیوان عدالت اداری

منبع