بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 907
تاریخ دادنامه: 8؍5؍1398
شماره پرونده: 97؍2309
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: خانم الهام بهره بر
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 71980-1396/07/01 معاون توسعه مدیریت و منابع شرکت فرودگاه ها و ناوبری هوایی ایران وابسته به وزارت راه و شهرسازی
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بخشنامه شماره 71980-1؍7؍1396 معاون توسعه مدیریت و منابع شرکت فرودگاه ها و ناوبری هوایی ایران وابسته به وزارت راه و شهرسازی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«ریاست محترم دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
با احترام به دلالت مستندات معنون تصدیع می دهد وفق بخشنامه مخدوش شماره 71980-1؍7؍1396 صادره از سوی معاون توسعه مدیریت و منابع شرکت فرودگاه ها و ناوبری هوایی ایران (که وفق ماده 4 اساسنامه سهام آن صد در صد متعلق به دولت میباشد) کارمندان رسمی و پیمانی مکلف به ارائه گواهی مرخصی های استعلاجی بیش از سه روز در دومین روز مرخصی به شرکت مذکور شده اند که صدور بخشنامه مذکور به دلایل ذیل مغایر قوانین و مقررات جاری مربوط میباشد:
الف: در خصوص مستخدمین رسمی
الزام کارمندان رسمی به ارائه گواهی مرخصی های استعلاجی بیش از سه روز در دومین روز مرخصی به خوانده، در تضاد با حق قانونی کارمندان رسمی در ماده 24 آییننامه مرخصی ها میباشد که مقرر داشته «هرگاه کارمند شاغل بیمار شود و آن بیماری مانع از خدمت او باشد باید مراتب را در کوتاهترین مدت ممکن به اداره متبوع اطلاع دهد... و گواهی پزشک را... در موارد ده روز و بیشتر در اولین روز پس از مراجعه به محل خدمت به مدیر یا معاون واحد مربوط برای ارجاع به کارگزینی ارائه دهد.»
ب: در خصوص مستخدمین پیمانی
1- الزام کارمندان پیمانی به ارائه گواهی مرخصی های استعلاجی بیش از سه روز در دومین روز مرخصی به خوانده نیز برخلاف مفاد ماده 14 آییننامه استخدام پیمانی علی الخصوص تبصره 1 آن میباشد که اعلام نموده «این قبیل مستخدمین موظفند ضمن آگاه نمودن دستگاه ذیربط از علت عدم حضور خویش در محل خدمت مدارک مربوط به بیماری که به تایید مراجع قانونی مذکور در قانون تامین اجتماعی رسیده باشد را در پایان ایام بیماری ارائه نمایند.»
2- نکته حائز اهمیت آن که هر چند کارمندان پیمانی وفق تبصره 3 ماده 84 قانون مدیریت خدمات کشوری تابع مقررات تامین اجتماعی هستند، لیکن قانون تامین اجتماعی در خصوص این موضوع مسکوت است.
3- بخشنامه مورد نزاع به استناد ماده 62 قانون تامین اجتماعی، به اشتباه برای ارائه گواهی استعلاجی مهلت 2 روزه تعیین کرده است، لیکن ماده 62 « قانون تامین اجتماعی» در خصوص مستخدمین پیمانی مقرر داشته «... غرامت دستمزد از روز چهارم پرداخت خواهد شد...» و در خصوص مهلت ارائه گواهی مذکور تعیین تکلیف ننموده و صرفاً به تکلیف سازمان تامین اجتماعی در خصوص پرداخت غرامت دستمزد ایام بیماری از روز چهارم پرداخته است، مفهوم این ماده چنین خواهد بود که پرداخت این غرامت یاد شده در سه روز اول مرخصی استعلاجی بر عهده آن سازمان نمیباشد. در تایید استدلال فوق، تبصره 2 ماده 14 آییننامه استخدام پیمانی مقرر میدارد «حقوق و فوق العاده های مستخدمین پیمانی که عدم اشتغال آن به سبب بیماری باشد... تا سه روز توسط دستگاه مربوطه پرداخت خواهد شد و مازاد بر سه روز تا خاتمه بیماری.... مشمول مقررات تامین اجتماعی خواهد بود.» بنابراین استنباط خوانده از ماده 62 قانون تامین اجتماعی و صدور بخشنامه متنازع فیه بر مبنای آن ماده مردود میباشد.
با عنایت به مراتب فوق و با توجه به اینکه مفاد بخشنامه صدرالذکر در تضاد با مفاد آییننامه های صادره از سوی هیات وزیران قرار دارد و به همین دلیل موجبات تضییع حقوق کارمندان رسمی و پیمانی را فراهم می آورد، تقاضای بذل توجه و به طریق اولی طرح مراتب در هیات عمومی دیوان عدالت اداری به استناد بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 25؍3؍1392 النهایه ابطال بخشنامه معترض عنه مورد تمناست.»
در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیات عمومی برای شاکی ارسال شده بود وی به موجب لایحه شماره 97-2309-10 مورخ 26؍8؍1397 پاسخ داده است که:
«با احترام بازگشت به ابلاغیه رفع نقص در پرونده دعوای خانم الهام بهره بر به طرفیت شرکت فرودگاه ها و ناوبری هوایی ایران به خواسته ابطال بخشنامه شرکت مارالذکر در خصوص مرخصی استعلاجی که در تاریخ 15؍8؍1397 ابلاغ گردید، به استحضار می رساند وفق ماده 4 اساسنامه شرکت فرودگاه ها و ناوبری هوایی ایران، سهام شرکت مذکور صد در صد متعلق به دولت میباشد، بنابراین آن شرکت دولتی است و وفق مواد 5 و 118 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 17؍8؍1386 مکلف به رعایت و اجرای احکام قانون اخیرالذکر و آییننامه های اجرایی آن است. این در حالیست که بخشنامه مورد نزاع به شماره 71980-1؍7؍1396 صادره از سوی معاون توسعه مدیریت و منابع شرکت فرودگاه ها و ناوبری هوایی ایران به دلایل ذیل فراتر از حدود اختیارات و برخلاف نص صریح آییننامه های مصوب هیات وزیران تدوین و انشاء یافته است.
الف: در خصوص مستخدمین رسمی
هیات وزیران با اختیار حاصله از ماده 50 قانون استخدام کشوری مصوب 1345، آییننامه مرخصی ها را در تاریخ 1346 تصویب نمود. وفق ماده 1 آییننامه اجرایی مواد 84، 86، 87، 90، 91، 93 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 8؍4؍1389، آییننامه مرخصی ها موضوع مواد 47، 48، 49 قانون استخدام کشوری تنفیذ شده است. ماده 24 آییننامه مرخصی ها مقرر داشته « هرگاه کارمند شاغل بیمار شود و آن بیماری مانع از خدمت او باشد باید مراتب را در کوتاهترین مدت ممکن به اداره متبوع اطلاع دهد... و گواهی پزشک را در موارد ده روز و بیشتر در اولین روز پس از مراجعه به محل خدمت به مدیر یا معاون واحد مربوط برای ارجاع به کارگزینی ارائه دهد.» لکن بر خلاف ماده مارالذکر خوانده با صدور بخشنامه متنازع فیه کارمندان رسمی شرکت را مکلف به ارائه گواهی مرخصی های استعلاجی بیش از سه روز در دومین روز مرخصی به شرکت کرده است.
ب: در خصوص مستخدمین پیمانی
هیات وزیران با اختیار حاصله از تبصره ماده 6 قانون استخدام کشوری مصوب 1345، آییننامه استخدام پیمانی را در تاریخ 1368 تصویب نمود و احکام قانونی مذکور به موجب ماده 127 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386 با اصلاحات بعدی که اعلام میدارد « کلیه قوانین و مقررات عام و خاص به جز قانون بازنشستگی پیش از موعد کارکنان دولت مصوب 5؍6؍1386 مجلس شورای اسلامی مغایر با این قانون از تاریخ لازم الاجرا شدن این قانون لغو میگردد.» کما کان به قوت خود باقی است. در حال حاضر خوانده کارمندان پیمانی شاغل را مکلف به ارائه گواهی مرخصی های استعلاجی بیش از سه روز در دومین روز مرخصی به آن شرکت کرده است که این بخشنامه بر خلاف مفاد ماده 14 آییننامه استخدام پیمانی علی الخصوص تبصره 1 آن میباشد که اعلام نموده « این قبیل مستخدمین موظفند ضمن آگاه کردن دستگاه ذیربط از علت عدم حضور خویش در محل خدمت مدارک مربوط به بیماری که به تایید مراجع قانونی مذکور در قانون تامین اجتماعی رسیده باشد را در پایان ایام بیماری ارائه نمایند.»
ج: عدم اختیار قانونی خوانده در تصویب بخشنامه معترض عنه:
به موجب بند 1 ماده 53 قانون احکام دائمی کشور، شرکت فرودگاه ها و ناوبری هوایی ایران میتواند بر اساس اساسنامه های اداری استخدامی خاصی که به تصویب هیات وزیران میرسد اداره شود، لیکن تاکنون اساسنامه مذکور تهیه و تصویب نشده است. بنابراین شرکت مذکور کماکان بر اساس قانون مدیریت خدمات کشوری و آییننامه های آن اداره میشود و مکلف به اجرای احکام قانونی معنونه است. با عنایت به مراتب فوق و با توجه به اینکه مفاد بخشنامه صدرالذکر در تضاد آشکار با مفاد آییننامه های صادره از سوی هیات وزیران قرار دارد و به همین دلیل موجبات تضییع حقوق کارمندان رسمی و پیمانی را فراهم می آورد، تقاضای بذل توجه و ابطال بخشنامه متنازع فیه در هیات عمومی دیوان عدالت اداری به استناد بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 25؍3؍1392 مورد تمناست.»
متن بخشنامه مورد اعتراض به قرار زیر است:
«اعضای محترم هیات مدیره، معاونان، مشاوران، مدیران کل و مدیران محترم ستادی و فرودگاهی (35-96)
با سلام و احترام پیرو بخشنامه های شماره 80142-11؍8؍1393، 85766-28؍8؍1393، 107067-18؍9؍1394، 138274-18؍11؍1395 و 62735-7؍6؍1396 و در اجرای تبصره های 2 و 3 ماده 84 قانون مدیریت خدمات کشوری، ماده 62 قانون تامین اجتماعی، بخشنامه شماره 5271؍93؍200-17؍4؍1393 معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور (سابق) و آییننامه مرخصی ها و با عنایت به لزوم اصلاح فرایندهای اداری در راستای رعایت مقررات و برقراری نظم و انضباط اداری و همچنین ایجاد وحدت رویه و یکپارچه سازی و هماهنگی هرچه بهتر در پیاده سازی قوانین، به پیوست فرم مرخصی استعلاجی (کارکنان ستادی و
فرودگاهی) برای اقدام لازم برابر با فرایند زیر ارسال میشود. خواهشمند است دستور فرمایید از تاریخ صدور این بخشنامه نسبت به تکمیل فرم و الصاق مدارک ذیربط به منظور اخذ مرخصی استعلاجی کارکنان هماهنگی لازم معمول گردد.
1) مشترکین صندوق بازنشستگی کشوری:
1-1) ارسال گواهی پرشک معالج مستخدم برای اظهار نظر پزشک معتمد
2-1) تایید گواهی توسط پزشک معتمد و تهیه حکم مرخصی استعلاجی
3-1) در صورت عدم تایید گواهی اعاده به واحد سازمانی برای تعیین تکلیف
2) مشترکین صندوق تامین اجتماعی:
1-2) ارسال گواهی پزشک معالج مستخدم برای اظهار نظر پزشک معتمد
2-2) تهیه حکم مرخصی استعلاجی پس از تایید پزشک معتمد برای مرخصی های بین یک تا سه روز
3-2) بیش از سه روز ارسال به امور مالی برای قطع حقوق کارکنان غیر رسمی
4-3) معرفی مستخدم برای مرخصی های استعلاجی بیش از سه روز به سازمان تامین اجتماعی برای دریافت غرامت دستمزد ایام بیماری
تذکر مهم: ثبت و اعمال مرخصی استعلاجی در سامانه حضور و غیاب پس از پر کردن فرم انجام می پذیرد، لکن تکمیل و ارسال فرم در اولین روز حضور برای مرخصی های استعلاجی کمتر از سه روز و برای بیش از سه روز در دومین روز مرخصی، الزامی خواهد بود. بدین روی در صورت عدم ارسال و تایید فرم مربوط، مدت عدم حضور به عنوان کسر کار تلقی و مطابق ضوابط اقدام خواهد شد.- معاون توسعه مدیریت و منابع»
در پاسخ به شکایت مذکور، عضو هیات مدیره و راهبر امور حقوقی شرکت فرودگاه ها و ناوبری هوایی ایران به موجب لایحه شماره 1073000-26؍9؍1397 مبادرت به ارسال لایحه دفاعیه شماره 105358-21؍9؍1397 کرده که متن آن به قرار زیر است:
« با سلام و احترام، بازگشت به نامه شماره 100811-12؍9؍1397 به استحضار می رساند:
1- شرایط شغلی شاکی با توجه به موضوع شکایت و خواسته:
مطابق حکم کارگزینی شماره (112560-6؍5؍1397) نامبرده فوق با عنوان پست سازمانی کارشناس حقوقی اسناد و املاک فروگاهی و تحصیلات در مقطع لیسانس حقوق با سنوات خدمتی به مدت 2 سال و 5 ماه و 6 روز (تا تاریخ 1؍1؍1397) در آن دفتر اشتغال به کار دارند.
ادله و موارد قابل استناد به موازین قانونی مربوط به موضوع شکایت و خواسته شاکی:
این معاونت ضمن احترام به حقوق شهروندی و با رویکرد عدالت محورانه و ایفای حقوق مادی و معنوی دستگاه و ارباب رجوع، ادله و موازین مستند خود را در تهیه، تنظیم و صدور بخشنامه شماره 71980-1؍7؍1396 به شرح زیر معروض می دارد:
الف) نامبرده در بند الف دادخواست خود اظهار کرده اند که در بخشنامه مورد شکایت کارمندان رسمی ملزم به ارائه گواهی مرخصی های استعلاجی بیش از سه روز در دومین روز مرخصی شده اند، در صورتی که این امر برای کارکنان غیر رسمی مشترک صندوق تامین اجتماعی برای دریافت غرامت دستمزد از سازمان تامین اجتماعی میباشد و تنها رعایت ماده 21 آییننامه مرخصی ها در بند 5 جزء الف فرم مرخصی استعلاجی کارکنان ستادی تاکید شده است.
ب) وفق تبصره 2 ماده 14 آییننامه استخدامی پیمانی، حقوق و فوق العاده های مستخدمین پیمانی که عدم اشتغال آنان به سبب بیماری میباشد و در بیمارستان بستری نشوند، تا سه روز توسط دستگاه مربوطه پرداخت خواهد شد و مازاد بر سه روز تا خاتمه بیماری و حداکثر تا پایان قرارداد مشمول مقررات قانون تامین اجتماعی خواهد بود.
ج) طبق بند 1 ماده 62 قانون تامین اجتماعی، غرامت دستمزد از اولین روزی که بیمه شده بر اثر حادثه یا بیماری حرفه ای و به موجب تشخیص سازمان تامین خدمات درمانی قادر به کار نباشد، پرداخت خواهد شد. در مواردی که عدم اشتغال به کار و معالجه به سبب بیماری باشد، در صورتی که بیمار در بیمارستان بستری نشود، غرامت و دستمزد از روز چهارم پرداخت خواهد شد.
د) بر اساس بند 2 بخشنامه شماره 5271؍93؍200-17؍4؍1393 معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور، غرامت دستمزد ایام بارداری و بیماری کارکنان رسمی و ثابت دستگاه های اجرایی که مشترک صندوق تامین اجتماعی میباشند، با توجه به تبصره 3 ماده 84 قانون مذکور و با ملاحظه مفاد نامه شماره 1120؍91؍5000-3؍4؍1391 با رعایت مقررات مربوط، بر عهده دستگاه اجرایی ذیربط میباشد.
با عنایت به مراتب پیش گفته هدف از تعیین اعلام مرخصی استعلاجی بیش از سه روز در دومین روز مرخصی برای کارکنان غیر رسمی مشترک صندوق تامین اجتماعی به دلیل بیماری، تحقق بندهای (ب)، (ج) و (د) میباشد زیرا در صورتی که کارمند بیش از سه روز از مرخصی استعلاجی استفاده نماید و به دستگاه خود اطلاع ندهد و دستگاه نیز حقوق ایشان را پرداخت مینماید، در این صورت مسئولیت تضییع حقوق بیت المال بر عهده چه کسانی خواهد بود؟ خاطر نشان میسازد: مسلماً هدف از صدور بخشنامه صدرالاشاره ابلاغ رویه ها و ضوابط داخلی بر پایه اجرای صحیح و رعایت دقیق مقررات اداری ابلاغی و ایجاد نظم و انضباط اداری بوده و هرگونه تغییر در مسیر فرایند موجبات عدم اجرای صحیح مقررات ذیربط را فراهم خواهد آورد. خواهشمند است دستور فرمایید رد دعوای ایشان به نحو مقتضی به هیات عمومی دیوان عدالت اداری منعکس شود.»
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 8؍5؍1398 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
با توجه به اینکه اولاً: شرکت مادر تخصصی فرودگاه ها و ناوبری هوایی ایران یک شرکت دولتی است که از لحاظ اداری و استخدامی بعد از تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری مشمول مقررات این قانون در آمده است و به موجب بند 1 ماده 53 قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور مصوب سال 1395 مقرر شده است از نظر اداری، استخدامی، مالی و معاملاتی در چهارچوب اساسنامه مورد پیشنهاد وزارت راه و شهرسازی و سازمانهای اداری و استخدامی کشور و برنامه و بودجه کشور که حداکثر ظرف مدت سه ماه از تاریخ تصویب و ابلاغ این قانون به تصویب هیات وزیران میرسد، اداره شوند لیکن تاکنون این اساسنامه به تصویب نرسیده است. ثانیاً: در خصوص نحوه مرخصی استعلاجی کارکنان دولت مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری، هیات وزیران در حدود صلاحیت خود اقدام به وضع آییننامه مبادرت کرده است، بنابراین صدور مصوبه مورد شکایت خارج از صلاحیت مقام وضع آن است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال میشود.
محمدکاظم بهرامیرئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری