بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 908
تاریخ دادنامه: 8؍5؍1398
شماره پرونده: 97؍325
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای سیامک برجوئی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 1512844-1396/08/22 سازمان اداری و استخدامی کشور
گردش کار: شاکی به موجب شکایت نامه ای ابطال بخشنامه شماره 1512844-22؍8؍1396 سازمان اداری و استخدامی کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«رئیس کل محترم دیوان عدالت اداری
موضوع: تقاضای ابطال بخشنامه شماره 1512844-1396/08/22 سازمان اداری و استخدامی
با سلام
احتراماً به استحضار می رساند رئیس سازمان اداری و استخدامی طی بخشنامه شماره 1512844-22؍8؍1396 مجازاتهای جایگزین تعیین نموده، متن ماده 9 قانون رسیدگی به تخلفات اداری، مصوب مجلس شورای اسلامی را تغییر داده و در مقام قانونگذاری برآمده است. مضافاً اینکه اختیاراتی که قانونگذار در بندهای 4 و 5 ماده 116 قانون مدیریت خدمات کشوری به شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی داده است، مربوط است به هماهنگی در اظهار نظر و پاسخگویی به استعلامات و ابهامات اداری در اجرای قانون مدیریت خدمات کشوری و ایجاد وحدت رویه در چهارچوب مقررات قانون یاد شده زیرا قانونگذار در قسمت اخیر هر دو بند 4 و 5 جمله « این قانون» را به
کار برده که منظور قانونگذار، قانون مدیریت خدمات کشوری بوده است ولی رئیس سازمان اداری و استخدامی با استناد به بندهای 4 و 5 ماده 116 قانون مدیریت خدمات کشوری اقدام به تغییر متن ماده 9 قانون رسیدگی به تخلفات اداری نموده، مجازات جایگزین تعیین و راساً قانونگذاری نموده است.
قانون مدیریت خدمات کشوری ماده 116
الف- ترکیب شورا
ب- وظایف و اختیارات
بند4- هماهنگی در اظهار نظر و پاسخگویی به استعلامات و ابهامات اداری و استخدامی دستگاههای اجرایی در اجرای مفاد این قانون.
بند 5- ایجاد رویه های واحد اداری و استخدامی در چهارچوب مقررات این قانون.
با توجه به اینکه اقدام رئیس سازمان اداری و استخدامی فراتر از اختیارات قانونی این سازمان بوده و هرگونه اصلاح یا تغییر و حتی تفسیر متن قانون تنها در صلاحیت خود قانونگذار است و حتی در صورت داشتن اختیار رفع ابهام، با صدور بخشنامه نمی توان متن قانون مصوب را تغییر داد، از آن مقام موافقت با طرح موضوع در هیات عمومی دیوان عدالت اداری و ابطال بخشنامه صادره مورد درخواست میباشد.»
متعاقباً آقای سیامک برجوئی به موجب لایحه ای که به شماره 97-325-4-24؍1؍1398 ثبت دفتر هیات عمومی شده اعلام کرده است که:
«رئیس کل محترم دیوان عدالت اداری
موضوع: پرونده شماره 9700325 مطروحه در هیات عمومی دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال بخشنامه شماره 1512844-22؍8؍1396 سازمان اداری و استخدامی
با سلام
احتراماً به استحضار می رساند با توجه به اینکه مصوبه مورد اعتراض علاوه بر اینکه خارج از اختیارات صادر گردیده، با مواد 65، 66 و 68 قانون مدیریت خدمات کشوری نیز مغایرت دارد و موجب تضییع حقوق کارکنان میگردد، خواهشمند است شکایت اینجانب از باب مغایرت مصوبه مورد اعتراض با قانون هم مورد رسیدگی قرار گیرد.»
متن بخشنامه مورد اعتراض به قرار زیر است:
«بخشنامه به کلیه دستگاههای مشمول قانون رسیدگی به تخلفات اداری
با سلام و احترام
به استناد بندهای «4» و «5» ردیف (ب) ماده «116» قانون مدیریت خدمات کشوری، نحوه اجرای مجازاتهای موضوع بندهای «ج»، «ز»، «ط» و «ح» ماده «9» قانون رسیدگی به تخلفات اداری که در جلسه مورخ 1؍8؍1396 شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی مطرح و به شرح ذیل اتخاذ تصمیم گردیده است جهت اقدام لازم ابلاغ میگردد: 1- در مورد مجازات موضوع بند «ج» ماده 9 قانون رسیدگی به تخلفات اداری:
از آنجایی که «حقوق» و «فوق العاده شغل» در قانون مدیریت خدمات کشوری نیز با همین عناوین ذکر گردیده بنابراین ابهامی وجود نداشته و مبنای عمل « حق شغل، حق شاغل و فوق العاده شغل» قرار گیرد.
2- در مورد مجازات موضوع بندهای «ز و ط» ماده 9 قانون رسیدگی به تخلفات اداری:
به جای «گروه»، «طبقه شغلی» محاسبه شود.
3- در مورد مجازات موضوع بند «ح» ماده 9 قانون رسیدگی به تخلفات اداری:
مصوبه مورخ 27؍9؍1392 شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی به شرح زیر اصلاح گردید:
به جای «حقوق مبنا»، «حق شغل» موضوع ماده (65) قانون مدیریت خدمات کشوری منظور شود.»
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس امور حقوقی و قوانین سازمان اداری و استخدامی کشور به موجب لایحه شماره 119302-12؍3؍1397 توضیح داده است که:
«مدیر محترم دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع: شکایت آقای سیامک برجوئی
با سلام و احترام
بازگشت به شماره پرونده 9709980905800206 (شماره بایگانی 47805)-26؍2؍1397 به استحضار می رساند: با امور مدیریت مشاغل و نظامهای پرداخت در خصوص دادخواست آقای سیامک برجوئی مبنی بر ابطال بخشنامه شماره 1512844-22؍8؍1396 این سازمان (موضوع نحوه اجرای برخی از بندهای ماده 9 قانون رسیدگی به تخلفات اداری) هماهنگی به عمل آمده که این نتیجه حاصل شد:
با عنایت به اینکه قانون مذکور مصوب 23؍9؍1372 بوده است و بسیاری از قوانین و مقررات اداری کشور از زمان تصویب آن قانون تغییر کرده و به ویژه با اجرای قانون مدیریت خدمات کشوری برخی از قوانین سابق منسوخ شده اند، لذا به تناسب گذشت زمان بعضی از عناوین و اصلاحات مورد استفاده در قانون رسیدگی به تخلفات اداری نیز معنای اولیه خود را از دست داده اند از جمله بندهای «ج»، «ح»، «ز» و «ط» ماده 9 که برای تعیین حقوق اشخاص محکوم به مجازات بازخریدی به مفاهیم «حقوق مبنا»، «حقوق و فوق العاده شغل» و «گروه» منطبق با قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت ارجاع داده است که در قانون مدیریت خدمات کشوری مابه ازایی ندارد و در عمل مجریان و ناظران را با ابهامات و مشکلاتی مواجه ساخته است. بر این اساس قاعدتاً استعلامات متعددی در این زمینه در سازمان متبوع به عنوان مرجع پاسخگویی به ابهامات اداری دستگاههای اجرایی واصل شده است که بخشنامه یاد شده توسط شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی به استناد بندهای 4 و 5 ردیف (ب) ماده 116 قانون مدیریت خدمات کشوری به منظور هماهنگی در اظهار نظر و پاسخگویی به استعلامات مزبور و ایجاد رویه های واحد اداری و استخدامی تصویب و ابلاغ شده است که مفاد بخشنامه فوق الذکر به هیچ عنوان در مقام تعیین مجازاتهای جایگزین و جدید یا تغییر قانون مصوب مجلس شورای اسلامی نبوده است. علاوه بر مطالب فوق نظر هیات عمومی را به موارد زیر نیز معطوف می دارد:
1- اساس استدلال شاکی این امر است که سازمان اداری و استخدامی کشور با استناد به بندهای 4 و 5 ماده 116 قانون مدیریت خدمات کشوری- متن ماده 9 قانون رسیدگی به تخلفات اداری را تغییر داده، مجازات جایگزین تعیین و قانونگذاری نموده است در صورتی که با عنایت به این که رسیدگی به تخلفات اداری مشمولین قانون مدیریت خدمات کشوری به موجب ماده 97 قانون مذکور، بر اساس قانون رسیدگی به تخلفات اداری بوده لذا دستگاههای مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری در اعمال مجازاتهای بندهای «ج»، «ز»، «ط» و «ح» با عنایت به اشاره به مواردی همچون گروه، حقوق مبنا و... با ابهام روبرو بودند و شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی با توجه به جزءهای 4 و 5 ردیف ب ماده 116 در واقع پاسخگوی ابهام دستگاهها در اجرای مفاد قانون مدیریت خدمات کشوری بوده است. 2- دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره 128-8؍3؍1391 بند 2 بخشنامه شماره 34088؍17؍200-10؍4؍1388 دبیر هیات عالی نظارت معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور (سابق) را از این حیث که به منظور پرداخت حقوق اشخاص بازخرید شده در اجرای بند ج ماده 9 قانون رسیدگی به تخلفات اداری در زمان لازم الاجر شدن قانون مدیریت خدمات کشوری، حقوق مبنای سال قبل از اجرایی شدن قانون مذکور را (که در قانون مدیریت وجود ندارد) مقرر کرده بود ابطال نمود لذا اقدام سازمان اداری و استخدامی کشور در راستای اجرایی نمودن رای هیات عمومی و با مبنا قرار دادن آن صورت پذیرفته است. لذا با عنایت به موارد فوق و اینکه مصوبه شورای مزبور در راستای وظایف و اختیارات قانونی خود بوده است تقاضای رد شکایت شاکی را دارد.»
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 8؍5؍1398 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
اولاً: با توجه به اینکه به موجب ماده 97 قانون مدیریت خدمات کشوری: «رسیدگی به مواردی که در این قانون ممنوع و یا تکلیف شده است و سایر تخلفات کارمندان دستگاه های اجرایی و تعیین مجازات آنها طبق قانون رسیدگی به تخلفات اداری مصوب سال 1372 میباشد.» و از آنجایی که اجرای این حکم قانونی مستلزم رفع ابهاماتی است که در اجرای قانون رسیدگی به تخلفات اداری باید از قانون مدیریت خدمات کشوری برداشت شود، بنابراین اقدام شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی در تصویب مقرره مورد شکایت که طی آن نسبت به رفع ابهام از واژگان «حقوق»، «گروه» و «حقوق مبنا» مذکور در ماده 9 قانون رسیدگی به تخلفات اداری و اعلام معادل آن در قانون مدیریت خدمات کشوری، در راستای بند 4 بخش ب ماده 116 قانون مدیریت خدمات کشوری است و اقدامی خارج از حدود اختیارات و صلاحیت قانونی تلقی نمی شود.
ثانیاً: با توجه به اینکه در قانون نظام هماهنگ پرداخت، واژه «حقوق» کارکنان متشکل از حقوق مبناء (حاصل ضرب ضریب حقوق درعدد مبناء گروه) به علاوه ضریب افزایش سنواتی بوده است که در قانون مدیریت خدمات کشوری این امر تحت عنوان حقوق ثابت (حق شغل، حق شاغل و فوق العاده مدیریت) در مواد 65 و 66 پیش بینی شده است و عوامل موثر در تعیین حقوق کارکنان به موجب قانون نظام هماهنگ پرداخت شامل مقاطع تحصیلی، نوع و حساسیت شغل، اهمیت وظایف، میزان مسئولیتها، در حقوق ثابت کارکنان در قانون مدیریت خدمات کشوری که در صدر ماده 68 به آن اشاره شده است متجلی است، بنابراین در بند 1 بخشنامه مورد اعتراض فوق العاده مدیریت از مفهوم حقوق خارج شده است و این حکم با قوانین ذکر شده مغایرت دارد و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال میشود.
ثالثاً: جایگزین «حقوق مبنا» در قانون مدیریت خدمات کشوری همان «حقوق ثابت» (شامل حق شغل، حق شاغل و فوق العاده مدیریت) میباشد و اینکه در بند 3 بخشنامه مورد شکایت معادل آن صرفاً «حق شغل» در نظر گرفته شده است با قانون مغایرت دارد و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال میشود.
محمدکاظم بهرامیرئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری