کلاسه پرونده: 122،630،1016،1026/82
شاکی:1- علیرضا بنیهاشم 2- یوسف فرهمند 3- اصغر کوپا 4- علی پویان
موضوع:ابطال تصویبنامه شماره 27737/1 مورخ1/12/56 هیات وزیران و بخشنامه شماره 18255/34/01 مورخ 19/6/81 سازمان ثبت اسناد و املاک کشور
تاریخ رای:یکشنبه 14 تیر 1383
شماره دادنامه: 146 الی 149
مقدمه: شکات به شرح دادخواستهای تقدیمی اعلام داشتهاند، هیات وزیران به موجب تصویبنامه شماره 27737/1 مورخ 1/12/56 در خصوص تنظیم اسناد رسمی وزارتخانهها، موسسات و شرکتها و بانکهای دولتی و شهرداریها مقرراتی وضع نموده که با قانون ثبت اسناد و املاک و قانون دفاتر اسناد رسمی و کانون سردفتران و دفتریاران مغایرت داشته و موجب ایجاد محدودیت و مشکلاتی در تنظیم اسناد مردم شده است. سازمان ثبت اسناد و املاک نیز با استناد به مصوبه غیر قانونی اشاره شده بخشنامهای به شماره 18255/34/01 مورخ 19/6/81 عنوان ادارات کل ثبت اسناد ابلاغ و ضوابطی در مورد تقسیم اسناد مراجع مذکور تعیین که حتی به تصویبنامه اشاره شده نیز مغایرت داشته و نتیجتاً مشکلات فراوانی را برای مراجعین بوجود آورده است. دلایل مغایرت موارد فوق با مقررات قانونی را به شرح زیر به استحضار میرساند، الف- مغایرت تصویبنامه هیات وزیران با قانون ثبت اسناد و املاک و قانون دفاتر اسناد رسمی: با توجه به بند یک ماده 49 قانون ثبت اسناد و املاک یکی از وظایف مشمولین دفاتر اسناد رسمی «ثبت کردن اسناد مطابق مقررات قانون» میباشد و با توجه به ماده 30 قانون دفاتر اسناد رسمی «سردفتران و دفتریاران موظفند نسبت به تنظیم و ثبت اسناد مراجعین اقدام نمایند. مگر آنکه مفاد و مدلول سند مخالف با قوانین و مقررات موضوعه و نظم عمومی یا اخلاق حسنه باشد که در این صورت باید علت امتناع را کتباً به تقاضا کننده اعلام نماید. بدیهی است فلسفه وضع دو ماده اشاره شده آن است که دفاتر اسناد رسمی امور مراجعین را با سهولت هرچه بیشتر انجام داده و مردم از نظر امکان مراجعه سهل و آسان به دفاتر اسناد رسمی هیچگونه مشکلی نداشته و سردفتران نیز مکلف میباشند با رعایت ضوابط مربوطه، خواسته مراجعین را اجابت نمایند. با وضع مقررات مذکور توسط هیات وزیران مردم از مراجعه به بعضی از دفاتر ممنوع و به مراجعه به بعضی از دفاتر اجبار میشوند. ب- مغایرت بخشنامه شماره 18255/34/01 مورخ 19/6/81 سازمان ثبت اسناد و املاک کشور: تصویبنامه غیر قانونی هیات وزیران. پس از تعیین هیات سه نفره مورد نظر در تهران و شهرستانها، که نماینده سازمان ثبت، یکی از سه عضو این هیات میباشد، نهایتاً مقرر داشته است (هیاتهای مذکور با در نظر گرفتن ضوابط و تدابیر که متضمن تقسیم و توزیع عادلانه تنظیم و ثبت اسناد باشد، تعداد دفاتر اسناد رسمی را برای انجام معاملات مربوط به هر یک از سازمانهای مذکور در فوق تعیین و به آنها ابلاغ خواهد نمود…» با توجه به تصویبنامه هیات وزیران، اعضای هیات میبایست ضوابطی تعیین که اسناد به نحو عادلانه بین دفاتر تقسیم و توزیع شود و علیالقاعده تعیین این ضوابط و اتخاذ این تدابیر با هیات مذکور میباشد. ریاست سازمان ثبت اسناد و املاک کشور که صرفاً حق معرفی یک نماینده به هیات مذکور در تهران را دارد مبادرت به وضع مقرراتی در این باب نموده و مقرر داشته است «… دفاتری که بدواً شروع به کار مینمایند و نیز دفاتری که آمار تنظیم و ثبت آنها ناچیز است بتوانند از امتیاز سهم بیشتری در خصوص مورد برخودار گردند و دفاتری که دارای درآمد معتنابهی هستند، سهم کمتری برای آنان در نظر گرفته یا اینکه سهمی تخصیص داده نشود…» با تطبیق مفاد بخشنامه با تصویبنامه ملاحظه میشود که اولاً ریاست سازمان ثبت اسناد، راساً حق وضع هیچگونه مقرراتی در این باب را نداشته و نماینده ایشان آن هم صرفاً در تهران این حق را خواهند داشت که نظرات خود را در هیات مطرح نماید و با این فرض که سایر اعضای هیات نیز نظر مشابهی داشتند فقط در سطح تهران اجراء شود، چه بسا این امکان وجود دارد که نظر اعضای هیات در استانها غیر از نظر اعضای هیات تهران و یا سایر استانها باشد و هیچگونه الزامی به تبعیت از یکدیگر ندارند و اقدام ریاست سازمان مبنی بر ابلاغ این بخشنامه و حتی الزام ادارات کل به این امر که گزارش پیشرفت امور را جهت کنترل و نظارت هر سه ماه یکبار به سازمان ارائه دهند، فاقد وجاهت قانونی است. علیهذا تقاضای ابطال مصوبه هیات وزیران و بخشنامه ریاست سازمان ثبت اسناد و املاک را دارد. معاون دفتر امور حقوقی دولت در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره6434 مورخ 16/2/83 مبادرت به ارسال تصویرنامه شماره18513/34/01 مورخ 26/6/82 سازمان ثبت اسناد و املاک کشور نموده است. رئیس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور در نامه اخیرالذکر و همچنین در لایحه جوابیه32964/34/01 مورخ 4/12/82 اعلام داشتهاند، تصویبنامه شماره27737/1 مورخ 1/12/56 هیات وزیران وقت به دلایل ذیل هیچگونه مغایرتی با ماده 30 قانون دفاتر اسناد رسمی مصوب 1354 و آزادی افراد در انتخاب دفاتر اسناد رسمی مورد نظر ندارد: 1- تصویبنامه فوق از جمله مقررات موضوع مذکور در ماده 30 قانون دفاتر اسناد رسمی است که دفاتر اسناد مکلف به عدم تنظیم اسناد مغایر با آن میباشند. بنابراین دعوی شاکی در این خصوص اساساً مردود بوده و مسموع نمیباشد. 2- تصویبنامه مذکور هیچ نوع تکلیفی برای اشخاص حقیقی یا حقوقی غیر دولتی ایجاد ننموده تا مغایر با حق و آزادی افراد در انتخاب دفاتر اسناد رسمی باشد. 3- جلوگیری از ایجاد انحصار وسیله برخی دفاتر اسناد رسمی و حمایت از دفاتر جدید التاسیس وزیر دادگستری وقت را بر آن داشته تا در جهت حسن اداره سازمانهای تابعه خود و تامین عدالت نسبی بین دفاتر اسناد رسمی پیشنهاد فوق را به هیات وزیران بنماید. 4- همچنان که از ظاهر تصویبنامه یاد شده مستفاد میشود هدف هیات وزیران از تصویب آن نظارت بر معاملات سازمانها و موسسات دولتی از طریق تقسیم اسناد آنان بین دفاتری مشخص و معین میباشد که هیات وزیران این تصمیم را در جهت حسن اجرای قوانین خصوصاً تسهیل در اجرای تبصره یک ماده 14 آییننامه دفاتر اسناد رسمی مصوب1317 اتخاذ نموده است. بنابراین ملاحظه میشود تصویبنامه مطروحه امر جدیدی نبوده و سابقهای قریب به 30 سال دارا است و بخشنامه شماره 18255/34/01 مورخ 19/6/81 سازمان ثبت نیز صرفاً تاکید بر اجرای صحیح آن دارد و به طریق اولی وضعیت فعلی جامعه یعنی حجم بسیار بالای معاملات و افزایش چشمگیر تعداد دفاتر اسناد رسمی خصوصاً در طی 30سال اخیر ضرورت اجرای مفاد آن را دو چندان کرده است مضافاً اینکه سردفتران جدید که عموماً افراد تحصیل کرده و جوان هستند با صرف هزینهای گزاف اقدام به سرمایهگذاری در این زمینه مینمایند و عدم حمایت از آنان با توجه به انحصار طلبی تعدادی از ذفاتر اسناد قدیمی موجب حذف دفاتر مذکور و یا گزارش آنان به انجام اعمال خلاف قانون میگردد. بر همین اساس سازمان ثبت در جهت تامین عدالت نسبی، حذف انحصارگرایی و پیشگیری از وقوع اقدامات خلاف قانون اقدام به صدور بخشنامه یاد شده و تاکید مجدد بر اجرای دقیق تصویبنامه فوق را نموده است. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق به ریاست حجتالاسلاموالمسلمین درینجفآبادی و با حضور روسای شعب بدوی و روسا ومستشاران شعب تجدیدنظر تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رای مینماید.
رای هیات عمومی
احکام مندرج در بند یک ماده 49 قانون ثبت اسناد و املاک کشور و همچنین ماده 30 قانون دفاتر اسناد رسمی در مقام تکلیف سردفتران و دفتریاران در تنظیم و ثبت اسناد مراجعین بر طبق مقررات قانون، انشاء شده و فینفسه متضمن ایجاد و تثبیت حقی برای دفاتر اسناد رسمی در زمینه انواع مراجعین مختلف و تعداد آنان نیست، بنابراین تصویبنامه شماره 27737/1 مورخ1/12/56 هیات وزیران و بخشنامه شماره 18255/34/01 مورخ 19/6/81 سازمان ثبت اسناد و املاک کشور که به منظور تنظیم ثبت اسناد راجع به وزارتخانهها، موسسات و شرکتها و بانکهای دولتی و شهرداریها و تقسیم آنها بین دفاتر اسناد رسمی به کیفیت مذکور در مقررات دولتی فوقالذکر تهیه و صادر شده است، مغایرتی با مواد قانونی فوقالاشعار ندارد.
رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری - درّی نجف آبادی